論行政訴訟原告與被告資格制度的完善

盧小川

摘要：我國目前對行政訴訟原告資格的認定采用的是“合法權益”和“主觀主義”的標準，對行政訴訟被告資格的認定采用的是“行政主體”、“行政行為”、“責任主體”三合一的標準，這些標準在行政訴訟法實施的初期對當事人的認定起了重要作用，但是隨著時代的發展變遷，已經越來越不適用行政訴訟發展的要求，成為行政訴訟起訴難的重要原因之一。有必要拓寬行政訴訟原告資格的范圍，將“法律上的利害關系標準”轉變為“法律上的利益標準”，把公益行政訴訟原告資格納入行政訴訟，規定“誰行為，誰被告”的原則，實行經復議的案件，復議機關是被告的原則，對我國的行政訴訟原告與被告資格制度進行完善。

關鍵詞：行政訴訟；原告與被告資格認定；法律上的利益

中圖分類號： D915.4文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）03003106

一、具體案例對我國行政訴訟原告與被告資格制度的挑戰（一）案情介紹

據《京華時報》報道，2012年12月12日下午，中國政法大學法律碩士學院2011級的6位學生代表帶著該院78份起訴書前往昌平區人民法院提起行政訴訟，狀告母校政法大學違法減少獎學金。在起訴書中，他們要求法院依法確認學校2011年研究生招生簡章未公布獎學金具體政策的行為違法，并依照不低于2010級法律碩士生的標準補發2011級的新生獎學金和優秀學生獎學金。最終，法官讓學生們留下一份訴狀，但未明確是否能夠立案。根據中國政法大學2011年碩士研究生招生簡章的規定：新入學的一年級研究生，成績優秀的（實際操作中約占70%）可以享受新生獎學金，二年級、三年級時根據前一年的在校綜合表現，評定當年的獎學金，即優秀學生獎學金。其中對新生獎學金表述為，“2010年新生獎學金金額為人民幣9000元，2011年新生獎學金金額待定”。多位學生稱，在報考時他們都理解為，2011年的新生獎學金應該和2010年一致，或者差別不大。2011年5月30日，中國政法大學在新生報到通知中告知考生，新生獎學金由去年的9000元下調到2000元[1]。

（二）以上案例對我國行政訴訟原告與被告資格制度的挑戰

本案的焦點是學生是否可以提起行政訴訟？中國政法大學是否具備行政訴訟被告資格？判斷政法大學是否有被告資格主要是看它是否屬于法律法規授權的組織。依據是行政訴訟法第25條的規定：由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。一種觀點認為，政法大學有被告資格。理由如下：第一，雖然被告中國政法大學作為國家出資的事業單位，但依據《教育法》第28條、《高等教育法》和相關規章等規范性文件的授權，屬于法律法規授權組織，有以自己的名義，對學校進行管理，并能獨立承擔責任，具備行政主體的資格，是本案適格的被告。第二，被告所發布的招生簡章不能反復適用，獎學金政策的目標群體具體特定，屬于具體行政行為。另一種觀點認為：中國政法大學是事業單位，不是行政機關，不具備行政主體資格，故無被告資格。這是目前學生訴母校案件絕大部分法院通行做法。

兩種觀點爭執的焦點可以歸結為中國政法大學是否是法律法規授權的組織。但是“法律法規授權的組織”本身就是一個非常模糊和不確定的法律術語，正是其模糊性和不確定性導致了對“法律法規授權組織”的不同理解。一方面，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，這兩部法律有對學校權利、高等教育制度、高等學校組織和活動等的規定，但是并沒有明確指出這是對高校的授權，所以政法大學是否屬于法律法規授權組織存疑。另一方面，從《中華人民共和國教育法》等法律有對高等學校權利的規定，得出這是對高校授權的結論，似乎也是行的通的，因為《行政訴訟法》本身也沒有對什么是“法律法規授權的組織”做出過明確的范圍界定。但是如果僅憑有法律法規對其權利的規定，就推斷出這是對該組織的授權和該組織是法律法規授權的組織，就會產生謬誤了。例如《中華人民共和國全民所有制工業企業法》在第三章企業的權利和義務中明確規定了國企的自主經營權、錄用辭退職工權利和規定編制和機構的權利，根據這個我們可以認為這是對該組織的授權，但是不能認為該組織就是法律法規授權的組織，因為國有企業在行使權利的時候，并非是在行使一項公權力或者行政權力。所以僅僅以法律法規授權的組織來判斷是否是適格被告是不準確的。法律法規授權組織這一理論最大的缺陷就是：法律法規在授予特定組織權利的時候，并沒有規定授予權利的性質，即該權利到底是公權力還是私權利。要解決授權組織能否成為被告的問題，就必須解決被授權組織的主體地位和授予權利的性質問題。因此，從行政法未來發展目標來看，用法律、法規授權的方式來確定行政訴訟被告只是權宜之計，在現階段只是屬于過渡期的使用，因為現代社會的發展要求每一個行業都必須有法可依，有法律法規的規制，很明顯這不能等同于只要法律法規規定了某一個組織的權利和義務就把它定性為法律法規授權的組織[2]。

