優(yōu)化農(nóng)村納稅服務的體制機制創(chuàng)新

周常青 黃桃紅 吳克利

優(yōu)化農(nóng)村納稅服務的體制機制創(chuàng)新

周常青 黃桃紅 吳克利

優(yōu)化農(nóng)村納稅服務是城鄉(xiāng)公共服務均等化的必然要求，是稅務機關在城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略進程發(fā)揮職能作用的重要舉措。現(xiàn)實中農(nóng)村納稅服務處于收益與成本相互矛盾的兩難境地。破解農(nóng)村納稅服務難題，體制創(chuàng)新是基礎，機制創(chuàng)新是關鍵，服務能力提升是核心。

農(nóng)村；納稅服務；體制機制

一、農(nóng)村納稅服務的現(xiàn)狀

一是農(nóng)村地域廣闊，納稅人居住分散；二是交通不便，納稅人辦稅成本較高；三是納稅人文化水平較低，信息獲取能力較差；四是納稅人依法納稅意識比較淡薄，稅法遵從度較低；五是現(xiàn)代信息技術普及較低，網(wǎng)絡辦稅條件尚不完全具備。以上特點決定了農(nóng)村納稅服務工作不僅比城市更重要，而且質量要求更高。

另一方面，稅務機關不愿在農(nóng)村開展納稅服務。因為農(nóng)村納稅人規(guī)模小且分散，稅收貢獻小。為他們提供納稅服務成本高效率低。大多數(shù)稅務機關都是通過流動納稅服務車的方式，為農(nóng)村納稅人提供有限的服務。甚至有部分稅務機關寧愿放棄對農(nóng)村納稅人的征管和相應稅收，也不愿為他們提供服務。于是農(nóng)村納稅服務陷入收益與成本相互矛盾的兩難境地。

二、創(chuàng)新農(nóng)村納稅服務體制，形成納稅服務合力

在我國，整體的稅收征管和納稅成本都很高，有資料顯示，目前美國的稅收征收成本占稅收收入總額的0. 58%，日本為1.13%，而我國已接近8%。與此相呼應的是，我國國稅與地稅加在一起的稅收成本比20年前沒分家時提高了一倍。如果能夠有效降低整體稅收征管成本，即使增加一點農(nóng)村納稅服務成本，我國稅收征管效率也能大大提高。同時如果整體稅收征管成本能夠降低，農(nóng)村納稅服務成本亦會降低。

首先，合并國稅地稅機構，整合國稅地稅資源。國稅地稅分設是1994年稅制改革時，為了強化中央稅的征管，避免地方侵蝕中央收入而采取的一項措施。實施20年來，有效地保障了中央收入的完整性，也促進了地方組織收入的積極性。但其弊病日益明顯。如國稅地稅的相互競爭、互不溝通導致稅收的大量流失，國稅地稅的雙重征管，導致納稅人的納稅成本大量增加；國稅地稅的分設，導致稅務機構重疊，人員成本和基礎設施建設成本大量增加等等。

合并國稅地稅，實行一套機構，統(tǒng)一征管軟件，統(tǒng)一執(zhí)法口徑，集中服務力量，既能夠精簡機構和人員，節(jié)約行政成本，提高工作效率，減少腐敗機會，又能夠為納稅人提高更全面的服務，降低納稅成本，消失執(zhí)法漏洞，提高稅法遵從度。在農(nóng)村地區(qū)合并國稅地稅機構，對優(yōu)化農(nóng)村納稅服務和稅收征管的效益更加可觀。在信息技術如此發(fā)達的今天，當初擔心的地方侵蝕中央收入的問題，完全可通過計算及網(wǎng)絡監(jiān)控解決。優(yōu)化農(nóng)村納稅服務的要求，也為合并基層國稅地稅機關提供了契機。

