新農村建設工程領域貪污賄賂犯罪發生的重點環節及預防

文◎天津武清區院課題組

新農村建設工程領域貪污賄賂犯罪發生的重點環節及預防

文◎天津武清區院課題組*

*本文為2013年國家檢察官學院科研課題《新農村建設工程領域貪污賄賂犯罪研究》的階段性成果，課題主持人為郭慶（天津市武清區人民檢察院檢察長），課題組成員為：汪博（國家檢察官學院天津分院教師）、朱啟鶴、冷秀峰、黃原、劉珊（以上人員為天津武清區檢察院檢察官）［301700］

新農村建設項目投資巨大，利潤空間廣闊，在為社會創造巨大價值的同時，也為權錢交易提供了機會。腐敗不僅增加工程建設運營成本，降低工程質量，形成的“豆腐渣”工程對人民生命財產安全造成危脅，而且嚴重影響黨和政府的形象。

新農村建設工程建設領域貪污賄賂犯罪具有發案環節多、涉及范圍廣、涉案人員多而復雜、涉案資金數額巨大、造成的社會影響大等特點。工程領域本身存在覆蓋面寬，環節多、工期長，且資金周轉數額大、名目多，管理措施不到位等問題。而在新農村建設過程中，突出表現的村級組織權利過于集中，村務不公開，法制觀念淡薄，財務制度不健全都為工程建設領域貪污賄賂犯罪的發生提供了機會。

一、新農村建設工程領域貪污賄賂犯罪發生的重點環節

根據天津市w區檢察院近年來辦理的案件總結發現，重點工程和農村基礎設施建設中發生的職務犯罪案件非常突出，尤其在立項審批、土地征用、發包、招標、預決算、房屋拆遷、工程設計、施工管理、質量監督、工程驗收等環節都不同程度地存在貪污賄賂犯罪，其表現形式復雜多樣，給案件偵破工作帶來了一定困難。

（一）工程項目審批環節

每項建設工程從立項開始需要經過多個審批環節，如項目立項、用地、規劃、環評、安評、消防等等，涉及計劃、土地、規劃、建設、環保、安監、公安消防等多個部門。在辦理這些審批事項過程中，有些國家工作人員往往利用手中的審批權，向對方索取賄賂，其表現形式主要有四種：一是違反法定審批條件，批準不符合條件的項目，從中受賄；二是以批準不符合法定條件的項目為條件，公開或者暗示建設單位為其本人或他人謀取私利；三是與報批單位串通，騙取審批，從中受賄；四是對符合條件的審批事項故意刁難、拖延而索賄。有些建設單位為了謀取非法利益也主動向國家工作人員行賄。實踐中，在這些審批事項中，比較突出的是土地批租和規劃審批環節。土地、規劃審批環節關系到用多少地，用哪塊地，蓋什么建筑，多長、多寬、多高。這對于建設單位來說，既關系到審批時間的長短，又關系到用地和容積率，實際上直接關系到其經濟利益。因此在這些環節，建設單位往往用金錢開路，大肆行賄審批人員。他們通過行賄，以達到提高容積率、改變用地性質、減少綠化帶面積并最終獲取更多非法利益的目的，國土、規劃等部門的國家工作人員則從中撈取好處，而最終遭受損失的是國家和人民。

（二）工程招投標環節

每項招投標工作都包括前期準備、招標文件的編制、投標單位資格審查、投標人范圍確定、標底編制與管理、評標專家的確定和管理、評標定標現場監督、中標人確定、合同的確定等多個具體的工作環節，幾乎每個工作環節都有權錢交易的機會。從實踐來看，主要有以下幾種表現形式：一是建設方為規避公開招標，將工程項目分拆到法定公開招標限額以下，化整為零，直接發包或者議標發包，利用發包權收取賄賂；二是違反規定，應公開招標的不公開招標，私自采取直接委托方式，從中收受賄賂；三是主體工程公開招標，附屬工程則通過議標發包，從中收受賄賂；四是違反規定，在編制招標文件和資格預審時，為關系人創造有利競爭條件，排斥潛在投標人，使關系人順利中標，從中獲取賄賂；五是特意規定同一標段或者同一項目確定兩家以上的中標候選單位，且不分先后排序，通過考察最終確定中標單位。建設單位的管理人員往往利用中標決定權收受賄賂；六是投標方故意以低價中標，工程實施過程中，向相關人員行賄，虛報額外工程量，“堤外損失堤內補”，抬高決算造價。七是建設單位的管理人員以工期緊為借口，改公開招標為議標或邀請招標，從中收受賄賂；八是建設單位或者招標代理機構管理人員與投標人串通，泄露標底，從中收受賄賂；九是個別不法投標人向組成評標委員會的專家評委行賄，以達到中標之目的；十是一些技術力量薄弱的企業，或者“皮包公司”，為掛靠實力較強的國有企業，以其名義參加投標，而向國有企業的領導人行賄。

