在法治軌道上推進改革

□ 文/王葉臣

在法治軌道上推進改革

□ 文/王葉臣

全面深化改革是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略部署。黨的十八大提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革能力，十八屆三中全會提出要通過改革形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，習(xí)近平總書記專門強調(diào)，要確保在法治軌道上推進改革……

目前，我國已經(jīng)形成中國特色社會主義法律體系的特定歷史階段，考慮到我國全面深化改革注重頂層制度設(shè)計的具體特點，法治的重大意義至少體現(xiàn)在以下三個方面：

法治是全面深化改革的價值取向。法治是相對于人治而言的。法治作為一種價值取向，在人類歷史長河中經(jīng)歷了艱辛的探索，并經(jīng)過封建社會和資本主義社會的實踐，最終發(fā)展成為人類社會治理的理性制度經(jīng)驗。新中國成立以來，改革開放前后兩個階段的對比，也讓人們更加深刻地認識到法治思維、制度理性的價值優(yōu)越性，逐步超越了法治工具主義的樊籬，從被動選擇法治走向主動追求法治。全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前一句話規(guī)定了根本方向，后一句話點明了具體路徑，二者統(tǒng)一于以法治為重要內(nèi)容的社會主義核心價值觀，統(tǒng)一于“既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”，統(tǒng)一于中國特色社會主義的道路、理論和制度自信。十八屆三中全會指出，建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。法治中國是中國特色社會主義制度走向成熟的顯著標志，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明特點，更是全面深化改革最富有特色的價值取向。

法治是全面深化改革的重要內(nèi)容。之所以講法治是全面深化改革的重要內(nèi)容，是因為法治不但貫穿全面深化改革的六大領(lǐng)域和全過程，而且專門規(guī)定了推進法治中國建設(shè)的具體內(nèi)容。比如強調(diào)維護憲法法律權(quán)威，進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，普遍建立法律顧問制度，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制。比如強調(diào)深化行政執(zhí)法體制改革，相對集中執(zhí)法權(quán)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。比如強調(diào)確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度。比如強調(diào)健全司法權(quán)力運行機制，改革審判委員會制度，推進審判公開、檢務(wù)公開，嚴格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序。比如強調(diào)完善人權(quán)司法保障制度，健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機制，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則，廢止勞動教養(yǎng)制度等。比如強調(diào)提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。比如強調(diào)完善中國特色社會主義法律體系，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，防止地方保護和部門利益法制化。

法治是全面深化改革的路徑選擇。習(xí)近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。一方面，法治是推動改革進程的有效手段，要善于通過加強立法引領(lǐng)改革，通過嚴格執(zhí)法推進改革，通過公正司法保障改革，以法制建設(shè)的實際成效確保改革進程沿著正確的軌道運行。要依法加強對改革任務(wù)落實情況的督促檢查，教育和調(diào)整那些只尚空談、不干實事、無所作為的干部，問責(zé)和懲處那些拒不落實、弄虛作假、失職瀆職的干部，同時把一般失誤與嚴重失職區(qū)分開來，寬容改革失誤，保護改革積極性。另一方面，法治是鞏固改革成果的有效保障。要認真總結(jié)和運用改革開放的成功經(jīng)驗，注重改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性，把改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗以法律制度形式固定下來，為全面深化改革奠定堅實的法制基礎(chǔ)；要加強全面深化改革經(jīng)驗的總結(jié)提煉，及時將行之有效、形成共識、做法成熟的改革措施上升為法律制度、轉(zhuǎn)化為國家意志，用法制鞏固改革成果。

要實現(xiàn)在法治軌道上推進改革，必須在改革過程中善于運用以下法治思維和法治方式。

要堅持窮盡法律救濟。社會需要穩(wěn)定，規(guī)則也不能朝令夕改。窮盡法律救濟是憲法學(xué)上的一條重要原則，就是在當(dāng)事人發(fā)生法律糾紛時，必須先通過普通法律訴訟（如刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等）尋求救濟，只有在普通法律救濟無法保障其權(quán)利訴求時，才可以提起違憲審查啟動憲法救濟。窮盡法律救濟的邏輯前提是憲法效力的最高性，即憲法相比于一切法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，具有最高的法律效力，違反憲法的法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件均無效。就全面深化改革來講，堅持窮盡法律救濟就是要善于運用現(xiàn)有法律資源，尊重現(xiàn)有法律秩序，最大限度地在現(xiàn)有制度框架內(nèi)尋求解決問題的辦法，只有當(dāng)現(xiàn)行法規(guī)嚴重違反公平正義原則、嚴重脫離當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況、嚴重阻礙全面深化改革進程時，才可以通過法律制度的修改、制定和實施來解決存在的經(jīng)濟社會問題。

要堅持立法引領(lǐng)改革。法律是人民意志和利益的體現(xiàn)，立法的過程說到底就是體現(xiàn)人民群眾利益和意志的過程，就是對社會不同利益進行界定、協(xié)調(diào)、平衡、整合和確認的過程。這表明了法治在調(diào)節(jié)或平衡不同利益中的重要作用，即通過法律設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將有關(guān)利益要求轉(zhuǎn)化為附加義務(wù)的特定權(quán)利，實現(xiàn)利益分配的規(guī)范化、制度化。全面深化改革必須發(fā)揮法律的引導(dǎo)和推動作用，將利益分配難題轉(zhuǎn)化為權(quán)利義務(wù)配置問題，依法設(shè)定和調(diào)整各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，逐步形成法律層面上的改革共識；把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，將行為限制在法律法規(guī)范圍內(nèi)，防止決策功利化、利益部門化等現(xiàn)象，使改革紅利更多地落在人民身上，確保改革不為各種利益博弈所困。

要堅持司法謙抑主義。司法謙抑是指法院在裁判案件的過程中，在司法自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，基于各種原因?qū)α⒎C關(guān)和行政機關(guān)的謙讓與自我克制。司法謙抑現(xiàn)象之所以產(chǎn)生是有一定的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)的，包括分權(quán)與權(quán)力相互制約、監(jiān)督，司法審查權(quán)的“反多數(shù)難題”，現(xiàn)代行政的專業(yè)性、技術(shù)性，行政裁量權(quán)的大量存在，司法資源的有限性等。全面深化改革具有明顯的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、行政主導(dǎo)的特色，立法權(quán)、行政權(quán)更加積極、主動，而司法權(quán)則相對保守、滯后，在特定改革領(lǐng)域，特別是一些具有開拓意義的改革措施，必然對公民合法權(quán)益產(chǎn)生重大影響，存在著新規(guī)定與舊秩序的法理沖突。這種情況，司法機關(guān)保持一定的謙抑品格，往往對改革進程具有很強的推動作用。

要堅持培養(yǎng)法治素養(yǎng)。要改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平。要在全社會加強法治宣傳教育，提高社會公民的憲法意識和法制觀念，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，弘揚社會主義法治精神，努力培育社會主義法治文化，在全社會形成學(xué)法尊法守法用法的良好氛圍。

（作者單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院）