其次，再造稅收管理流程，構建扁平化管理組織。提到扁平化，很多人想到的是機構扁平化。其實，扁平化的核心是業(yè)務流程的扁平化。只有業(yè)務流程扁平化了，機構扁平化才能落到實處。農(nóng)村納稅服務的退化，很重要的原因就是稅務機構在業(yè)務流程沒有扁平化的時候推行機構扁平化，收縮農(nóng)村機構，結果只能放棄農(nóng)村納稅服務和征管。

再造稅收管理流程，包括優(yōu)化納稅服務流程，真正的著力點，應該是減少中間環(huán)節(jié)，而不是縮減終端，核心理念是要進一步減政放權。讓每一個稅收管理人員依法行使職權，并對自己的行政行為負責。因此稅務行政行活動，包括納稅服務，在稅務機構內部的運作只應有兩個環(huán)節(jié)：業(yè)務操作、業(yè)務審批，且兩個環(huán)節(jié)應該無縫對接；在面對納稅人時只能是一個主體，即在一個窗口由一個人員辦結。在流程扁平化的指導下，納稅服務人員可以深入任何地點，為納稅人提供服務，而不受組織形式的限制。

再次，構建服務單元，靈活設置服務機構。納稅服務需要相應的基礎設施，但這種設施并非一定要在農(nóng)村設置稅務分局。稅務機構應該以服務單元建設為中心，靈活設置服務機構。所謂服務單元，就是與服務對象需求相適應的服務組織。納稅服務單元的核心是其服務能力能夠滿足納稅人的需求。服務能力是納稅服務相關的人力、物力和財力的綜合體。當某區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較高，納稅服務需求量大時，可以建立一個征管服務分管，以滿足該區(qū)域納稅人的需求。當某區(qū)域納稅人數(shù)量少，納稅服務需求小時，可僅在該區(qū)域的行政服務中心設置征管服務窗口。對納稅服務需求特別小的區(qū)域，僅開通流動納稅服務車，也未尚不可。

第四，培養(yǎng)全能稅官，推廣點對點服務。小規(guī)模納稅服務單元的建立，需要全能型稅務管理人才。不可否認，專業(yè)化和分工能夠有效提升效率。但這種效率的提升是以足夠大的市場容量為前提的。在優(yōu)化農(nóng)村納稅服務的過程中，存在的普遍問題是，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)工商經(jīng)濟的發(fā)展尚處于培育階段，納稅服務需求量有限。在這種情況下推廣專業(yè)化管理，只有提高成本降低效率。全能型稅務管理人才，一方面要求其個人充分掌握稅收政策法規(guī)，能解答農(nóng)村納稅人的各種疑問，另一方面要求稅務機關賦予其全面的職權，能辦理各種稅收業(yè)務。

三、創(chuàng)新農(nóng)村納稅服務機制，形成納稅服務活力

體制創(chuàng)新從宏觀上為納稅服務效率提升創(chuàng)造了基礎性條件。效率能否真的提高，還有待一個關鍵性條件，即服務機制。在農(nóng)村納稅服務機制的建設中，核心是有能力且愿意從事農(nóng)村納稅服務隊伍建設。

首先，建立能進能出優(yōu)勝劣汰的干部聘用機制。當前稅務干部實行的是公務員管理體制。一旦成為稅務干部，只要不違紀犯法，就能一直享受優(yōu)厚的待遇。干得多與少、好與壞，對個人待遇沒有什么影響。“有稅沒人收，有人不收稅”成為許多稅務機關的常態(tài)，更不用說提供納稅服務了。

解決這種狀況唯有打破公務員的鐵飯碗，建立優(yōu)勝劣汰能進能出的稅務人員的聘用機制。讓不能履行崗位職責、履行職責績效較差的人員退出稅務干部隊伍，不僅能優(yōu)化人員結構，降低稅務管理成本，更重要的建立稅務干部盡職履責的責任意識。

