養老金“并軌”改革：還要等多久

陳宜成

目前國內養老金“雙軌制”的改革,是近年來“兩會”最為熱門的提案和議案。實際上養老金“雙軌制”本質上是一種納稅不公平的分配政策，也是一種制度安排下的分配不公，這種制度造成了社會群體退休待遇的懸殊差距，一直以來廣受詬病。在2013年，人民網所作的“兩會”調查顯示，98%的網民認為我國目前具備了廢除企業和機關事業單位退休金雙軌制的條件。同時，人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受記者采訪時說，養老金雙軌制等一系列問題正在進行綜合研究和頂層設計，會在適當的時候和大家進行更進一步討論，有的已經做出了決策原則和方向，有的還在深入研究。胡曉義這番話是不是表明養老金“并軌”的到來？雖然胡曉義的話表現出當局者的改革態度，但卻沒有給出改革的具體時間及路線，這多少會讓公眾有點失望。養老金雙軌制這種“只聞樓梯響，不見人下來”的改革已經讓民眾的耐心逐漸在消失了。

一、養老金“并軌”真的來了嗎

目前，國內關于養老金“并軌制”改革的討論是愈演愈烈，甚至各大媒體、學術界等都在猜測頂層設計具體方案的時間表將在最近會出臺。這是不是表明“并軌制”真的要來臨？根據我國當前的實際國情、經濟發展水平以及既得利益者們的相互博弈，現在說“并軌”改革措施的落實還為時尚早。

首先，早在2008年2月，國務院常務會議就通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》要求山西、上海、浙江、廣東和重慶5個試點省市進行事業單位養老保險制度改革。如今，方案下發已6年有余，然而這5個試點省市的養老金改革卻沒有取得任何實質性的進展，甚至效率反而下降。由此可見，依我國當前的現實國情來看，“并軌”改革在全國范圍內實施還是有一定的難度，不僅受到各省市經濟發展水平不等的限制，也受到各方既得利益者們的阻礙。

其次，我國養老金制度的并軌還存在著較大的難題，而且這些難題在較短時間內并不能解決。第一個難題是公務員養老金制度以及以公務員制度為標準實施的事業單位養老金制度同城鎮企業職工養老金制度之間的并軌，這一難題的阻力主要來自于公務員的認識障礙、資金的保障、并軌前后退休人員待遇的平衡銜接問題以及養老保險立法不足等問題。另一個難題是新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險同城鎮職工養老保險之間的并軌，這一難題主要是養老繳費問題，目前，我國城鎮職工養老保險中有20%是由其雇主單位繳納的，但農村主要是個人繳納。所以，如果這兩種制度不能進行很好的調節，則很難進行對接，從而導致“并軌”改革并不能順利完成。

最后，我國當前養老金出現了巨額缺口，政策制定者是想通過養老金改革來填補這個缺口，但是“并軌”只能緩解養老金巨額缺口，卻不能治本。根據社科院發布的《中國養老金發展報告2013》顯示：我國城鎮職工基本養老金個人賬戶缺口為5602億元，比2011年擴大了240億元。而財政部公布的2013年全國社保基金預算顯示這一問題更加嚴峻：2013年我國企業職工基本養老保險的保險費收入15501億元，財政補貼收入2669億元，但支出達到16460億元，如剔除財政補貼則“虧空”959億元，而在2012年這還是個增值。雖然決策者們想通過改革養老金制度來彌補虧損，但很明顯養老金“并軌”并不能從根本上解決巨額缺口。因為“并軌”后墊底支出的依然是財政，而政府本身并不能創造財富，錢來源仍然是個人，所以從長期觀點來看，養老金資金的來源是從個人再到個人。根據有關人士的測算，我國當前的制度設計是用三個人的投入來養一個人，若養老金待遇再確定和繳費投入機制不變的情況下，那么可能將有兩個人要喝西北風了。

二、養老金“并軌”會不會成為“普客”帶“專列”

