新型城鎮化的經驗與思路

□ 文/傅帥雄

新型城鎮化的經驗與思路

□ 文/傅帥雄

傳統城鎮化模式是不適合中國國情的。城鎮化的目標是什么？是為了實現“人的城鎮化”，把人們生活質量的提高擺在首位……

根據國家統計局的資料，迄今為止，中國城鎮化率已略高于50%。但根據研究中國城鎮化的專家的意見，中國目前的實際城鎮化率還不到40%。理由是：中國至今仍存在城鄉分割的二元戶籍制度，城鎮中一些農民工雖然在城鎮中已是常住人口，但農民戶籍未變，身份仍是“農民”，不能同城市居民享受同等待遇；特別是涉及新生代農民工的問題，更是如此，從而選擇適合中國國情的城鎮化模式就更有迫切意義。以下主要介紹一下適合中國國情的新型城鎮化的經驗和思路。

（一）承包地流轉

農區城鎮化進程中，通過承包地的流轉，土地的重新規劃，有效地解決了土地資源不足以及土地資源浪費等問題。承包地流轉主要有三種形式，即轉包、租賃和入股。轉包就是指承包方將部分或者全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。租賃是指承包方將部分或者全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。土地入股是指承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，入股組成股份公司或合作社等，從事農業生產經營。通過承包地的合理流轉，最終將土地集中到種植大戶、農民專業合作社以及農業企業手中，實現了土地的高效利用，推動農業的規模化和集約化發展，為進一步釋放農村剩余勞動力，推動城鎮化的順利進行創造了重要條件。

（二）宅基地置換

隨著城鎮化進程的推進，大量農民進城務工，在城鎮有穩定工作的農民，通過宅基地的置換在城鎮換取相應的社會保障。置換的具體流程是農民進城后將宅基地交給政府，政府根據耕地增減掛鉤原則，將宅基地平整為耕地，而多出來的耕地指標，被調整為城鎮建設用地。同時將多出的城鎮用地出讓，并將這部分土地增值溢價的一部分返還給農民，換取城鎮的政策保障房，商品房以及相應的社會保障。通過農村宅基地的置換，一定程度上為進城務工的農民提供了穩定的經濟保障，同時也解決了城鎮用地緊張問題。

（三）產權認定

承包地流轉以及宅基地置換的前提條件是要對農民的承包地使用權、宅基地使用權、農民房屋的產權進行確定。沒有產權，農民蓋的房子不能抵押，不能轉讓，甚至連出租都困難，只有農民有了產權，才能有效地保證并增加其財產性收入，其相應權益才能得到法律的保護。這樣，進城的農民可以放心將土地、房屋進行轉包、租賃或入股，在收入增加的同時，也不再擔心因沒有維權的法律憑證而使自己的權益受到侵害，解決了離開農村的后顧之憂。清楚的產權界定是市場交易的前提，2011年12月召開的中央農村工作會議已經明確提出了土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利，任何人都無權剝奪。因此，在現階段，尊重并保障農民土地財產權，并從法律、制度層面確權、還權及維權，是城鎮化進程中各項工作開展的重要基礎。

（四）農業的規模化生產

農村家庭土地聯產承包責任制實施以來，農民的生產積極性得到了釋放，農業生產效率不斷提高。但隨著科技的進步以及農業機械的更新，以家庭農田為單位精耕細作的農業生產方式難以適應農業現代化的發展要求，以家庭為單位的農民也難以拿出充裕的資金購買新型農業機械或對農業進行技術改良。再加上近年來受到通貨膨脹的沖擊，農業生產成本不斷上漲，農民單純靠農業生產所能獲得的收入十分有限，與城鎮居民的收入差距也不斷拉大。在這種條件下，有必要對現有的農業生產方式進行調整，以適應農業現代化發展的需要。農業現代化將改變過去以勞動力投入為主要生產要素的傳統農業生產方式，并通過規模化、機械化以及技術創新，實現傳統農業向資本和技術密集型行業轉變，從而提高農業生產效率，在原有的耕地面積上獲得更多的農業產品。具體而言，農民通過農田租賃、入股等多種形式與種植大戶、專業合作社或農業企業簽訂協議，交由種植大戶、專業合作社或農業企業對農田進行規模化耕種。種植大戶、專業合作社或農業企業有資金有技術也有設備，他們通過規模化和機械化生產，降低了農業邊際生產成本，從而實現農業生產效率的提高，并獲得可觀的利潤。而農民除了定期獲得土地租金、股份紅利以外，還可以通過選擇外出務工或被聘為農業工人而獲得額外勞動報酬，實現了收入的增加。同時，更多的農村剩余勞動力也得到了釋放，可以參與到城鎮的第二或第三產業的就業中來。

