中國社會治理的現代化

□ 文/殷昭舉

中國社會治理的現代化

□ 文/殷昭舉

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化……

國家治理體系和治理能力現代化，要求治理要更加科學、更加民主，同時也更加制度化、規范化、程序化。社會治理的現代化顯然也要適用于這一基本要求。作為國家治理現代化的重要支撐，社會治理現代化既包括社會治理主體的現代化，又包括社會治理客體和社會治理環境的現代化；既包括社會治理硬件的現代化，又包括社會治理軟件的現代化；既包括社會治理體系的現代化，又包括社會治理能力的現代化。推動中國社會治理現代化，要以當前社會存在的種種問題為“靶向”，通過研究問題、抓住特點、剖析原因，最終在化解這些社會問題的過程中，把握中國社會治理科學化和現代化的基本要求、主要內容以及關鍵環節，不斷提升我國社會治理體系和治理能力的現代化水平。

一、中國社會治理現代化的基本要求

應對我國社會治理現代化面臨的諸多問題和挑戰，需要創新社會治理思維和機制。其關鍵在于要把握社會治理規律，推動社會治理科學化和現代化。“科學的本質是實事求是。實事求是的基本含義是：我們的理性必須從客觀實際出發，探尋自然現象和社會現象固有的而不是虛構的規律性。科學活動就是實事求是的活動；科學精神就是實事求是的精神；科學態度就是實事求是的態度。這里要注意的是，實事求是涉及兩類規律性：自然的和社會的。社會規律性因為涉及社會成員及其群體有意識、有意義的活動，涉及各種各樣復雜的社會關系，因而與自然規律性不完全相同。例如，在現代社會，以人為本越來越從過去的理想變成現今的社會共識，沉淀為社會成員的集體意識，成為人們必須遵守的金科玉律，也就是成為一種社會學所說的社會事實。因此，在社會領域，實事求是，也包括從這樣的社會實際出發。”提高我國社會治理科學化和現代化水平，必須把握社會治理的基本要求。

第一，社會治理方略要實現法治與德治的有機結合。從社會治理角度來看，法治與德治都是為了規范社會行為，調節利益關系，減少社會問題，化解社會矛盾。“德”的外化即為秩序，“法”的內化即為秩序，法治與德治都是為了社會秩序，兩者相輔相成、相互促進，共同構成社會治理的基礎。首先是法治建設。法治是社會治理的基礎和靈魂，無論社會管理還是社會自治都必須依法進行。當前，法治受到來自權力、金錢、人情、關系、非理性社會情緒等的扭曲、稀釋、通融、異化，使法治權威和憲法至上大打折扣。要維護法的統一、尊嚴、權威，強化社會運行基礎規則，牢固樹立規則意識。其次是道德教化。法治和德治相輔相成，共同構成社會治理的基礎。要完善社會主義核心價值體系，注重發揮社會主義先進文化的思想教育和優秀傳統文化的道德教化作用。既要反對封建思想糟粕沉渣泛起，又要大力弘揚中華傳統美德，旗幟鮮明地反對拜金主義、極端個人主義，堅決抵制西方文化中的反社會、反倫理、反道德思潮，反對以追求極端個性為理由而喪失人性，反對以追求無限自由為理由而喪失自我。

第二，社會治理方式要實現社會管理與社會自治的有機結合。十八屆三中全會指出，改進社會治理方式，要“實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。優化社會治理，既要加強黨政主導、社會管理，又要堅持多方參與、共同治理。社會管理注重自上而下、以權力為主導，重在“有為而治”；社會自治注重自下而上、以權利為主導，重在“無為而治”。二者交織融合、各有側重，共同立于社會基礎之上。如果把社會看作一棵“社會樹”，則社會管理是“枝葉”，社會自治是“樹干”，社會基礎是“根基”，人民幸福是盛開的“花朵”。社會管理與社會自治何者為主、何者為輔，取決于特定的社會基礎。我國仍處于社會主義初級階段，這決定了當前社會管理應發揮主渠道作用。但絕不能將社會自治視為可有可無，正如列寧所言：“委托代表機構中的人民‘代表’去實現民主是不夠的。要立即建立民主，由群眾自己從下而上發揮主動性。”2008年，國務院提出“要增強社會自治功能”，并反復強調，“必須堅持以人為本，構建政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會治理和公共服務體制，最大限度地調動各方面積極性，激發社會活力。”