對什么是“法律法規授權組織”這一概念不同的理解，導致了在司法實踐中對高校能不能成為行政訴訟被告這一問題的不同做法。一種做法認為高校屬于法律法規授權的組織，這一類案件有“田永訴北京科技大學案”、“劉燕文訴北京大學案”，受案法院都認定被訴高校是適格被告，并作出了相應的判決；實踐中還有一種做法是認為高校不是法律法規明確授權的組織，只是事業單位，不是行政機關，不具備行政訴訟被告的資格，對訴高校的案件不予受理。第一種做法一般是法官為了自我的業績和升遷考慮，受理社會影響大的案件，可以提高自己的知名度，而后一種做法通常是法院推脫責任，不接這個燙手的山芋。兩種不同做法，沒有統一司法實踐中的認識，使受害者的權利救濟處于不確定中，不僅沒有體現行政訴訟的權利救濟的主旨，也損害了法院的權威。

二、我國行政訴訟原告與被告資格制度存在的問題（一）我國行政訴訟原告資格制度存在的問題

1.《行政訴訟法》中關于原告資格的規定與問題

上文案例揭示的問題，對我國行政訴訟當事人制度提出了挑戰。古語有云：“窮則變，變則通。”不斷發展的社會現實，要求我們與時俱進，修改不合時代語境的法律法規。我國《行政訴訟法》第2條的規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。本條文是對我國行政訴訟原告資格的精煉歸納，據此我們知道，我國在確定行政訴訟原告資格采用的是“合法權益”和“主觀主義”的標準。

（1）確定原告資格的標準過于狹窄且立法上存在沖突。合法權益標準是對我國行政訴訟原告資格的高度概括，但是該標準在立法存在矛盾沖突，導致確定原告資格的標準過于狹窄，不利于保護公民、法人、和其他組織的權益。首先合法的權益的范圍和立法的規定不符，即立法規定的權益范圍要小于合法的權益范圍。這里就要對“合法權益”這個詞進行語義的界定。根據法學理論，合法權益既包括權利，也包括利益，前者稱為法定的利益，后者稱為事實上的利益[3] 。這里我們可以很明確的知道權益的內容，用一個通俗的公式表示為：合法權益=法定權利+事實上的利益。但是根據我國《行政訴訟法》關于行政訴訟受案范圍的規定，即《行政訴訟法》第11條的規定：人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：①對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；②對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；③認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；④認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；⑤申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；⑥認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；⑦認為行政機關違法要求履行義務的；⑧認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。根據第一款第8項的規定：認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的，我們知道我國在確定行政訴訟原告資格上采用的是“法定權利”的標準，行政主體只有侵犯相對人實體法上的法定權利時，相對人才可以提起行政訴訟。很明顯，立法縮小了對當事人權益保護的范圍，把事實上的利益排斥在外，不給于法律上的保護。其次，對于何謂“合法”也需要進行界定。根據法學理論，這里的法應該是憲法、行政法、民法及相關法律法規，合法權益就是以上法律法規所賦予或者保護的利益，但是根據《行政訴訟法》第11條第1款第8項的規定，這里只保護人身權、財產權，而對于憲法、行政法、民法、商法及其相關法律法規規定的政治權利、民主權利、人身權利、經濟權利、教育權利等卻不在保護范圍之內，這樣導致了我國確定行政訴訟原告資格的標準過于狹小，不利于保護當事人的權益。