（五）農村金融支持

大力發展村鎮銀行、農村信用社、資金互動社、小額貸款公司等農村金融服務機構，為農民自主創業、擴大生產規模提供必要的資金支持。當前，農民貸款難這一問題十分突出，而導致農民貸款難主要源于兩方面的原因，第一，農民可用于抵押貸款的資產十分有限，而農民的承包地、房屋由于沒有產權，因此無法進行抵押，出于風險考慮，銀行也就自然不愿放貸。即使在農民的承包地使用權、宅基地使用權和農民房屋產權認定，可以抵押貸款的前提下，銀行貸款也會有顧慮，要是貸款到期農民不還款，銀行又如何處理這些作為抵押品的土地和房屋？對于農民的承包地使用權、宅基地使用權和農民房屋產權，銀行是無權進行隨意出售的。第二，銀行對農民的信用狀況和資產情況不了解，即使要了解其成本及難度也不小，另外農民貸款多為小額貸款，收益也有限，再加上沒有一定的擔保，銀行自然不愿貸款。因此，為解決這兩方面的問題，首先可以在省、市一級成立農村產權交易中心，把到期不還的抵押品進行網上公示，吸引買主，成交后將地產和房產的交易金額直接劃到銀行抵債，解決銀行抵押品處理問題。這里需要注意的是，貸款的額度要有控制，避免農民的土地和房屋因無法還貸而直接破產和無家可歸，這里可以借鑒重慶的做法，即將部分財政扶貧款和補貼資金轉為農民信貸基金，為農民支付銀行貸款利息，轉“輸血”變為“造血”，在減輕農民還貸壓力的同時鼓勵農民進行貸款創業和擴大再生產。針對第二個問題，可以成立縣一級的農村信用社擔保中心，以此作為農民和銀行之間的中介機構，調查貸款人的信用狀況、資產負債狀況并為貸款人擔保向銀行進行貸款。

（六）二、三產業拉動

農業現代化、規模化的發展，必然推動農業生產效率的大幅提高，農村大量的剩余勞動力也因此從土地中解放出來。在這種情況下，這些農村的剩余勞動力就不得不面對再就業的問題。如果城鎮沒有二、三產業的支撐，無法提供足夠的就業機會，那么這些農村剩余的勞動力資源不僅可能得不到充分的利用，同時還有可能引發社會的不穩定因素，因此，強有力的產業支撐是城鎮化的必要條件。就產業結構而言，雖然第二產業在城鎮化初期會吸納大量勞動力，但隨著技術進步和勞動力成本的上升，第二產業新吸納的勞動力數量將逐漸減少。因此，要繼續推進城鎮化進程，吸納更多的農民進城工作，除了不斷擴大第二產業規模，形成新的生產能力和就業機會之外，還要大力發展第三產業。那么如何擴大和發展二、三產業呢？首先政府部門應該充分比較和分析當前的市場形勢，因地制宜，在明確本地產業發展潛在優勢的基礎上，通過鼓勵、引導等手段將這種潛在的優勢轉化為當地現實的產業優勢。同時，以優勢產業為基礎，充分發揮其輻射和帶動作用，不斷延伸產業鏈的上下游產業，逐步構建起分工協作、配套齊全的產業集群，以實現產業對就業的拉動。

（七）大力發展小微企業

引導和鼓勵發展小微企業，為進城務工人員提供就業機會。小微型企業投入小，技術和裝備簡單，易于創建，雖然每戶規模不大，但數量增加快，吸納就業面廣。在歐洲，2000多萬戶企業中，微型企業就占到了93%，提供了1.22億個就業崗位；在美國、加拿大，微型企業解決就業人數接近非農勞動力的90%。大力發展微型企業，可以有效地解決就業問題。同時，微型企業由于規模小，經營靈活，能夠迅速反應并調整以適應市場的變化。正因為這種優勢，很多企業能夠由小到大，不斷實現規模的擴大、擴張，許多著名的大型企業或公司就是由微型企業發展而來的。另外，對于農民、下崗工人和大學畢業生而言，他們的資金、技術和經驗有限，小微企業較低的進入門檻也為其提供了創業的機會。很多地方政府通過建立小微企業創業園、小微企業工業園，為小微企業提供經營場地并給予各種幫助。如重慶，就采取了如下措施來扶植小微企業：1.減稅、免稅；2.方便它們獲得小額貸款；3.創業時資本金不足的，由政府墊支一部分資金，幫助小微企業創業者開業；4.免費培訓小微企業的業主和職工；5.簡化登記注冊手續。這些措施受到小微企業創業者們的歡迎，極大調動了他們的創業積極性，為解決城鎮的就業問題提供了重要條件。