前不久，國務院發布了《事業單位人事管理條例》，其中明確指出：“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”這一條例的推出對于推進事業單位改革具有深遠意義，但該條例對養老金改革方案表述很模糊。其實從現存的既定利益格局角度來看，這種模糊表述是必然的結果。比如某一項制度，把社會公眾劃分為不平等的兩類甚至更多類，其中一部分人因制度的存在而獲得更高的收入，而另一部分卻獲得較少的收入，甚至不獲得。那些獲得高收入的群體自然而然形成一個既得利益階層，而這一階層同時又是相關制度的設計者和制定者，那些低收入群體卻只能被動地接受。在這樣不公平的利益格局下，養老金改革所面臨的“并軌”還會一路暢通嗎？

養老金“并軌”改革的實施則必然會損害相關機關事業單位人員的利益，而且他們又屬于既得利益群體，可想而知，他們必然會成為改革路上的絆腳石。如果國內養老金“并軌”改革到了一種勢在必行的地步時，那么相關利益者就會先以某種形式上的“并軌”來麻痹公眾，以應對當前社會公眾的呼聲，然后在表述模糊的相關政策中，去尋找空子繼續維護自己的利益，繼續保持社會的不公平性。對于這樣的情況，分配不公者們擔心“養老金并軌”會不會變成“普客”帶“專列”：雖然都在同一軌道上行駛，但“專列”的軟臥和“普客”的硬座，還是讓乘客“同車不同命”。

實際上養老金改革的目的在于消除社會不公，維護社會和諧與穩定，讓每一個公眾都老有所依、老有所養。如果養老金“并軌”改革并不能從根本上改變因制度形成的分配不公現狀，那么養老金“并軌”將不會有太大的改革意義，同時，由于現存的既得利益格局沒有被打破，那么“并軌”后的養老金制度看似都行駛在同一條軌道上，但只是“普客”帶“專列”，不同“車廂”里的乘客仍然是享受著不同的待遇。

三、養老金“并軌”難點及對策

難點一：國內養老金覆蓋面仍較窄

與10年前相比，我國養老保障制度覆蓋面雖然有所擴大，公眾的待遇水平有所提高，政府的支出規模也有所擴大。但從全國來看，我國養老金覆蓋面仍然過窄，因為還有部分事業單位、集體單位、外資企業以及私營企業和個體經濟組織人員的從業人員仍游離在養老保險金以外；也有大部分公務人員因某些因素沒有真正進入養老保險金的范圍之內；此外我國大部分農村人口的老年保障問題也沒有得到較好的解決。對此，政府應從我國實際國情出發，研究并制定出恰當的養老保險金范圍、項目等政策，根據權利與義務相對等以及強制性原則、調動一切可以調動的部門力量，進一步擴大我國養老保險的覆蓋面，保證每一個社會民眾都能分享到我國經濟社會發展的勝利果實。

難點二：企業和機關事業單位之間的制度差異較大

我國現行的企業養老保險制度是以“統賬結合”為特點的，而機關事業單位則是：養老保險費用完全由財政或單位統包，縣市一級基本實行單位和個人繳費制度，但養老金不與繳費掛鉤，實行待遇確定型養老金計發辦法。這種繳費和待遇的差距則形成了廣受詬病的“雙軌制”。對此，建議政府應重新審視我國養老保險制度，將現有的基礎養老保險金拆分為國民養老金和職業養老金兩大模塊，對于前者則實現全國統籌和并軌，重點保障基本收入底線；對于后者做實個人賬戶，與職業年金合并后獨立運行，重點改善收入。調整后，將養老金“并軌”集中在國民養老金這一模塊上，從理論上來說這樣更科學，也減少了財務成本，同時還能推動職業年金的發展。比如在文化部門，文化事業那一塊的可以歸屬于國民養老金部分；而文化產業這一塊可以歸屬于職業養老金。另外，由于長時間的積累，這兩種制度的差異較大和障礙較復雜，要實現兩種制度全面并軌并非易事，因此當局者既不能急功近利，也不能畏首畏尾，舉步不前，應放眼全局，站在科學發展的高度上，一步一個腳印地落實改革步驟。