（2）“主觀主義”標準過于抽象、主觀、非常含糊，使法官難于把握，可操作性很低。根據我國《行政訴訟法》第2條的規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。這里“認為”就是主觀主義色彩的體現，只要相對人“認為”行政主體侵犯了其合法權益，就有權向人民法院提起行政訴訟，這一規定十分模糊、主觀，讓法官、法院操作起來十分吃力，主觀性也就大了。

2.《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中關于原告資格的規定與問題

（1）司法解釋關于原告資格的規定。在以往的行政訴訟實踐中，法院通常將原告限定為行政機關具體行政行為針對的對象，而與具體行政行為有利害關系的當事人只能作為第三人參加訴訟。如果具體行政行為的相對人不提起行政訴訟，那么與具體行政行為有利害關系的人就無法參加訴訟，其合法權益將無法獲得司法救濟。有鑒于此，最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”）中就原告資格問題作了比較詳細的規定，這一司法解釋擴大了對原告范圍的理解，賦予所有與具體行政行為有利害關系的人以訴權，糾正了“原告必須是行政機關直接相對人”的錯誤觀點，該司法解釋第12條規定：“與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”按照這條規定，只要公民、法人或者其他組織與具體行政行為有法律上的利害關系都可以提起行政訴訟。

（2）司法解釋確定的利害關系標準難于把握。利害關系可以分為很多的種類，比如說可以分為直接和間接的利害關系，現實和可能的利害關系，經濟上的和精神上的利害關系，切身的和非切身的利害關系，等等。現行法中規定的法律上的利害關系應如何界定？民事訴訟法要求原告必須直接的利害關系，否則不具有原告資格，而行政訴訟法只是界定為法律上的利害關系。因此，可以肯定，現行行政訴訟法并不需要原告要與具體行政行為有法律上的直接利害關系。據此我們可以理解為與具體行政行為有法律上的間接利害關系也符合原告資格的要求。但問題是，“直接”和“間接”之間的程度和界限如何界定？界定直接利害關系和間接利害關系的標準是什么？很顯然現行行政訴訟法都沒有對此作出解答。另外一種觀點認為既然最高人民法院的司法解釋規第一條第六項規定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為不屬于行政訴訟的受案范圍”，那么可以理解為對公民、法人和其他組織的權利義務不產生實際影響的行為不屬于具體行政行為，這也從反面界定了可訴具體行政行為的范圍即必須是對行政相對人權利義務產生實際影響的行為。所以我們可以把“與具體行政行為有法律上的利害關系”的實質含義界定為對相對人權利義務產生實際的影響。但在審判實踐中以是否對相對人的權利義務產生實際影響來界定“法律上的利害關系”仍然過于模糊，其影響的程度與標準，仍難于把握。

（二）我國行政訴訟被告資格存在的問題

根據我國《行政訴訟法》及其相關司法解釋，我國目前在確定行政訴訟被告資格上采用的是“行政主體理論”標準，即行政主體=行政機關+法律法規授權的組織。這一標準在行政訴訟法實施的初期，起到了重要的積極作用，但是隨著民主政治的發展，社會的變遷，已經越來越不適應時代的語境，成為行政訴訟起訴難的重要原因之一。所以有必要對行政訴訟被告資格確立制度進行修正。具體而言，我國行政訴訟被告資格制度存在以下問題。

1.被告的確定難度大

根據行政主體理論，行政機關是毫無疑問是行政訴訟的被告，但是事實上很多行政行為是作為行政機關一部分的行政機構作出的，但是由于行政機構不是行政機關，而只是行政機關的一部分，所以行政機構不能成為行政訴訟的被告，導致了行為者有職責卻不承擔法律責任的不良后果，為此，《行政訴訟法若干司法解釋》對行政機構能否成為被告進行了若干規定，規定在某些情況下行政機構可以成為被告，但是由于要求行政機構要有獨立承擔責任這一規定，使得確定被告這一問題更加復雜化，確定被告資格問題難度加大了。實踐中要確定行政訴訟被告并不是輕而易舉就能實現的。

2.個人作為行政訴訟被告被遺漏了

實踐中，是存在根據法律法規授權以個人的名義作出行政行為的，但是由于傳統的行政主體理論，認為行政主體只是自然人的延伸，行政主體必須具有組織性，所以個人是被排除在行政訴訟被告的范圍內的。這是與實踐不相符合，有必要對個人成為行政訴訟被告加以規定。

3.行政主體理論導致確定行政訴訟被告先天不足[4]

