我國住房公積金制度改革問題探析

劉文麗　羅能勤

摘要：我國住房公積金制度建立以來取得了很大成就，但在實踐中也存在覆蓋面窄、管理體制不順、資金運作不合理及監督體系不健全等問題。為此，應進一步推進改革，其主要方略是：擴大住房公積金的受惠范圍；通過立法建立統一的住房公積金管理機構；以市場為主導改革資金運行機制；以專業化分工為原則完善住房公積金的監督體系。

關鍵詞：住房公積金制度；改革；管理體制；資金運行機制；監督體系

中圖分類號：F29923 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0020-03

作者簡介：劉文麗（1968-），女，西安人，西安交通大學干部教育培訓基地教學主管，高級工程師，研究方向：公共管理；羅能勤（1962-），男，甘肅武威人，西安交通大學干部教育培訓基地主任、副教授，博士，研究方向：公共管理。

一、我國住房公積金制度演進及其改革的緣起

住房公積金這種政策性的金融制度起源于新加坡，經過數十年的發展，已成為新加坡金融制度中重要的組成部分。我國的住房公積金制度，是上世紀90年代初在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，從計劃體制主導向市場體制主導的演變過程中所產生的住房金融制度。

我國的住房制度改革始于上世紀70年代末，其中1979-1985年為試點售房階段，1986-1990年進行了提租補貼和以租促售改革。但由于政治和財政上的種種約束，1989-1990年期間全國房改陷入停滯。當時，中央政府沒有主動提出房改制度創新，而是鼓勵地方政府發揮主觀能動性和創造性來進行政策創新。這期間，上海市政府在總結上一階段房改失敗主要教訓的基礎上，認為房改不成功的癥結，在于推行出售公房或推出租金改革的同時沒有能夠為居民提供匹配的住房財力資源。于是其抓住解決住房消費資金穩定和長期的來源這一難題，借鑒新加坡的經驗，于1991年推出住房公積金制度。很快這一制度就在全國流行起來，并為中央政府所采納，成為全國性的住房政策。

住房公積金制度于1998年在全國推行，迄今已經走過20余年的路程。在這20余年間，我國住房公積金得到了巨大的發展和進步，公積金覆蓋面不斷擴展，歸集額穩步上升。截至2009年6月底，全國城鎮參加住房公積金制度的職工累計超過1億人；截至2011年底，全國住房公積金累計繳存39000億元。20多年來，我國住房公積金制度先后經歷了三個發展階段：支持住房建設階段（1991-1998年）、支持住房需求階段（1999-2002年）和制度完善階段（2002年以后）。前兩個階段產生了明顯的效果，對我國住房體制市場化改革起到了十分積極的推動作用，對改善城市居民住房條件乃至促進我國住房保障事業發揮了很好的支撐作用。但在第三階段，隨著我國住房市場化的發展，住房公積金規模的快速擴張，以及城鎮居民構成及收入水平的變化，現行住房公積金制度存在的問題也逐漸暴露出來。盡管各地相繼進行了一些局部改革，存在的問題有所緩解，但總體上的公平性不足、保障性低下、管理成本居高和收益率偏低等問題不僅繼續存在而且更加突出。這些問題使得住房公積金的地位和作用有所降低，同時引起了公眾的普遍質疑。住房公積金制度的后續改革也成為國內學者和業界廣泛關注和討論的一個話題。

住房金融是一個十分復雜的領域，如果處理不當可能會帶來嚴重的社會經濟問題。美國次貸金融危機就爆發于住房按揭貸款證券化的過度發展，這提醒我們，一些先進的金融衍生工具如果任其無節制發展，很可能引發社會經濟動蕩。住房公積金制度是我國為數不多的自主的金融制度創新，在20余年的實踐中其已逐步形成了符合中國國情、具有特色的一套制度設計和體系架構。筆者認為，現行的公積金管理制度需要的不是徹底的變革，而是要針對存在的主要問題在現有框架體系內進行改革和完善，穩中求進。本文擬就我國住房公積金制度存在的幾個主要問題，談談對住房公積金制度進一步改革的粗淺認識。