（八）城市的建設

為了不斷推進城鎮化的進程，需要加強城鎮的基礎設施和公共服務設施建設，大力發展公用事業和城鎮服務業，美化亮化城市環境，從整體上來提升城鎮的吸引力和承載力。然而城市的這些建設離不開大量持續多年的資金支持，這樣的巨額資金如何籌集呢? 有一部分是依靠政府籌集，依靠政府的財政支出，比如義務教育的實施，某些醫療衛生設施、自然和消防的設施、環境治理的設施、行政關系的設施，政府財政無疑要承擔這些建設的費用。居民住宅中的廉價房、經濟適用房的建設，政府也有責任承擔。但由于當前地方財政事權與財權不匹配，使得在城市建設過程中，財政資金缺口較大，特別是中西部的欠發達地區，城鎮建設資金十分短缺。雖然“土地財政”在短期內能解決部分資金問題，但畢竟不是長久之策。其次，通過地方債務融資來進行城市建設也存在許多問題，隨著建設規模的擴大和周期的拉長，地方欠債會越來越多，最后又由誰來償還這些債務呢? 另外，城市公用事業的建設資金來自何處也是一個復雜的問題。如城市的供水、供氣、供熱、供電、公共交通等，還有其他公共服務業資金，其來源既不能完全靠財政，也不能完全靠市場。之所以不能夠完全靠財政，是因為財政的力量畢竟是有限的；之所以不能完全靠市場，是因為公用事業一般投資周期長、回收期長，企業都是以盈利為目的，不愿意投入大量的資金。鑒于這些問題，可以學習某些發達國家的經驗，諸如澳大利亞和新西蘭，先由政府財政出資作為種子基金，同時吸引金融機構投資者共同出資建立一個城市公共投資基金，在公共投資基金建立以后，通過基金向民間發放金融債券，到民間去集資，吸引民間資本進入城市建設投資。這樣不僅拓寬了民間資本的投資渠道，同時還解決了城鎮化過程中城市建設的資金來源問題，為城鎮化的推進提供了必要的條件。

（九）戶口身份問題

隨著城鎮化進程的推進，許多進城務工的農民通過自身的努力在城鎮獲得穩定的工作，并在城里購房安家。他們的生活方式與普通的城鎮居民已經沒有區別，甚至有些家庭的收入還略高于城鎮居民的平均水平，然而，其身份在某種程度上仍然受到歧視，在城鎮生活卻不能享受與城鎮居民相同的社會身份和待遇。如孩子讀書需要交納更多的擇校費，甚至被一些好的學校拒之門外。城市戶口和農村戶口的差別使得同樣生活在城鎮里的務工農民受到了不平等待遇。其次，農民和工人僅僅只是從事的行業不同，農民進城務工，從事的行業變化了，成為了產業工人，那么就應該被稱為工人，為什么還要給他們貼上“農民工”這一標簽？這也是一種身份的歧視。進城務工的農民為城鎮的經濟發展做出了巨大貢獻，而城鎮為何不能給他們一個公平的待遇和身份？為了解決這一問題，中央要求加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。許多地方出臺了相關文件讓符合條件的農民落戶城鎮，如廣東省出臺了農民工積分制入戶城鎮工作指導意見；重慶市出臺了統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶的實施試行辦法；上海、成都、深圳等地探索實行居住證制度，凡領取居住證的流動人口，在求職務工、社會保險、子女接受義務教育等方面享有與當地市民同等待遇。

（十）社會保障問題

城鎮化實際上也是縮小城鄉差距，實現城鄉一體化的過程。在這個過程當中，教育、醫療資源的城鄉均衡配置使得城鄉公共服務差距不斷縮小。如在很多地方，高中集中在縣城辦學，同時給寄宿的農村學生減免一定的食宿費用，這樣就可以讓農村的學生在不增加額外負擔的同時，也享受到與城里學生相同的教育資源。對于部分在鄉里辦學的初中，政府也通過增加農村教師工資補貼，推動城鄉教師輪崗交流等形式，打破過去優質教育資源在城市過度集中的狀態，逐步實現教育資源的城鄉均衡化布局。另外，隨著農村社會養老保險覆蓋面的不斷擴大，參加保險的農民到六十歲也能像城里人一樣獲得養老保險金，老有所養的社會保障福利在一定程度上為農村的老年人提供了生活保障，減少了生活負擔。在醫療衛生方面，隨著新型農村合作醫療保險的實施和推廣，廣大農民開始享受到社會醫療保障的福利，不僅小病治療可以得到報銷，大病治療在一定比例下也能得到補償。但需要看到的是，目前城鄉醫療保險的差距仍然很大，特別是新型農村合作醫療保險和城鎮職工醫療保險之間的差距大，主要表現在保險的費用繳納、報銷金額、報銷比例以及報銷的范圍上，城鎮職工的醫療保險都要優于新型農村合作醫療保險。因此，要縮小農村城鄉醫療衛生保障差距，政府還需要繼續提升公共衛生服務能力，逐步提高政府補助標準和農民看病報銷比例，提高統籌層次，讓參加新型農村合作醫療的農民都能享受到更多的社會保障，從而減少因病致貧、因病返貧現象發生，進一步縮小城鄉差距，實現對“社會危機陷阱”的跨越。

（作者單位：北京大學光華管理學院）