民事行政訴訟違法行為調查機制研究

文◎屈 潔

在開展民事行政檢察監督的過程中，檢察機關同時還承擔著維護人民權益、維護社會和諧穩定、服務經濟社會發展的重大責任。近年來，呼和浩特市檢察機關在辦理民事行政申訴案件中發現，民事行政訴訟違法行為的案件呈逐年上升趨勢，通過積極開展民事行政訴訟違法行為的調查核實工作，認真梳理問題，查找原因，實現了對民事行政訴訟違法行為的全面監督。

一、呼和浩特市檢察機關開展民事行政訴訟違法行為調查的創新工作實例

呼和浩特市兩級檢察機關綜合運用多種監督手段，在執行監督、調解監督、訴訟過程監督、違法調查、立案監督等方面進行了有效探索，實現了辦案綜合效果最大化、最優化。2009年以來，全市民行檢察部門共受理民行申訴案件680件，立案審查491件，提請抗訴225件，抗訴39件，再審檢察建議46件；2009年對職務犯罪初查5件，2010年發現和移送職務犯罪線索15件18人，2011年發現和移送職務犯罪線索18件27人，2012年發現和移送職務犯罪線索14件28人，實現了司法公正的全面維護。主要做法是：

第一,加強執行監督力度。現行法律對檢察機關民事執行監督較為原則，沒有具體的可操作性規定，建立和完善必要的工作規范成為開展執行監督工作的重中之重。呼和浩特市兩級檢察部門加強對民事執行階段的監督，主動與法院進行溝通協調，切實保障了當事人的合法利益。2011年呼和浩特市清水河縣人民檢察院在辦理一起民事申訴案件時發現，清水河縣人民法院作出的民事調解書已經發生法律效力，當事人向該院提出執行申請后，該院執行局未在法律規定的期限內執行，違反了民事訴訟法的相關規定。針對該違法行為，清水河縣人民檢察院向清水河縣人民法院發出了檢察建議書，建議該院盡快將該案給與執行、避免類似事件再次發生。

第二，開展民事調解監督工作。針對人民群眾反映強烈的民事調解活動中存在的突出問題，呼和浩特市兩級檢察機關靈活運用檢察建議、糾正違法通知等多種方式開展民事調解監督。對于工作中存在的問題，主動與同級人民法院加強協調并達成共識。2011年市院在審查巴某某等人申訴的征地補償費分配糾紛的十六個案件中，發現法院在對該案的調解過程中，未對村委會在分配征地補償費一事上，是否經本集體成員決定這一情況進行核實。而在本案中也沒有任何證據證明，村委會在分配征地補償費一事上，是依照法定程序經集體成員決定的，據此，該案的調解因村委會違反法定程序，應屬無效調解。市院針對這一情況向呼市中院發出了檢察建議書，呼和浩特市中級人民法院在接到市院的建議后進行了研究，裁定對該案進行再審。同年，市院在審查一起離婚財產分割申訴案時發現，呼市中院的調解違背了當事人自愿原則，調解內容不具體，相互給付標的物不明確，調解協議得不到執行，不能維護當事人的合法權益，也提出了再審檢察建議。

第三,加大對訴訟財產保全行為的監督。針對審判機關在訴訟財產保全上不規范的情況，根據民事訴訟法、行政訴訟法相關法律及審判紀律方面的規定，及時發出檢察建議書和糾正違法通知書，提出糾正意見，促使法院訴訟程序規范化。2011年，呼和浩特市新城區人民檢察院在辦理案件時，認為呼和浩特市新城區人民法院在接到當事人的訴前財產保全申請后未盡快實施訴前保全，新城區人民檢察院查明情況后與新城區人民法院進行了溝通，派員對保全過程進行了監督，并有公證人員對保全過程進行了全程記錄，保證了訴訟正常進行，最大限度的確保了申訴人的合法利益不受損失。