我們知道行政主體=行政機關+法律法規授權的組織，我國目前的法律法規體系尚不健全，導致有些行政機關或者行政機構沒有法律法規的授權，但是該機構卻行使了行政職權，由于其沒有法律法規的授權，故該組織不能成為行政訴訟被告，導致了很多起訴不予受理的情形。

4.混淆了行政機關在行政法上的法律責任和行政訴訟被告的法律責任

行政訴訟被告的法律責任只是一個程序性的問題，而行政機關在行政法上的責任則是個實體性的問題，行政訴訟被告解決的是誰是被告的問題，而行政機關行政法上的責任解決的是實體責任的承擔問題[5]。一般而言，國家或者地方政府是實質上的責任承擔著，行政訴訟被告只是形式上的責任承擔著，所以形式上誰來做行政訴訟的被告沒有多大的影響，只要有實質上的責任承擔者，誰來做形式上的被告這個問題，沒有必要這么復雜化。實踐中我們已經將這個簡單問題復雜化了，將行政訴訟被告的責任和行政機關行政法上的責任混淆等同了。

三、完善我國行政訴訟原告與被告資格制度的建議 （一）完善我國行政訴訟原告資格制度的建議

針對我國行政訴訟在確定原告資格采用“合法權益”和“主觀主義”兩大標準帶來的問題，我們有必要對此進行修改。

1.擴大行政訴訟原告資格的標準

把原告資格的范圍擴大這是大勢所趨，首先行政訴訟保護的不僅僅是法定的權利，還應該包括事實上的利益；其次，合法權益不僅僅限定于公民、法人或者其他組織的人身權和財產權，對于其他權利也應該包括在內，比如公民的受教育權、公平競爭權、政治權利和自由、社會經濟權利，等等，只要行政機關的行政行為侵害了公民的這些權利，行政相對人都有權利提起行政訴訟。所以，《行政訴訟法》第11條第1款第8項可以修改為“其他侵害公民、法人或者其他組織合法權益的行為”。放寬原告資格的范圍具有重大意義。一方面，原告資格的適當放寬可以擴大相對人的參與監督作用、拓寬權利救濟的渠道，另一方面，使不法行政行為受到審查的利益和保護公民權益所帶來的利益要遠遠大于防止濫訴的利益。司法實踐表明擔心原告資格過于放寬會人為地制造更多糾紛，進而影響到行政機關的行政管理職能或者訴訟效率是沒有依據的。

2.由“法律上的利害關系標準”向“法律上的利益標準”轉變

“法律上的利害關系”可能會被理解為“對相對人權利義務產生實際影響”以及直接利害關系和間接利害關系的無法選擇，從而導致缺乏可操作性。故我們可以借鑒美國法上的設計，把法律上的利害關系轉變為法律上的利益。法律上的利益應該界定為首先是相關法律、法規或者規章要求行政機關保護的個人利益；其次是法律上的利益是行政機關作出行政行為時應當考慮的利益和通過訴訟值得保護的利益；最后，法律上的利益應當是實質的利益。

3.把公益行政訴訟原告資格納入行政訴訟

公益行政訴訟是行政主體在行使職權作出行政行為，損害重大公共利益的情況下，比如環境污染，房屋拆遷，等等，誰有權提起行政訴訟的一種訴訟活動。一般認為，對于公益訴訟的原告資格，檢察機關應該是提起公益訴訟的主要主體，而公民、法人和其他組織應該是輔助主體。公民、法人和其他組織認為行政行為侵害其合法權益，應該首先申請檢察機關提起公益訴訟。只有檢察機關在規定的時間內沒有提起行政訴訟，公民、法人和其他組織才有權利提起公益訴訟。故公民、法人和其他組織向檢察機關提出申請，是一個前置程序。

（二）完善我國行政訴訟被告資格制度的建議

1.規定誰行為，誰被告的原則[6]