（三）材料及設備采購環節

工程項目建設需要大量的建筑材料和工程設備，一個建設項目，其物資采購一般要占到總造價的70%左右，因此，在建設領域不僅施工企業之間為承攬項目而激烈競爭，而且建筑材料和設備供應商也在不擇手段地進行角逐。具體來說，主要表現在以下幾個方面：一是建設及施工單位主管領導或采購人員與供貨商相互勾結，以次充好、以假充真或者抬高價格，共同貪污或者行賄受賄；二是建設及施工單位主管領導或采購人員收受賄賂后，在路途上“舍近求遠”，在質量上“舍優求劣”，在價格上“舍低求高”，在供貨單位上“舍大求小”，最終是“舍公求私”，損害國家和單位的利益；三是建設及施工單位主管領導或采購人員采取偽造發票、入庫單等手法，抬高建筑材料或者設備價格進行貪污；四是建設及施工單位主管領導及其工作人員采取化整為零等方式，規避建筑材料和設備的政府采購和公開招標，從而在采購過程中收受賄賂；五是供貨商向建設及施工單位的驗收、接收工作人員行賄，使其不嚴格履行職責，明知建筑材料數量不足或質量不合格而照常驗收接收，從而損害國家及單位利益；六是采購代理機構及其工作人員向被代理方人員行賄，被代理方人員受賄后與其同流合污，放任代理機構及其工作人員謀取非法利益，損害被代理方的利益；七是建設及施工單位主管領導或采購人員直接以支付工程材料費等虛假名義，采取開具假發票等手法，貪污受賄；八是建設、設計和施工單位主管領導及其工作人員利用職權，強行指定產品及供應商，從中收取賄賂。

（四）土地征用和城市拆遷環節

幾乎每項工程項目都需要征用土地和動遷地上建筑物，都要涉及到補償和安置。實踐中這一環節貪污賄賂犯罪的表現形式主要有以下五種：一是房屋拆遷主管部門的管理人員在拆遷審批過程中，利用審批權，收受賄賂，按行賄人意圖進行審批；二是建設單位管理人員收受賄賂，多報被征用土地的作物種植面積、產量，虛報作物品種、數量，多付土地和青苗補償費，給國家和單位造成損失；三是建設單位管理人員收受賄賂，夸大原建筑物面積、建筑等級，多付建筑設施拆遷補償費，損害國家和單位利益；四是相關人員直接貪污或者挪用征地款和補償款；五是拆遷評估人員收受賄賂，采取多記、高估等方式，故意提高評估價值，使拆遷人遭受損失。近年來，土地征用及拆遷補償環節的貪污賄賂犯罪呈現明顯上升態勢，且日趨嚴重，也造就了一大批“拆遷暴發戶”，形成了獨特的“一拆即富”現象。

（五）圖紙設計及其變更環節

施工圖設計的內容決定建設項目的總體布局、建設標準、結構類型、采用什么基礎、選擇什么材料等等，涉及的不僅僅是工程建設的技術問題，而且對工程造價、設計費用等問題都有非常大的影響。因此，這一環節也很容易誘發權錢交易，導致貪污賄賂犯罪。其主要表現形式有以下幾種：一是建設單位的主管領導及有關人員利用選擇設計單位的決定權，收受設計單位賄賂；二是設計單位承接設計任務后，私下將工程項目轉給個人設計，從中收受賄賂；三是建設單位人員與設計人員互相勾結，采取設計費不入賬等方式，私分或者侵吞設計費，進行貪污；四是設人員對圖紙設計中的建筑材料、構配件和設備等，指定生產商或供應商，從中收受生產商或者供應商的賄賂。正常的設計變更，是必要的、合理的，但目前很多設計變更并非基于上述原因，而是建設、施工單位追加投資、非法牟利的一種手段。實踐中，變更設計、非法牟利的表現形式主要有兩種：一是建設單位的管理人員與施工單位合謀串通，虛列建設項目，或者尋找借口變更設計，追加投資，從而達到挪用或者私分投資款的目的；二是施工單位巧立名目，變更設計、追加投資，并向審計、監理、設計及有關主管部門的管理人員行賄，使變更設計得以確認，從而達到獲取額外利益的目的。

