京津冀城市群健康發展對策

□ 文/賈若祥

京津冀城市群健康發展對策

□ 文/賈若祥

京津冀城市群作為我國重要的城市群之一，目前正在積極打造成為世界級城市群，應該在貫徹落實以人為本的新型城鎮化理念方面先行一步，通過厘清政府與市場的權責，積極推進“規劃共繪、設施共建、環境共治、社會共管、產業共興”，提高城市群發展質量，實現城市群的健康可持續發展。具體有以下幾個方面。

發揮核心城市功能，促進城市合理分工

北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常強，京津冀城市發展要充分發揮核心城市的引領功能，促進城市的合理分工。要進一步強化這兩個城市的樞紐型地位，發揮其在京津冀城市群中的核心帶動作用。同時，積極壯大石家莊的樞紐地位，進一步發揮京津冀城市群“兩核帶動”的同時，逐步強化石家莊在京津冀城市群中的樞紐型作用，逐步形成多極支撐和網絡化的空間形態。發揮其他成員城市的支撐作用。

秦皇島、唐山、滄州是河北省重要的濱海城市，在京津冀城市群與港口城市天津具有密切的關系。今后要進一步深化上述城市與天津的分工協作，在天津的核心引領下，共同打造京津冀城市群的濱海隆起帶。廊坊和保定由于毗鄰北京，是北京對外交通通道上的重要節點，今后要充分發揮其區位優勢和交通優勢，承接來自北京的要素轉移，使其成為北京的重要功能區。

發揮張家口和承德的生態屏障作用。張家口和承德經濟發展比較滯后，經濟總量較小，是京津冀城市群中的重要的水源涵養區和生態屏障區。今后，要通過探索推進京津冀城市群內部的橫向生態補償機制建設，進一步加強張家口和承德的生態保護工作。

加強合作，通過完善體制機制釋放城市群發展活力

一是推進規劃領域的合作，實現規劃共繪。首先要有一個京津冀城市群發展總體規劃，明確京津冀城市群作為一個發展整體需要解決的關鍵問題。通過推進規劃的共同編制，實現京津冀城市群作為一個整體發展效益的最大化，并使所有的成員城市都能分享這種整體發展所帶來的效益最大化。其次，要將京津冀城市群發展總體規劃作為編制各成員城市發展規劃的重要基礎和主要依據，指導各成員城市的相關規劃編制工作。各成員城市在編制各自的發展規劃時，一定要有全局意識，充分考慮京津冀城市群總體規劃的要求。

二是要推進基礎設施領域的合作，實現基礎設施的互聯互通。京津冀城市群作為一個相互之間聯系緊密的經濟區，就應該突破行政壁壘的限制，從整個京津冀城市群范圍考慮基礎設施的互聯互通問題，從而為實現整體效益的最大化奠定堅實的基礎。

三是要推進生態環境領域的合作，實現生態環境的共治共享。京津冀城市群作為我國重要的城鎮化地區，所面臨的生態環境問題也非常突出，比如近幾年十分凸顯的大氣霧霾污染問題和跨行政區的流域水污染問題，這些問題靠單個城市難以從根本上解決，需要相關的城市負起責任，參與到生態保護和治理的行動中來，實現生態環境的聯防聯控，以確保整個區域內的生態環境治理取得成效。

四是要推進社會服務領域的合作，實現社會服務齊抓共管。京津冀城市群作為生產要素聯系非常緊密的整體，勞動力在城市群之間的流動也比較大，但是與勞動力緊密相關的社會保障的不同行政區之間的流轉還面臨很大困難，亟須相關的城市政府在此領域大膽創新，探索相關社會保障在城市群內部流轉的方式方法。

