淺析我國土地財政審計的作用

馬云超

淺析我國土地財政審計的作用

馬云超

本文梳理了土地財政審計的內容，分析了我國土地財政的現狀危害，并在此基礎上探討了土地財政審計在失地農民問題、高房價問題、地方官員腐敗、地方經濟虛假繁榮等問題中的作用。

土地財政；土地出讓金審計；失地農民

近年來，土地財政造成的社會經濟問題越演越烈，尤其是失地農民問題、高房價問題和地方官員腐敗等，與土地財政密切相關。2014年8月，我國啟動了全國范圍內的土地財政審計，此次審計的范圍廣，審計范圍一直到縣級；審計的年度包括2008至2013五年；審計內容多，包括土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法情況等。因此，此次審計也被稱為“大審計”。本文梳理了土地財政審計的內容，分析了土地財政的危害，并在此基礎上探討了土地財政審計的作用。

一、土地財政與土地財政審計

1.土地財政的含義與本質

土地財政就是指政府依靠土地而獲得的收入，具體包括政府關于土地和房產的各種稅收和政府出讓土地使用權而得到的土地出讓金。而與農民有著直接利益關系的土地財政就是地方政府出讓農村集體土地而獲得的土地出讓金。從表面上看，土地財政是地方政府以土地換取收入的過程，但是究其本質，是地方政府通過向企業租賃土地而取得的土地出讓金，也就是地租。對于地方政府而言，在任政府通過土地出讓獲得了財政收入，預收了未來的公共財政收入，財政問題得到解決，但能夠出讓的土地資源總是有限的，繼任政府無地可賣，將陷入更加艱難的境地。

2.土地財政審計的內容

土地財政審計泛指對土地財政收入進行的審計，而土地財政最主要的收入來源就是土地出讓金，同時還包括與此相關的土地征收和土地儲備等。土地出讓金是地方政府通過出讓等方式讓渡國有土地使用權而獲得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。

土地財政審計主要包括對征地補償費的分配、使用和管理等情況進行全過程的審計監督，其中建設用地審批環節涉及土地開發整理資金的征收，土地出讓收入征收，土地出讓支出和土地出讓收入管理四個方面為重點審計項目。

二、地方政府土地財政的現狀與危害

1.土地財政的現狀分析

我國地方政府對土地財政的依賴度高，財政收入大部分都是依靠出讓土地獲得的高額土地出讓金收入。地方政府土地出讓金在2011年達到3.1萬億元頂峰，約占全國財政收入的29.99%，2012年在持續調控的影響下，降至2.8萬億元，占到全國財政收入的23%；而2013年又有抬頭的趨勢，猛增1.2萬億元；作為表明地方政府依賴土地財政的重要指標，2013年國有土地使用權出讓收入再創新高，突破4萬億元，達到41266億元，同比增長約45%。2013年地方政府的土地出讓金收入約3.9萬億元，占國有土地使用權出讓收入的95%；國有土地收益基金收入1259.67億元；農業土地開發資金收入234.3億元；新增建設用地土地有償使用費收入699.22億元。占到全國財政收入的30.2%。2014年1至6月累計，全國國有土地使用權出讓收入21129億元，同比增長26.3%。

地方政府通過刺激和發展房地產業、建筑業來增加稅費收入。房地產業和建筑業這兩個行業幾乎是全國大部分省市地方政府稅費貢獻最多的行業。這是因為，在我國的房地產開發的各個環節中，有9個稅種都完全歸地方政府所有，具體而言包括城建稅、營業稅、教育費附加稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅、印花稅、耕地占用稅和契稅等，僅有企業所得稅和個人所得稅由地方和中央分享。在這種情況下，地方政府自然有刺激房地產業發展的強烈愿望。在房地產稅費構成中，土地出讓收入占比不斷增加，為地方輸送大量的資金，在支撐地方政府的經濟發展。以安徽省為例，2000年至2011年的12年中，房地產稅的增幅有10年高于當年地方政府收入的增加幅度。其中，2011年的房地產稅費占到安徽省地方政府收入的55.75%。此外，與土地有關的行政性收費也十分龐雜，且透明度很低，政府土地部門、財政部門及其他各類部門的收費，名目混亂，去向哪里，如何使用，都無據可查，卻數額巨大，2007年發改委針對北京、石家莊、濟南、廣州、成都、西安六市的一次涉企收費檢查顯示，土地部門違規收費已高達10.97億元。顯而易見，房地產和建筑業稅費收入成為促進地方政府收入增長較大的來源。

土地儲備中心在土地財政中起著非常重要的作用，其作用已經超出了成立時界定的土地供應保障的范圍，作為地方政府壟斷和控制土地市場的工具。地方政府將農民的集體土地納入儲備范圍，并對這些土地進行招拍掛等市場化運作，使市場上的土地供不應求，造成土地價格虛高，房地產商囤地，造成土地資源閑置。全國各個城市到底有多少塊土地在地方政府以房地產開發的名義出售以后被閑置了起來，細查下來恐怕數量不少，以海南省為例，截至2014年7月底，共處置閑置土地1105宗13.24萬畝，按面積計算的處置率為95.1%，按宗數計算的處置率為96.1%。其中，土地閑置時間最長的達20余年。

地方政府賣地還債的情況比較嚴重。中國經濟研究院聯合研究并發布“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”。報告顯示，從土地財政依賴度，也就是“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”來看，23個省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。換句話說，浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，都有2/3的份額要靠賣地來償還。占比最小的三個省份，分別是甘肅，土地依賴度為22.4%、河北22.13%、山西20.67%。這意味著，即使對土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務要靠土地來償還。