（六）工程施工、監理及質量監督環節

工程項目的施工、監理及質量監督環節是工程建設過程的中心環節，不但涉及的資金量大、材料設備投入多、施工要求高，而且管理上一旦不到位，將造成嚴重質量隱患。現實中，這一環節的貪污賄賂犯罪也非常普遍，其表現形式主要有以下幾種：一是施工單位向建設單位監管人員、監理人員或者質量監督部門工作人員行賄，然后不按施工圖設計施工、偷工減料，或者以次充好、弄虛作假，從而降低工程質量標準、從中牟取非法利益，而負有監管職責的建設、監理、質監人員因收取賄賂而放棄職責，致使工程質量出現隱患并給建設單位造成經濟損失；二是施工過程中一般按照工程進度撥付工程款，而工程進度則主要是通過計量來實現的，工程進度如何，直接關系到施工單位能否及時拿到工程款，因而容易出現施工單位向計量人員行賄的情況；三是因為工程款最終決算與最終工程量有關，施工單位向現場監管人員行賄、要求追加工程量并簽證認可、最終順利進入決算，或者施工單位與現場監管人員相互勾結，不采用工程量清單方法，有意虛報工程量，侵吞差價或收受賄賂；四是工程質量監督部門的工作人員收受賄賂后，不認真履行監管職責，對工程是否非法轉包、分包，對承包單位的資質是否符合規定，甚至對工程質量是否有問題，不聞不問、視而不見；五是工程造價咨詢單位在建筑工程計價活動中，有意抬高、壓低價格或者提供虛假報告，從而收受賄賂。

（七）預結算及工程款支付環節

工程項目預結算及工程款支付環節直接關系到建設單位和施工單位雙方的經濟利益，也是工程建設過程中的非常值得關注的環節。實踐中，這一環節的貪污賄賂犯罪表現形式主要有以下幾種：一是虛設項目，憑空提高造價，二是高套定額，多計各類費用，三是重復計算或夸大工程量，騙取工程款，為達到以上非法目的，施工單位向建設單位、審計部門的有關人員行賄；四是建設、施工單位的相關人員互相勾結，合伙貪污：五是建設單位的有關人員利用職務便利，向施工單位索賄。

（八）工程竣工驗收環節

在現實中，工程設計、施工過程中如果留下質量隱患，或者變更設計、追加投資沒有充分理由，或者為了提高工程質量等級，施工單位或者相關管理人員往往就會在竣工驗收階段想方設法弄虛作假，常見的手法就是向參與驗收的建設單位管理人員及政府質量監督部門的工作人員行賄。其主要表現形式有以下幾種：一是工程質量監督機構管理人員收受賄賂后，不依法履行職責，對工程不認真查驗，甚至明知工程質量不合格，按規定應令其返工，但故意隱瞞真相或不聞不問，使不合格工程通過竣工驗收；二是參與驗收的相關人員對施工單位違反規定、擅自追加或虛報的材料、項目予以追認，從中收取賄賂；三是施工單位為提高工程驗收等級而向參與驗收的相關人員行賄；四是參與驗收的相關人員特別是政府質量監督部門工作人員利用職務便利，故意刁難，向施工單位索賄。

二、新農村建設工程領域貪污賄賂犯罪的預防

（一）加大新農村建設工程中的腐敗懲處力度

結合農村的實際情況，加大對工程項目中貪污賄賂職務犯罪的打擊力度，維護工程資金安全和確保工程優質高效，重點查處發生在工程建設幾大環節中的職務犯罪行為。在法律規定的范圍內從嚴懲治，實行打防并舉，標本兼治，在嚴厲打擊犯罪的同時，及時剖析犯罪發生的原因、產生的動機以及犯罪所承擔的法律后果，通過個案，起到殺一儆百、警示后人的效果。充分發揮偵查一體化機制的作用，采取“系統抓、抓系統”的形式，選擇舉報集中、反映強烈、線索資源豐富的系統作為重點目標，適時開展專項行動或專案偵查，提高查辦工程建設領域職務犯罪案件的效率。在辦理工程建設領域的職務犯罪案件中，不僅要嚴懲腐敗分子，保持查辦工程建設領域職務犯罪的強勁勢頭和高壓態勢，而且要不斷強化偵查手段和技能，提高案件的偵破率。

（二）完善對權力的監督制約機制

一是打造廉潔公正的審核平臺。腐敗的根源在于權力失控，要加強對權力行使的監督和制約，必須切實解決好當前存在的對相關部門監督不到位、監督不及時等問題。以天津市w區檢察院為例，為從源頭消除職務犯罪隱患，與區財政局建立協作關系，打造廉潔公正的審核平臺。反貪部門和預防部門成立聯合工作組，深入區財政局“投資評審中心”開展掛鉤預防活動，在協助“投資評審中心”抓好自身廉政建設的同時做好廉政管理監督，重點對行政審批、征地拆遷、建材采購、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗收等關鍵環節進行嚴格把關。