第四,加大對訴訟活動全過程的監督。檢察實踐證明，程序違法與錯誤裁判同樣侵害了當事人的合法權益，有時前者比后者更甚，因此，抗訴工作與訴訟程序監督同樣重要。呼和浩特市兩級檢察機關辦案人員在審查案件的過程中，不僅審查當事人的申訴理由，還對法院審判過程中的各種程序運作進行了審查，以發現訴訟過程中的違法情形。2011年呼和浩特市院在辦理邊某某租賃合同糾紛一案時，發現市中院法官在無法與原告聯系的情況下，沒有認真審查一審法院的民事裁定內容便制發了法律文書，以申訴人邊某某未繳納訴訟費裁定該案按原告撤訴處理，導致原告邊某某一年多無法進入訴訟程序。呼和浩特市院認為承辦法官存在瀆職違法行為，向市中院發出檢察建議書，建議按照干部管理有關規定對其作出行政處理。市中院在收到檢察建議書后，查清該案確實存在審理錯誤的行為，對主審法官作出通報批評、責令庭長作出書面檢討的決定。

第五,開展職務犯罪的查辦和線索移交工作。呼和浩特市兩級檢察機關在審查民事行政申訴案件過程中發現因法官的程序違法導致裁判不公，涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的線索時，及時將其移送自偵部門，并發揮民事行政辦案自身優勢，積極配合自偵部門開展工作，查辦法官職務犯罪案件，進一步增強了檢察機關對訴訟程序違法的監督實效。呼和浩特市院民行處在審查巴某某等人申訴的征地補償費分配糾紛一案中，發現可能存在職務犯罪的行為，經批準將該線索移送反瀆部門。之后與反瀆部門密切配合，查獲該案背后隱藏的職務犯罪。

二、完善和健全民事行政訴訟違法行為調查機制的制度構想

（一）完善檢察工作一體化機制

針對案件線索移送和工作聯系配合制度落實不到位、各內設機構之間的相互制約與協作配合有待加強等問題，推行檢察工作一體化機制建設。按照“上下統一”的要求，上級檢察院應加強指導與協調，排除干擾阻力，靈活采取交辦、轉辦等方式，統一組織調查工作；按照“橫向協作”的要求，加強各地區檢察機關民行檢察部門的工作協作，互通情況，溝通協調，借鑒各地在工作中創造的成功做法，整合不同區域檢察機關民行辦案力量，豐富監督形式，增強監督實效；按照“內部整合”的要求，加強與反貪、反瀆、偵監、公訴等部門的協作配合，建立訴訟違法線索與職務犯罪線索的雙向移送機制；按照“總體統籌”的要求，統籌安排工作重點、工作部署、監督方式、案件交辦督辦、線索管理與力量調配，促進檢察機關形成運轉高效、關系協調、規范有序的統一整體，充分發揮民行法律監督整體效能。

（二）完善檢法銜接機制

檢、法兩院工作銜接機制的直接作用是彌補立法缺失，為檢、法兩院在民行檢察監督中的執法行為提供規范性依據和指導，因此應加強銜接機制的規范性建設。積極發揮上級院指導示范作用，保證機制內容符合民行檢察監督制度的基本價值取向；將機制建設納入到檢察工作機制的整體布局之中，以檢察機制工作的整體推進帶動民行檢察中檢、法工作銜接機制向縱深發展，保證銜接機制功能與民行監督職能、檢察監督職能協調統一、相互促進；將機制建設中業已成熟的內容及時總結納入相應的規范性文件中，及時固化機制運行過程中的有益成果，保障銜接機制的長效性和穩定性；要加強對銜接機制的學習和落實，努力提高干警規范運用機制的能力和水平，真正在實踐中發揮銜接機制的規范效用［1］。

（三）建立檢察監督與人大監督相結合的工作機制

加強法律監督必須要依靠人大監督和支持，人大加強對檢察機關的監督也是加強司法監督的一個有效途徑。在人大不再進行個案監督的情況下，各級人大常委會發現屬于檢察機關監督范圍的事項，可以交由同級人民檢察院進行監督并向人大常委會報告結果；對檢察機關在法律監督工作中報告的重大問題或者重大事項，人大及其常委會依法處理。但在開展違法行為調查工作中，應當注意要始終堅持法律監督屬性，遵循民行檢察監督的特點和規律。

注釋：

［1］喬漢榮：《加強檢法兩院工作銜接機制建設》，載《檢察日報》2012年9月21日。