五是要推進產業領域的合作，實現產業發展共興共榮。京津冀城市群各成員城市政府要在產業準入、產品質量監測、環境排放標準和監測方面加強合作，共同規范產業發展環境，為產業發展共同提供良好的外部平臺，切實消除產業發展中存在的各類行政壁壘，讓產業遵循市場規律實現優勝劣汰和優化配置，按照產業鏈、價值鏈的發展模式，實現產業發展的互補互促。

1.2.2.2 建立患者健康信息卡以利跟蹤隨訪，出院后把住院期間教授患者的各種知識讓患者回憶，并予以提醒和補充，讓患者或家屬真正掌握功能鍛煉的科學性、連續性和重要性，出院后定期對患者隨訪，提供服務指導，使支持教育系統得以延續，告知患者定期復查，如有不適及時就診。

差別發展，探索“三生協調”的發展模式

十八大報告指出，要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。京津冀城市群自然空間分異非常明顯，因此更需要實施差別化的發展戰略，促進“三生”（生態空間、生產空間、生活空間）協調發展。

對于生態功能區，要堅持保護為主，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業，加快建設重點生態功能保護區，探索推進橫向生態補償機制建設，確保生態功能的恢復和保護，逐步恢復生態平衡。

京津冀城市群的生產空間和生活空間主要集中在城市化地區，而且相互交織在一起。對于城市化地區，也要根據京津冀城市群成員城市的具體情況，實施差別化發展戰略，在京津冀城市群內部，北京市和天津市屬于超大城市，今后采取優化發展的戰略，重點需要優化產業結構和空間布局，大力發展高新技術產業，加快傳統產業技術升級，實行嚴格的建設項目準入制度。

唐山、石家莊、保定等城市規模偏小，是今后承接產業和人口的重點區域，要采取重點發展戰略。對此類區域，應堅持環境與經濟協調發展，在科學合理對環境承載力進行評價的基礎上，高質量推進工業化和城鎮化，加快基礎設施建設，嚴格控制污染物排放總量，做到增產不增污，有效遏制生態環境惡化趨勢。積極承接人口轉移，實現城鎮新增土地面積與新增人口相協調。

厘清權責，發揮市場在配置資源中決定性作用和政府宏觀調控作用

京津冀城市群發展，更多的是市場發展的產物，因此，在推進京津冀城市群發展的進程中，一定要厘清政府和市場的權責，防止政府出現越位、缺位或錯位的現象。在推進京津冀城市群發展進程中，政府主要是在經濟調節、市場監管、社會監督和公共服務領域履行職責，其他的則要發揮市場在配置資源中的決定性作用。京津冀城市群之所以要作為一個整體，就是要解決單個城市政府在履行職責時的不銜接、不協調問題，通過“規劃共繪、設施共建、環境共治、社會共管、產業共興”等一系列措施，實現整個城市群效益的最大化，并使所有的成員城市都能夠共享這種效益最大化的收益。同時，城市群各成員城市政府之間加強協作，共同營造良好的市場環境，為產業發展創造公平的外部環境，防止城市群內部成員城市之間的惡性競爭。

毋庸置疑，京津冀城市群在我國城市群發展中有著重要地位，成員城市之間各具特色，聯系密切，在空間上呈現典型的“雙核”結構特點。在推進京津冀城市群一體化發展的進程中，面臨著行政壁壘障礙、環境污染加劇、專業化分工趨同、產業層次偏低等一系列問題。推進京津冀城市群一體化發展，要堅持市場主體、政府引導、改革創新、開放合作、功能分區、協調發展、統籌城鄉、以人為本的原則。在具體發展過程中，應注意以下幾個問題。

