關于深化全口徑財政預決算審計的思考

戴文輝

關于深化全口徑財政預決算審計的思考

戴文輝

進一步深化和加強全口徑財政預決算的審查和監督，是我國財政資金管理的新要求，能夠有效提升財政資金的使用效率及使用效益，切實推動我國財政工作思路的轉變。基于此，全口徑財政預決算監管對于我國審計工作也提出了更高的要求及挑戰，本文圍繞全口徑財政預決算審計，分析了問題并提出了建議。

全口徑財政預決算；審計

一、全口徑財政預決算內容及審計目標

全口徑預決算管理是指將所有的政府收支都納入到統一的管理范圍之中，其管理目標就是要將各種類型的財政資金收支全部都統一納入到相應的管理體系中，依靠構建覆蓋全部收支的制度框架，確保所有的政府收支都不能游離于政府預算,預算管理的范圍不僅包括預算內資金和預算外資金的監管，還應包括政府性債務和或有負債的監管。目前我省實行的“四位一體”的財政管理體制助推全口徑財政預決算管理，為全口徑預算收支管理指明了方向。“四位一體”財政管理體制，即指通過抓好預算編制、預算執行、績效評價、財政監督這四個子系統，既做到分工科學、分離制衡，又促進一體集成、統籌運作，力圖形成以預算為依托，覆蓋財政全部收支、事前事中事后一體化運作并講求績效的管理“閉合”體系。

審計工作應以推進實行全口徑預決算管理、提高財政資金利用率為目標，根據“四位一體”的財政管理體制的運行特征，抓住預算、執行、績效、監督四個環節，實現財政資金、資源的審計全覆蓋，積極提升審計工作科學化水平，推進對政府性資金全口徑預決算的審查和監督。

二、全口徑財政預決算存在的問題及審計遇到的困難

（一）全口徑財政預決算存在的問題

在我省“四位一體”財政管理體制下，應當看到財政預決算管理模式并沒有完全脫離原有的管理模式的束縛，主要體現上財政綜合預算編制的科學性和完整性還有待提高、預算執行還需進一步規范等方面。

1.預算編制內容沒有涵蓋全部政府性資金。真正意義上的綜合預算尚未形成，突出的問題之一就是預算不能完整而全面地反映一級政府的所有財務信息。預算納入管理的資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到“橫到邊縱到底”。如政府地方債、國有資本運營預算、土地出讓金等很多收入并沒有全部納入全口徑預算決算管理中來。

2.項目預算編制準確性、科學性尚待提高。目前財政預算已實行零基預算編制模式，基本支出預算編制準確性的較高，定員定額都有固定標準，相對而言，項目支出預算編制的前瞻性、科學性、準確性不夠，由于涉及到部門單位利益和實際做事的復雜因素，項目支出預算的難度很高，存在日常經費項目化的苗頭，其中特別是財政部門代編的項目預算的準確性、科學性不高。這些因素也導致在預算執行中預算追加頻繁和部門之間預算的不平衡問題。

3.預算編制財力測算尚不完整。由于財政管理體制原因，省財政一般性轉移支付和專項轉移支付往往在預算執行中或年終下達，導致年初編制的預算與年底實際執行的預算差距較大，此外，非稅收入預測難度較高，特別是土地出讓收入和凈收益一塊，盡管財政部門年初做了大量工作，但實際執行起來，不是光計劃好推地就可以實現度劃，土地出讓涉及到國家宏觀經濟調控和地方經濟發展等復雜因素。最終到年底不可避免還會有大量偏差，也直接導致了政府基金收支預算的準確率不高。

4.預算執行尚需規范。預算執行考核機制有待完善，由于涉及到各種因素，財政中存在的預算執行和決算“兩張皮”的情況還是比較突出。有的是實際執行沒有按照年初預算進行指標切塊進行，有的是部分預算指標編制時就沒有落實到具體項目，形成預算與執行相互脫離的“兩張皮”現象，也使預算執行失去了法律效力。

此外，地方利益制約了全口徑預算管理的推進。由于財權和事權不匹配，在財政預算和決算編制中很難找到一個事權與財權最恰當匹配的結合點。在預決算編制中有時不得不考慮地方經濟利益的得與失。如目前財政管理體制中“轉移支付”、“省直管縣”等財政管理體制中，地方政府必須考慮地方經濟的發展，為了獲得上級財政的財力的大力支持，不愿將全部財力納入年度預算，而是有“藏財力”的現象發生，不能夠把地方的本級收入，包括本級收入和非稅收入不能全面納入年度財政收入內。