其次，建立注重能力突出績效的評價考核機制。優(yōu)勝劣汰機制建立在嚴格公正的考核評價之上。面對日益提高的納稅服務要求，對稅務干部的考評應重點突出能力和績效。

納稅服務是一項政策性、實踐性非常強的工作，對納稅服務人員的知識、技能和素質提出了非常高的要求，需要納稅服務人員準確掌握我國的稅收法律法規(guī)，掌握法律、經(jīng)濟、會計、相關產(chǎn)業(yè)的知識和技能。納稅服務人員必須具備這些知識能力才可能提供良好的納稅服務。建立稅務人員資格考試非常必要。稅務人員資格考試類似國家司法考試，是從事稅務管理與服務人員的資格條件。稅務人員應象法官一樣，通過考試取得資格才能上崗。通過稅務資格考試的人員一部進入稅務機關，另一部分進入稅務師事務所等專業(yè)服務機構，形成兩股高素質的納稅服務力量。

稅務人員資格考試建立了納稅服務人才進入機制。進入后履職情況如何，需要建立績效考核機制。納稅服務績效考評機制，是以稅務人員為考核對象，以納稅服務理念為指導，對稅務人員在本職崗位上提供納稅服務的方式、數(shù)量、質量以及取得的效果進行考核評價。通過考評，分出優(yōu)劣，為實施優(yōu)勝劣汰機制提供依據(jù)。

第三，建立標準統(tǒng)一人機合一的信息支持機制。人的能力畢竟是有限的，通過稅務人員資格考試，也不能保證其掌握所有的政策法規(guī)，更不能保證回答納稅人的每個問題。這就需要強大的信息系統(tǒng)提供支持。當前，稅務網(wǎng)站、12366納稅服務熱線已經(jīng)能夠提供一定的納稅服務。在大數(shù)據(jù)時代，進一步建設稅務云計算中心等基礎設施，能夠有效地為前臺納稅服務人員提供信息支持。另一方面，通過信息系統(tǒng)，后臺管理人員和前臺服務人員能夠適時互動，在實現(xiàn)簡政放權的同時，又能實時監(jiān)控與支持。有了強大的信息支持系統(tǒng)，所有業(yè)務能夠在稅務機關內部流轉，也使一窗式服務成為可能。

第四，建立納稅服務政府采購機制。建立納稅服務的政府采購機制，可以為稅務機關納稅服務提供必要的補充。納稅服務的政府采購，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把稅務機關直接向納稅人提供的一部分納稅服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由稅務機關根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。在我國會計師事務所、稅務師事務所都有能力提供納稅咨詢、輔導等納稅服務。農(nóng)村信用社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務中心、農(nóng)村便民服務中心等單位，有能力提供發(fā)票領購、發(fā)票代開、接收紙質申報資料、發(fā)放稅收資料等納稅服務。稅務機關完全可向這些單位和機構采購納稅服務。

需要注意的是，納稅服務可以采購，行政執(zhí)法不能讓渡。在采購納稅服務的時候，不能把稅務稽查、行政處罰、稅收保全、稅收強制執(zhí)行等具有執(zhí)法性質的工作，讓其他單位和機構去完成。

城鄉(xiāng)一體化進程不可逆轉，未來農(nóng)村納稅服務的需求可能與城市一樣。現(xiàn)在優(yōu)化農(nóng)村納稅服務，就可促進農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。否則，就會制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。創(chuàng)新農(nóng)村納稅服務的機制體制也就顯得尤為重要。

[1]周常青.機構扁平化后優(yōu)化農(nóng)村納稅服務的長效機制[J].會計之友，2011（03）.

[2]魚招波.傳國地稅合并將破土 最終或形成大財政體系[N].財會信報,2013年3月4日第A08版.

[3]劉云昌.稅務機關納稅服務可探索政府采購模式[N].中國稅務報,2013年11月11日第B05版.

（作者單位：黃岡職業(yè)技術學院、紅安縣國家稅務局）

黃岡職業(yè)技術學院2011年度科研計劃項目、黃岡市地方稅收研究會調研項目“優(yōu)化農(nóng)村納稅服務體系研究”（2011C 2012111）。