第三，社會治理手段要實現市場、政府與社會“三手”的有機結合。市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手既是資源配置之手，又是財富分配之手。從資源配置方面來看：市場的無形之手配置經濟資源，主要遵循效率原則；政府的有形之手保障秩序、配置公共產品，主要遵循公平原則；社會的隱形之手維系人們的基礎公共生活，主要遵循自治原則。三者都同時遵循法治原則。從財富分配方面來看：無形之手、有形之手和隱形之手分別對應于初次分配、二次分配和三次分配并發揮主導作用。比如，在初次分配環節，主要靠無形之手來調節，社會人和法人通過創造、創業、就業、生產、經營、管理等發揮各自的作用創造社會財富，遵循市場規律獲得相應的分配。在二次分配環節，主要靠有形之手來調節，政府運用財稅政策等手段，確立平等保護與特殊保護相結合的制度。在三次分配環節，主要靠隱形之手來調節，隱形之手多種多樣、若隱若現，社會慈善捐助就屬于其中重要方式之一。在成熟的社會，社會的隱形之手越來越發揮著重要的作用。

第四，社會治理機制要實現源頭治理、動態管理與應急處置的有機結合。社會治理注重源頭治理、動態管理與應急處置的相互結合。在加強源頭治理方面，更加注重民生和制度建設，堅持科學民主依法決策，防止和減少社會問題產生。在加強動態管理方面，更加注重平等溝通和協商，解決群眾合理訴求，及時化解社會矛盾。在加強應急處置方面，更加注重應急能力建設，有效應對和妥善處置突發公共事件。總之，針對社會治理領域存在的突出問題，從源頭上、根本上、基礎上預防和減少突出問題的產生，提升治理的層次和水平，最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素。

總之，社會治理的科學化和現代化是一個不斷發展的進程，也是一個沒有止境的過程。“因而在社會發展的不同階段，有不同的科學化水平，人們只能追求本階段能夠達到的最佳目標。這決定了我們必須不斷努力，與時俱進，才能達到更高的最佳水平。這說的科學化水平的相對性。”

二、中國社會治理現代化的主要內容

中國社會治理現代化的主要內容包括創新社會管理機制、完善社會自治機制、夯實社會基礎工作三個方面。

（一）創新社會管理機制。

人的健康，一靠無病預防；二靠有病治療。社會管理也是如此，只不過社會還要從個體和群體這兩個不同的層面去分析。創新社會管理機制的主要任務是著力從社會個體和公共群體兩個層面以及和諧保健、矛盾化解兩個環節，構建相互支持的有機體系，防范化解社會問題，科學處置公共危機。

1.社會保健預防機制。

“凡事預則立，不預則廢”。在社會問題、社會矛盾出現或趨向嚴重之前的保健預防，不但能大大降低社會管理成本，而且在某種意義上還決定了社會管理的最終成敗。社會保健預防機制包含兩個重要方面：

其一是社會個體保健機制。建設和諧社會的核心問題是提高群眾幸福感、滿意度。當前提高群眾幸福感的關鍵是科學地解決群眾住房、養老、醫療、教育等方面的基本需求，而解決這一問題的根本出路是：建立適應市場機制的以保障創業就業為基礎，以解決基本需求為目標的保健預防機制。即：促進創業就業以增加個人收入，以個人收入作為“社會保障之繩”，由政府主導為其編織“社會保障之網”并負責修補漏洞，從而實現以自我保障為基礎，政府救助為托底，慈善幫扶為輔助的自助、家助、互助、共助、公助相互配合的社會保健機制。具體說來主要包括：實施素質教育，提升就業能力，教育是促進創業就業的第一推動力；促進創業就業，創造社會價值，政府的職責是創造更多的創業就業機會；合理分配財富，完善利益格局，合理調整初次分配和二次分配，遏制“三公”消費、隱性福利、灰色收入、壟斷利潤等；科學設計“社會保障網”，個人和用人單位出資，再加上政府補助，為個人設立一個保障總賬戶。此總賬戶可再細分為住房賬戶、醫療賬戶、養老賬戶等，用以分別解決相應問題。