二是堅持民主集中制，建立和健全集體會議討論制度。對于工程建設中涉及人、財、物的重大事項，由項目負責人主持召開辦公會議研究決定，形成會議紀要，以集體審批制度替代首長負責制，避免出現獨斷專行、一家之言等不良傾向，減少決策的隨意性。

三是建立公開制度，加強權力行使的公開和透明。依法建立和健全行政審批程序公開制度，實行公開辦事程序、公開辦事內容、條件、時限、人員和結果。對誠信企業和黑名單企業進行公示，提高群眾的參與度，使公共權力的行使成為人民監督下的“陽光”操作，抵制個別人利用暗箱操作支配公共財物的行為，保障公民的知情權和監督權，有效防止權力尋租，遏制腐敗犯罪的源頭。

四是建立責任追究制度，形成責任與權力的制衡。行政責任、法律責任是權力運行中不可缺少的保障機制，是制止違紀違法行為的重要保證。因此，權力主體在行使權力過程中，建立基建管理人員責任考核制度，一旦出現違規違紀行為必須承擔相應的責任，而且還要提高公共權力行使的風險，真正做到有權必有責、用權受監督、違紀受處罰、違法受追究、侵權要賠償，增強基建工作人員的法律意識、責任意識和風險意識，有效減少職務犯罪的發生。五是加強完善監督機制，綜合運用法律監督、群眾監督和網絡監督等多種形式，從多種的角度、不同的渠道進行監督，形成監督合力，有效地防止權力失控、決策失誤和行為失范，最大限度地遏制和減少工程建設領域貪污賄賂犯罪案件的發生。

（三）建立有效的預防工作機制

檢察機關充分發揮預防職務犯罪的職能作用，成立工作小組，針對建設、設計、施工、監理等單位在項目管理有關方面存在問題的環節，提出規范項目管理的建議，并督促有關單位進行整改。一是核準數據，把好投資預算審核關口。天津市w區的“投資評審中心”擔負對全區工程建設投資預算審核評估職責，w區檢察院派組到評估中心協助工作，當好法律顧問和工作參謀，實行倒計時排序工作趕進度，對工程投資預算審核把好三個環節：其一，對預算報審的工程項目，進行實地考量核準，把虛報的工程量減下來。其二，對報審預算中工程用料的單價，經查詢價格信息庫數據進行比對核準，把不合理抬高的造價壓下來。其三，對工程施工程序進行核準，把不合理附加的施工程序項目減下來。由此，科學擠壓了投資預算的水分，合理壓縮了工程承建的利潤空間，從源頭減少了職務犯罪的隱患和機率。二是建立健全內部監督制約機制。為抵御不良風氣侵襲和復雜關系干擾，w區檢察院幫助評審中心建章立制，制定了廉政紀律規定，張榜上墻警示；實行崗位不確定工作輪換制度，既促進了多種審核業務學習和多種工作技能的掌握，實現輪崗一人多用，又防止了關系網的形成和人情操作干擾公正；實行項目投資評估“兩人審核”和“三人組合勘察”制度，防止了暗箱操作和人情傾斜，促進了審核環節廉潔公正運作；實行審核工作保密制度，不向外界泄露審核動態，不向被審核方提供審核人員姓名、電話、住址，防止用不正當手段拉關系搞交易干擾審核；實行審核逐級把關制度，完成一項投資審核，依據審核情況及核準結果填寫審核單后，依據程序運行，由審核人簽字、被審核項目人認可簽字，評審中心負責人簽字，財政局長簽字，再報送區長，逐級嚴格審查把關，保證了評估公正性。

（四）加強農村基層組織建設

一是完善村務公開制度，堅持村委會集體討論研究決定的原則，并納入村務公開制度內容，防止搞暗箱操作。

二是完善督促檢查制度。建議鄉鎮黨委政府對村務公開制度的落實情況進行督促檢查，切實發現問題并及時糾正，確保村務活動在“陽光”下規范有序地開展。

三是完善村級財務管理制度。鄉鎮黨委政府要指導幫助村級建立規范的財務帳目；村級組織要理順財務管理關系，防止村支書、村委會主任兼會計、出納，以及會計、出納不分等財務管理的混亂局面；涉及農村基礎設施建設的經費應統一由村委會建立銀行帳戶，減少經費流動的中間環節，切斷貪污、挪用犯罪的源頭。

四是加強監督，堵塞各種漏洞。鄉鎮黨委政府要加強對村級組織及干部的監督，重點監督重大村務活動是否經過村委會集體研究討論決定過程和結果是否公開、財務制度的落實和財務管理是否符合規定等。村黨支部和村委會要發揮自身的監督作用，建立本級監督制約機制，既做到分工明確，各施其職，又做到相互支持和配合，充分發揮村民的監督作用，為村民搭建監督平臺，暢通、監督渠道，使村民的監督落實到位。