（一）加強京津冀城市群之間的協商溝通。把京津冀城市群作為整體來謀劃發展，就需要建立相應的協商溝通機制，統籌解決事關京津冀城市群整體的相關問題。可以考慮成立京津冀城市群市長聯席會議制度，由京津冀城市群成員城市的市長或者分管城市發展的市長組成，同時下設京津冀城市群市長聯席會議辦公室，由成員城市的市政府辦公廳組成，市長聯席會議負責綜合解決京津冀城市群發展中需要集體決定的重大事宜，聯席會議辦公室則負責督促落實市長聯席會議的重大決議。同時，可以成立京津冀城市群發展專家咨詢委員會，對京津冀城市群的發展方向、成員城市的功能定位、成員城市之間的利益協調等重大問題開展相關研究，為市長聯席會議提供相關資訊，咨詢委員會可以設立城市發展、產業發展、生態環境建設、基礎設施建設、社會發展等相關的專業咨詢委員會。

（二）促進京津冀城市群合作開發。京津冀城市群成員城市之間發展的差異性較大，自然稟賦也各不相同，各有各的比較優勢，這為開展京津冀城市群城市間的合作奠定了基礎。京津冀城市群發展，也就是要發揮各成員城市的比較優勢，形成合作開發的機制，達到“1+1＞2”的合作開發效果。

對于京津冀城市群而言，目前亟須推進的就是研發和產業化的合作開發機制。北京在京津冀城市群的科技研發優勢明顯，但是北京作為首都，不適合發展占地較大、資源消耗較大、吸納就業人口優先的加工制造業，因此，北京的部分研發成果的產業功能有必要分散到周邊的相關城市，北京市制造業從業人員專業化指數不斷減低，天津、廊坊、保定、秦皇島等周邊城市制造業從業人員專業化指數不斷增高的趨勢從一定程度上也說明了這一點。北京周邊毗鄰城市的產業園區要積極與北京的研發機構建立合作開發機制，通過“共建園區”“飛地經濟”“共建研發成果產業化基地”等靈活多樣的方式，促進京津冀城市群產業合作發展。

（三）逐步完善京津冀城市群內的生態補償機制。在京津冀城市群內，有重要的生態功能區，如張家口市和承德市大部分山區，以及北京、保定、石家莊、秦皇島的部分山區。上述生態功能區對向京津冀城市群提供生態產品和保障京津冀城市群的生態安全具有重要的作用。但是，上述生態功能區也是京津冀城市群發展比較滯后的區域。為了促進京津冀城市群的協調發展，有必要建立生態補償機制，為京津冀生態功能區生態保護和基本公共服務開拓資金來源渠道。可由京津冀城市群成員城市根據各自財政資金的規模大小相應出資成立生態補償基金，根據全國主體功能區規劃和北京市主體功能區規劃、天津市主體功能區規劃以及河北省主體功能區規劃中涉及京津冀城市群生態功能區的范圍進行界定，對此范圍內的生態功能區根據生態重要性的程度、面積的大小、區內居民的多少等合理確定生態補償的規模。補償資金主要用于生態功能區的生態保護和生態執政能力建設，同時，也可部分用于有利于生態保護的公共服務以及鼓勵生態產業發展。同時，積極開展京津冀城市群內部的生態受益區域和生態功能區之間的對口幫扶工作。

（四）加快建立京津冀城市群的規劃銜接機制。京津冀城市群跨兩個直轄市和一個省級行政區，按照目前的行政管理體制，每個城市都有自己的規劃編制部門，相互之間缺乏有效的銜接機制。京津冀城市群要作為一個整體發展，就需要在規劃層面建立相應的銜接機制，從編制規劃的一開始就能從京津冀城市群發展的整體考慮。可以考慮將具有規劃權限的相關部門列為京津冀市長聯席會議的成員部門，各相關部門在編制相關規劃的時候，能夠通過市長聯席會議對相關規劃內容進行溝通協商，共同對京津冀城市群發展出謀劃策。尤其是要圍繞京津冀城市群發展中的基礎設施建設、產業分工合作、生態保護和環境治理、社會管理等重要領域的規劃加強銜接溝通，解決不同成員城市間規劃之間的不協調問題。并可就京津冀城市群發展的重點問題和戰略性問題，共同開展規劃研究。

（作者系國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所副研究員）