其二是公共危機預防體系。相對于社會個體矛盾，公共危機危害的對象具有群體性，構成了社會管理必須面對的另一個重要方面。公共危機包括自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件、經濟危機等，極大地影響和諧社會建設和群眾生命財產安全。公共危機預防體系建設有兩個方面。一是硬件建設：要構建現代化防災減災體系；構建現代化能源保障體系，按照戰略儲備、應急儲備、物價調控儲備三個等級，科學儲備戰略資源；構建現代化環保生態體系等。二是軟件建設：要加強法制建設，針對各類公共危機，出臺和完善相關法律，依靠法盡量減少事故和災難的發生；加強體制建設，建設統一高效的公共危機應對指揮系統、組織機構、職能設置，尤其重視建立健全領導體制和社會動員體制，充分發揮非政府組織和社會力量在公共危機管理中的作用；加強機制建設，居安思危，防患于未然，針對各類突發事件建立長效預防機制，包括建設安全文化、加強安全法制、落實安全責任、創新安全科技、加大安全投入等等，建立應急臨戰準備制度，包括應急人財物、應急技術、應急宣傳、應急演習等準備，提高預案的針對性和有效性，加強預案演練，加強全民風險防范和應急處突能力建設。

2.社會問題化解機制。

預防無法解決所有矛盾問題，社會管理的另一個重要環節，就是要建立健全有效的矛盾化解機制。其關鍵在于：強化和完善解決社會矛盾糾紛的法治機制，防止用“運動式治理”體制化替代法治化。法治化要求法律至上，體制化要求權力至上；法治化相信化解社會矛盾需要全社會參與，體制化必然導致過度行政。

首先，社會個體的矛盾化解機制。建立健全矛盾糾紛的發現、調解、仲裁、復議、訴訟相互銜接、相互配合的矛盾化解機制，盡可能緩解信訪渠道，將矛盾糾紛引流至調解、仲裁、復議、訴訟的法治化渠道去解決；針對違法犯罪分子，建立健全社會治安防控體系。一是發現機制。發現矛盾和問題，一靠主動接訪，二靠調研排查。主動接訪分為大接訪和常接訪。大接訪解決信訪存量，常接訪解決信訪增量，兩者共同拉近政府與民眾的時空距離和心理距離。二是調解機制。全面堅持“調解優先原則”，通過健全橫向調解網絡和縱向調解網絡，注重營造多渠道的矛盾糾紛調處新機制，著力減少社會對抗。三是仲裁機制。調解無效的矛盾糾紛，依法“引流”至仲裁、復議渠道解決。四是復議機制。我國行政復議偏低，遠沒有發揮解決行政糾紛的主渠道作用。五是訴訟機制。訴訟是解決矛盾糾紛的“終點站”。要通過推動司法公正、提高司法效率，增進司法透明，切實保護公眾的知情權、監督權。六是防控體系。在防控對象上，加強對重點人員、重點時段、重點場所的管理；在防控方式上，立足信息綜合開發應用，加快開發“治安信息綜合平臺”；在防控組織建設上，加強基層組織建設、深入推進社區警務，嚴格落實一區一警或一區多警的要求，啟動社區警務“平衡記分卡”考核機制。

其次，公共危機的應對化解機制。一是危機預警機制。危機預警機制是解決公共危機的第一道防線，包括危機預警的信息收集系統、監測系統、咨詢系統等等。當前尤其要重視運用信息技術建立危機爆發前的知識系統、信息系統和分析評估系統，以實現科學預警。二是危機決策機制。在公共危機管理中，需要遵循一些不同于常態決策的原則和程序，需要建立特定的危機決策機制，需要遵循權力集中原則、結果優先原則和風險原則等。三是應急處置機制。一是先期緊急處置，包括危機信息分類、分級緊急匯報、事態控制、先期應急救援等；二是全面啟動應急處置網絡系統；三是因時、因地、因人科學采取一系列處置措施，保障安全，穩定大局。四是輿論引導機制。建立完善新聞發言人制度、新聞分類分級制度、媒體紀律約束制度、新聞發布制度、輿情跟蹤研判互動制度、網絡信息安全制度。五是恢復重建機制。包括危機后的恢復和重建，事故調查，問責，后遺癥處理等。六是評估提升機制。主要是危機影響評估、危機管理能力評估、危機管理效果評 估等。