難點三：社會群體間的利益壁壘中

養老金“并軌”最大難點在于破除社會群體間的利益壁壘。“并軌”改革將勢必會影響機關事業單位人員的保障水平，觸動既得利益者的相關利益，并遭受他們的阻力，以至于使改革的步伐停滯不前。“并軌”改革不能夠以犧牲現有公平為代價，防止在公平的呼聲中走出不公平的老路乃至錯路。政府應該繼續完善養老金增長機制，提高企業單位人員的養老保險金，提高個人賬戶的記賬比例，由8%逐步提高到11%的原定目標，并根據經濟發展水平和物價漲幅來提高個人賬戶的比例，同時要加大機關事業單位人員的繳費比例。此外，要防范繳費懶惰性和投機性，在實現全民共享果實的臺階上，拉開多繳費和少繳費之間的檔次，讓繳費高的人養老金接近或超過機關事業人員，繳費少者則相應少得養老金，進一步體現養老保險制度公平原則。但養老金的公平問題不可能是所謂的泛公平化，這也是不現實的，也是不可能做到的，因為在市場規則的作用下，個人工資的差距及養老收入的多元化都必然會使最終的養老金產生差距，唯有規則的公平公正及透明，才有可能也會被大多數人接受。若在“并軌”改革過程中，以“平均主義”偷換“社會公平”則會形成新的社會不公，將會對國家的各項改革產生不利的影響。

難點四：養老保險統籌層次偏低

到目前為止，我國基礎養老保險費的統籌層次仍然以地(市)縣為主，真正達到省級統籌要求的還為數不多，更不用說全國統籌了。落實基礎養老金全國統籌關鍵在于堅持“養老保險權利與義務相對等”原則，確保職工養老保險權利不受損害。一是將部分單位繳費比例劃至個人賬戶。黨的十八大報告在“統籌推進城鄉社會保障體系建設”中就提出了堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針。要順利實現基本養老金全國統籌，在宏觀上必須通過“保基本”來推動“全覆蓋”，降低全國統籌的基礎養老金繳費比例；在微觀上強化“養老保險權利義務對應”的原則，積極推進各地“做實做大做強”個人賬戶。二是建立城鄉養老保險銜接和轉移續接制度，保證城鄉勞動者流動就業后的養老權益。三是將基本養老金計發納入全國職工平均工資標準，必須建立全國統一標準的基礎養老金指數化計發辦法，即用全國職工月平均工資取代現行基礎養老金指數計發辦法。

難點五：養老金并軌后涉及的籌資機制問題

養老金并軌所涉及的籌資問題主要是：一是由財政統一全額撥款的機關事業單位，將會增加財政支出；二是由于歷史條件的原因，在20世紀90年代改革的部分事業單位，因以前進行了繳費，于是與“從零開始”的單位不太相同，這將會增加改革成本；三是如果“并軌”改革實施，那些差額或零撥款的事業單位人員將要繳費，那么他們的收入肯定要降低，這必然會使改革遭受到抵制。對此，建議首先要實行統一的保險制度，然后制定統一的繳費標準，把單位繳費比例統一到職工上一年度標準工資的20%，個人繳費比例統一到8%；等達到一定的統籌后，再實現“并軌”，這樣也許能降低改革的風險和成本。此外，應該通過允許部分養老金進行多元化組合投資、成立養老基金管理公司、允許其進行債券等投資，來實現我國養老基金的保值和增值。甚至可以學習智利的經驗，把養老基金交給部分非政府部門進行經營管理并引入競爭機制，委托符合營運條件的銀行、信托投資公司、保險公司等機構進行保值增值營運。

四、結束語

我國實行的養老金“雙軌制”是完全違背公平的政策，但是這種不公平政策改革的腳步卻依舊在蹣跚，多年來都沒有將改革的措施落實到位，在最能聚集和體現民意的議題和方案上，政策制定者本應該給予最大的關注下定最大的改革決心，但遺憾的是，我們看到的卻是既得利益者們的相互博弈，都不想使自己的利益受到損害，以至于使改革在博弈過程中不斷退讓。現在我們看到的仍舊是不同群體退休待遇之間差距的不斷加大，在生活成本和時間成本方面，這些都是國民合法利益的流失與損耗，只有“雙軌”被改革，養老金實現“并軌”才能消除社會群體之間的不公。但按照當前頂層設計者表述的模糊，以及時間表的不確定來看，“并軌”的改革措施不會那么快落實，這將需要公眾再度付出更加無比的耐心去等待，只是不知道還有多少公眾擁有這種耐心？只是不知道這種在博弈中不斷退讓的改革還將會讓公眾等多久？