首先，不管是行政機關的內部機構還是派出機構、臨時機構，只有該機構行駛了職權，它就應該成為行政訴訟的被告，因為不管誰作為被告，國家和地方政府都是最終的責任承擔者，而行政訴訟被告只是形式上的責任承擔者，形式上的被告只是代表國家和地方政府的一個符號，一個標簽。其次，在作出具體行政行為無法確定時，以作出或者實施行政行為的機關、機構的同級政府為被告，即行為者的政府為被告方案。在現行行政體制下，除了垂直管理的機關、機構外，其他機關、機構都屬于同級政府的機關、機構。同級政府都有權對其行為進行監管，也都有職責對其行為負責任。因此，在一定條件下讓同級政府作行政訴訟被告，也是順理成章的。就同級政府作行政訴訟被告而言，我們設計的是“兜底”被告制度。就是在難以確定正確被告時，允許起訴人將同級政府作為行政訴訟被告。從理論上看，政府作“兜底”被告，是有行政訴訟被告代表性作為支撐的。政府在法律上可以代表自己的機關、機構，政府對自己的機關、機構有領導和監管的權力與責任。從實踐上看，政府作被告，方便公民、法人、其他組織起訴，方便行政訴訟的正常進行。《行政訴訟法》不應該為一些瑣碎之事所耽誤和影響，應該“直奔主題”——對行政行為的合法性審查。將政府作為“兜底”被告至少可以解決在被告資格上的“無聊”之爭，從被告資格上解決“告狀難”的實際問題[7]。

2.確立經復議的案件，復議機關是被告的原則

因為如果復議機關維持了原來的行政行為，那么相當于復議機關做出了與原行政機關一樣的行為，根據“誰行為，誰被告”的原則，復議機關當然是被告。當復議機關改變了原來的行政行為，那么可以理解為復議機關做出了一個新的具體行政行為，同樣根據“誰行為，誰被告”的原則，復議機關仍然是被告。實踐中復議機關為推卸責任，經常做出維持的決定，但是經此一改，讓復議機關為被告可以加強復議機關的責任心，那些認為讓復議機關為被告增加了復議機關負擔，是沒有根據的，因為復議糾錯本身就是復議機關的功能之一。

3.采用公權力標準和公共行政標準

首先，采用“誰行為，誰被告”的規則確定被告，一方面拓寬了被告的范圍，使被告的確定更加快捷簡單高效，從而有效解決了因為行政組織的復雜化而導致的行政訴訟被告難以確定的問題。但是它并沒有解決那些行政行為應該接受司法審查的問題。根據我國行政訴訟法，對于確定行政訴訟的范圍采取的是概括和列舉排除的方法，這一方法的弊端是以取消問題的方式回避了那些行政行為必須接受審查的問題。有鑒于此，有必要以統一的標準確定何種爭議屬于行政爭議以及何種行政行為必須接受司法審查。筆者認為，公權力因素就是確定被告應當考慮的一個重要因素。換句話說，只有行政主體在行使公權力的時候做出了行政行為，才有可能成為行政訴訟的被告。如果行政主體在作出行政行為時沒有運用公權力，則此時不能成為行政訴訟的被告，比如行政事實行為和沒有運用行政公權力的商業購買行為，如行政機關和某商家簽訂合同購買該商家辦公桌椅的行為，在這種情況下如果發生糾紛應當考慮以民事訴訟或其他途徑解決。其次，隨著社會自治水平的提高和法治政府的逐步建立，政府不斷由全能政府向以公共產品的提供為主要職責的社會經濟活動中立裁判機構轉變，國家的一些職能由社會組織進行承擔，因為這樣做更加高效和便民，這種社會組織一般包括企事業單位、某些行業組織和社區街道組織，它們的權力來源于法律和法規的授權或者組織的規約和章程，以承擔法律法規或者章程規約授予的公共服務職能為職責，這屬于公共職能意義上的社會行政，由于它對個體權利產生影響，并由國家調整并保證實施，是在代替國家行使某些職能，故公共行政標準也應該成為被告的判斷標準[8]。

四、結語

原告資格的設置雖然強調限制功能，即它可以限制那些并無訴的利益而可能濫用司法資源和行政資源的原告進入訴訟，從而節約司法資源，避免司法權過度侵越行政權，保證行政機關依法行使職權。但是應當看到，從根本上看原告資格是立法用來從眾多可能的利益中選擇愿意保護的利益的分配機制，這一分配機制具有篩選功能。筆者認為，使不法行政行為受到審查的利益和保護公民權益所帶來的利益要大于防止濫訴的利益。而行政主體雖然強調行政系統的統一和協調，強調行政實體責任，即行為后果的最終歸屬，但行政訴訟被告的確定是資格形式要件而不是責任實體要件，故行政機關作為行政訴訟的被告，應多考慮訴訟的方便，而不是實體責任的歸屬，因為行政主體和行政訴訟被告并無必然的聯系和共同的基礎。

參考文獻：

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