（二）完善社會自治機制。

社會自治是人民當家做主、保障民權、發展民主、實現“自由人聯合體”的需求；也是提高公民責任感、調動公民積極性、激發社會活力的需求。社會自治機制主要涉及以下方面：

第一，基層自治機制。一是通過社區建設，構建新型城鄉社區自治模式，深入開展民主決策、民主管理、民主監督“三項民主實踐”，推進基層自治制度化、規范化、程序化。二是建立社會工作隊伍。探索建立社會工作人才培養、評價、激勵機制，形成專業社會工作制度。三是社會組織，充分發揮其在公共管理與服務中的積極作用，使其在政府與民眾之間形成彈性作用。

第二，社會動員機制。一是社會力量整合機制。最大限度地整合民間資源和動員社會力量，形成強大合力，推動社會建設。二是社會主體激勵機制。最大限度地激發社會活力、增強公民主體意識、調動公民積極性、提高社會責任感，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心，努力讓全社會迸發的活力成為推動社會發展進步的最強大力量。

第三，社會互信機制。一是構建社會個體綜合信息平臺。社會成員的個人信息不確定性，大大提高了社會治理總的信息成本。身份證弄虛作假、個人財產和誠信情況模糊不清等，這些使得社會保障具體措施的實效大打折扣，對實施有效社會治理造成嚴重障礙。如同醫生治病，如果所掌握的患者生理指標的數據是錯誤的，就無法做到對癥下藥、有的放矢。二是完善政、群雙向信息互動機制。既要建立規范的信息公開制度，拓寬民意渠道，健全公眾參與制度，加強新聞輿論監督，推行網絡議政、問政、參政；又要不斷完善重大事項調查研究制度、專家咨詢制度、公示制度。

三、中國社會治理現代化的關鍵環節

我國社會治理的理想狀態是在黨的領導下和法的基礎上，“自上而下”的社會管理與“自下而上”的社會自治“縱向有機結合”，“自外而內”的法治與“自內而外”的德治“橫向有機結合”，以及“縱向治理”與“橫向治理”的結合，最大限度地激發社會活力與創造力，增強社會凝聚力與親和力。而社會治理的最終狀態則是“以各個人自由發展為一切人自由發展的條件的聯合體”。提高我國社會治理科學化、現代化水平，努力朝著社會治理的理想狀態邁進，需要抓好五個關鍵環節。即，社會治理保健化、社會治理法治化、社會治理系統化、社會治理社會化和社會治理信息化。

第一，社會治理保健化。社會治理保健化是從源頭上抓好社會治理的根本要求。只有切實把群眾合法權益維護好、保障好、發展好，才能最大限度地減少不和諧因素，最大限度地預防社會問題和公共危機的產生。因此，維穩的基礎是維權，保健的基礎是保障。維護群眾合法權益，保障百姓基本生活，是社會治理的“本”和“源”。

第二，社會治理法治化。社會治理的法治化要求要強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色，強化和完善解決社會矛盾公共危機的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和公共危機的長效、制度化手段。要大力加強法制宣傳教育，在全社會樹立依法辦事、守法光榮的風尚，引導群眾理性合法表達利益訴求。

第三，社會治理系統化。要避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”、“滅火隊式”治理模式，把社會作為一個有機體看待，形成一套完整的治理體系。社會治理的重點在基層，但是，創新社會治理則需要高層的統籌規劃、總體協調和統一領導，否則就難以形成合力。應當自上而下建立健全社會治理的領導體制，同時注重推進社會治理方式的系統性和多元化。

結語

通過提升我國社會治理能力現代化水平，努力做到“維系社會秩序、規范社會行為、協調社會關系、維護社會治安、促進社會公正、增進社會認同、推進社會和諧；化解社會矛盾、解決社會問題、應對社會風險、減少社會內耗、控制社會沖突、彌合社會分歧，推動社會資源和社會機會更加公平合理地配置和分配，為構建和諧社會、促進社會發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境”。

（作者系中國人民大學社會學理論與方法研究中心特邀研究員）