（二）審計遇到的困難

全口徑預決算審計不是空中樓閣，是立足于當前財政現有的管理水平基礎上開展的，在具體工作中也遇到了很多困難。

首先，實施全口徑預決算審計的相關法律依據需要進一步完善。當前，伴隨著我國財政體制改革的不斷深化，現行的預算法難以適應新的形勢需要，與此相應的審計法律依據也應當進行進一步的完善。一是相關立法機構不能夠有效控制政府所有的收支活動，各級人大也只能夠一般性地審查財政預算，在管理過程中缺少可操作性的以及具體的監管措施，正是基于人大對于預算的監管較為滯后，人大對于財政預決算的形式審查難以向實質審查邁進，使得預決算的約束力較為軟弱；二是從審計實務來看，本級預算執行審計和實際操作存在矛盾。按法理上說，預算執行審計應包括本級財政的收入和支出兩方面，但在實際操作中由于審計管轄的強制劃分，往往收入方面資料不全面，如增值稅屬中央和地方財政共享收入，其征收管理由國稅部門負責，地方審計機關卻不能對同級國稅部門進行審計。這就成了地方預算執行審計的資料不完整、不全面。

其次，全口徑財政預決算審計具有滯后性。審計機關對于財政預決算審計大都是事后審計，審計難以做到監督的及時性，且多數是預算進行一般性的審查，遠未實現由形式審向實質審的跨越，從而導致對本年度預算草案的合法性、可行性作出評價，完成年度預算、改進預算管理、加強預算監督等提出意見和建議相對滯后和適用性不強，不能充分發揮審計系統的“免疫功能”。

再次，審計監督存在盲區，難以實現審計全面覆蓋。全口徑審計應當是建立在全口徑預決算基礎上的，但是當前基層財政預決算上尚未形成完善的全口徑編制，并不能涵蓋全部政府性資金，因此在進行審計監督時會存在一定的盲區。此外，有些單位為逃避財政監督，將部分收支轉移到下屬單位，使得一些違紀違規行為出現了“下沉”現象。由于審計機關人員少、任務重，這些下屬單位長期缺少必要的監督，該部分資金往往成為監督的盲區。

三、推進全口徑財政預決算審計的建議

（一）突出對政府性資金的全面審計

要進一步優化財政審計作為審計工作重點的定位，著力探究和探索財政審計一體化，并積極推行財稅審計、部門預算執行審計、民生項目審計“三三三”工作模式，構建財政審計大格局。作為財政審計工作的重要工作內容，不僅要對納入“四位一體”財政管理模式中的財政資金收支進行重點審計，同時要重點關注和發現未納入管理的資金情況，重點關注政府隱性負債和或有負債，不斷加大延伸審計力度，不留審計死角和盲區。推動財政部門不斷提高預算管理水平，提高財政綜合預算編制的完整性。

（二）加強對預決算的全過程審計

圍繞四個子系統，從預算編制、執行、執行、績效、監督等環節入手，分事前、事中、事后三個階段加強全過程審計，并從宏觀角度出發提出具有整體性、前瞻性、可操作性的建議，規范全口徑預決算審計。在進行財政審計時,切實開展財政預算執行情況審計、部門預算執行情況審計、稅收征管審計、決算審計以及轉移支付資金審計等。在進行全口徑財政資金審計時，實現由傳統的財政財務收支真實、合法性審計，向在真實合法性審計基礎上加強財政支出的績效審計轉變。關注財政資金的使用效益。同時關注的重點不僅僅局限于資金的收支、使用以及管理上，還需要立足于更高層次來分析和審核財政性資金所承擔的社會責任以及政策目標的實現情況，及時反映數字以及資金背后的政策執行情況，從原先的預算執行向更高層次的政策執行方向過渡。

（三）堅持統籌兼顧，積極推進，穩步提高

推進全口徑預決算管理的審計不可能一蹴而就，審計部門也不可能將所有的使用以及管理政府性資金的預算單位每年審查一遍。要堅持“統籌兼顧、積極推進、穩步提高”的原則，全面審計和重點突破相結合，通過做精一批項目，以點帶面，實現財政審計的重點突破，進而擴大審計的影響力，并在此基上逐步建立和完善全部的政府性資金的審計全覆蓋，推廣政府性資產的全覆蓋審計，建立以全部的政府性資金以及政府性資產為核心內容的財政審計全覆蓋的大格局。

（四）構建大數據審計平臺，創新運用審計技術方法

審計的生命力很大程度在于信息化。推進全口徑預決算管理，離不開審計工作信息化,在財政審計中要積極開展聯網審計，構建大數據審計平臺，實現財政審計的數字化。創新運用當前先前的審計方法，構建多種分析模型。審計方法是多層次、全方位的，既有財務收支審計方法，也有宏觀分析方面的要求。審計方法不在于多先進而在于管用，審計人員要善于做到“抓住一點不及其余”，突出重點完成審計任務。在審計實施過程中，不僅要采用查閱帳簿等傳統審計方法，還應采用如因素分析、回歸分析和項目評估和最優實例復合之類的分析法和評估方法。加強對傳統的審計方法、技術和手段的變革和突破，使審計方式更加科學化。

[1]李軍.建立有效的政府預算監督機制[J].北方經貿，2009 (01).

[2]文炳勛.行政控制、政治控制與公共預算——三論我國公共預算改革[J].湖南師范大學社會科學學報，2010(03).

（作者單位：江蘇省張家港市審計局）