2.土地財政的危害

（1）損害失地農民利益。首先是“以租代征”獲取租金，侵害農民長遠利益。將耕地變為商業用地，不僅需要辦理農用地專用和土地征收審批手續，可能受到相關指標的限制，而且還要支付給農民較高的征地補償款，因此，地方政府傾向于租用農民土地并支付租金，表面上耕地還歸農民所有，但實質上卻對耕地造成了破壞，上馬新項目后，土地也就失去了耕種的可能。其次是以較低的補償迫使農民出讓土地。在地方政府征地過程中，地方政府和開發商都是強勢的一方，而失地農民是弱勢群體，只能像待宰羔羊一樣，任由政府給予相應的價格補償，而通常，征地補償的標準都比較低，更有甚者，地方政府會拖欠或挪用失地農民的征地補償款，導致農民與政府及開發商的矛盾被激化，由此而產生的“釘子戶”或上訪事件不斷。此外，被征地農民的社會保障資金還經常被地方政府挪用，導致失去土地的農民既沒有技能傍身，也沒有社會保障金可以保障，未來堪憂。

（2）土地財政抬高地價，造成房地產價格居高不下。政績需要錢，搞開發需要錢，償付地方債需要錢，地方政府為了獲得較高的收益，就要通過壓低征地補償標準、高價出讓土地的方法，獲取剪刀差。本來幾千元或幾萬元從農民手中征得的土地，會按照翻倍的價格賣給開發商；與此同時，國有土地出讓過程中，許多環節還要在對土地按照市場價值征稅，包括耕地占有環節、土地使用環節和增值環節、經營性房產取得收入的環節、房產交易環節等，這從本質上導致了對房地產業的雙重征稅，高額的賦稅不但增加了房地產業的開發成本，還成為高房價的主要推手。土地財政下，不但一線城市如北京上海和廣州的地價高達3萬元左右一平米，就連許多二三線城市如南京、武漢、杭州等地的房價也不斷上漲。過高的房價導致居于多數的工薪階層無力購買住房，既不利于房地產業的健康發展，也不利于社會和諧穩定。

（3）導致官商勾結，滋生腐敗。土地財政是滋生腐敗的溫床，2014年中央巡視組在巡視的21個省份中，發現有20個省份都存在房地產腐敗現象發生，發生率高達95%，被查處的高官不少違法違紀行為與房地產業密不可分，土地領域為腐敗重災區。究其本質，還是因為地方政府手中有權，有地，而開發商手中有錢，需要土地，地方政府官員在房地產商的“攻關”下，放棄應有的原則，在土地交易環節中隱藏著各種形式的腐敗。首先，對于土地出讓金不能專款專用，部分土地出讓金沒有納入到預算管理中，導致這部分款項的去向不明，成為官員腐敗的最大漏洞；其次，政府官員在土地交易中有很大的暗箱操作空間。例如，賬面上的土地出讓金額與實際土地出讓金額不一致，中間的差額被以其他方式轉移并合法化，要么通過轉入虧損的國有企業，并以結余收入的形式上繳給地方財政，要么通過各項支出的形式使之合法化。

（4）造成經濟繁榮的假象。地方政府的通過土地財政獲得了大量的財政收入，并通過招商引資活動，開發了大量的房地產項目，不斷上馬其他新的項目，使得地方經濟開起來十分活躍，并造成了經濟繁榮的假象，但實際上形成的是泡沫經濟。鄂爾多斯房地產泡沫的破滅是這種虛假繁榮的典型，鄂爾多斯是單一性的資源型中小城市，通過煤炭資源致富，而大量資本涌入房地產業后，政府開始在荒漠中興建新區，投資50億元，富人通過投資心理買房，人數不過幾萬的開發區住宅面積達到2000多萬，最后導致了房地產崩盤，房價由先前的一萬元每平米降至三千元每平米，許多曾經的富人靠賣車還債。這與當地地方政府依賴土地財政，缺乏必要的調控有著直接關系。

三、開展土地財政審計的作用

1.通過檢查征地補償標準維護被征地農民利益

通過土地財政審計活動，可以檢查征地補償安置標準，對降低補償標準、挪用、拖欠征地補償的行為進行查處；與此同時，檢查地方政府是否為被征地農民支付了社會保障資金，并建立了與此對應的制度，以專款專用。通過這些審查，能夠督促地方政府在對征地農民的安置問題上，更加嚴謹，以保證被征地農民的利益。

2.通過土地出讓金審計查清土地收益規模和使用去向，抑制政府官員腐敗

土地財政審計中，土地出讓金審計是重點，通過對土地出讓金的征收、管理情況的審查，可以查明土地出讓金是否及時、足額的征收，是否全額納入了預算管理，其指出是否按照規定安排，有無貪污、私分和損失浪費等問題，有無超規模舉借土地儲備貸款，有無挪用土地儲備資金等問題。這些審計活動都能夠給官員敲響警鐘，抑制官員的腐敗行為。

3.查清計土地供應和土地使用情況，有利于抑制經濟虛假繁榮

通過對土地資源管理情況的審計活動，能夠查明土地資源的狀況，包括土地供應總量、土地招拍掛的具體數量和供應結構，用地單位是否按照合同的規定合法使用土地等，這些行為都能夠抑制不合法、不合規的房地產開發項目，起到抑制房地產業造成的泡沫經濟和經濟虛假繁榮的現象。

[1]朱秋霞.中國土地財政制度改革研究[M].上海：立信會計出版社，2007：32-34.

[2]刑緒文.城市化進程視角下的“土地財政”問題研究[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2012（1）：42-48.

[3]安體富，竇欣.我國土地出讓金：現狀、問題及政策建議[J].南京大學學報（哲學.人文科學.社會科學），2011（1）21-30.

（作者單位：西北大學公共管理學院）