二、 我國住房公積金制度存在的主要問題

我國現行的住房公積金制度，是一項強制性的長期住房儲金制度，它由過去實物分房制度演變而來，在由住房實物分配機制向貨幣分配機制轉換過程中，已經基本建立起“單位資助、個人繳存、互助貸款、廉租保障”的住房體系。住房公積金制度建立的出發點是解決城鎮職工住房基本問題，為中低收入者提供購房融資。經過20余年的發展，住房公積金制度不僅發揮了住房保障這一基本功能，而且極大改變了人們的住房消費觀念，提高了住房消費能力，推動了住房商品化、社會化改革。住房公積金制度的各個層面，尤其是在管理、監督以及實際業務上，也取得了很大的成績。

然而，隨著我國社會經濟的進一步發展，目前的住房公積金制度顯現出一些不容忽視的矛盾與問題，主要是：住房公積金制度的覆蓋面過于狹窄；管理體制不健全；資金運行機制不健全；缺乏行之有效的監督體系等。

1住房公積金制度覆蓋面過于狹窄。由于覆蓋面狹窄，沒有能很好地惠及中低收入者，尤其是在制度上還沒有覆蓋進城務工農民和自由職業者（個別城市已經試點將城鎮個體工商戶、自由職業者和進城務工農民納入住房公積金制度）。住房公積金來源于職工的工資收入，而大部分非正規就業或處于失業狀態的中低收入者由于沒有正規的工資收入而被排除在住房公積金范圍之外。即使在正規就業人群中，也有相當一部分人員沒有能受惠于住房公積金制度，如部分私營、民營等非公有制企業的員工以及國有企事業單位的編制外聘用員工。全國住房公積金體系中，政府機關、事業單位和國有企業是繳存住房公積金的主體。中低收入人群是最需要得到居住保障的，然而很多中低收入者沒有被納入住房公積金范圍之內，對這部分人而言很不公平。另外，公積金的繳存與工資收入掛鉤，導致繳存差距很大，使得住房公積金制度的保障作用受到限制，也進一步加大了不同收入人群之間的不公平性。

2管理體制不健全。住房公積金管理體制方面，各地住房公積金管理機構（即住房公積金管理中心）的隸屬關系混亂，有的掛靠在財政部門，有的掛靠在建委，有的掛靠在房管局，有的則直接隸屬于地方政府或政府部門。這樣，住房公積金管理機構的獨立性就難以得到保證。住房公積金管理機構屬于事業單位，并非金融機構，但它卻實際上擔負著金融職能，要發放住房公積金貸款并承擔相應的風險，承擔著巨大的住房資金的保值增值責任。像這樣籌資無成本、負債無風險的運行機制很可能會引發潛在信用危機乃至社會危機。此外，由于在管理操作方面沒有統一明確的具體實施細則，使得住房公積金管理定位不清、權責不明。依據《住房公積金管理條例》，住房公積金管理委員會是住房公積金管理的決策機構，但是很多地方并沒有真正建立健全住房委員會制度，這樣地方政府的分管領導就成為公積金的實際管理者。住房公積金管理制度的上述缺陷，很容易誘發資金管理中的違規現象，滋生腐敗行為。endprint

3住房公積金資金運作模式不合理，難以發揮其應有的經濟與社會效益。在利率方面，住房公積金的“低存低貸”做法是其運營效率低下的主要原因。上世紀90年代初住房公積金制度開始之時所實行的“低存低貸”模式，在當時國家財力不足的情況下不失為一條穩定的低成本住房資金來源渠道，它具有一定的社會收入再分配性質。然而，《住房公積金管理條例》實施之后，住房公積金被明確界定為職工個人所有。在這種情況下，“低存低貸”模式無疑是用中低收入者的錢去補貼高收入者，不僅打擊了中低收入者繳存住房公積金的積極性，而且也有失公平。這樣做的直接后果是住房公積金的歸集率和使用效率低下。在住房公積金貸款程序中，管理中心負責提供資金和貸款審批，商業銀行負責貸款發放與回收，管理中心以手續費的方式向銀行支付報酬。這種模式很容易由于信息不對稱產生相應的道德風險，比如銀行將沉淀資金用于其他高收益項目的貸款。此外，公積金的資金使用效率也比較低，使用途徑少，導致大量沉淀資金。

4住房公積金監督體系不健全，監督不到位。造成這種問題的原因很多，比如監督手段落后，監督效率低下，監督主體不統一。住房公積金的外部監管主要由建設部住房公積金監督管理司和各地建設廳住房公積金監督管理辦公室（處）負責，監管人員一般沒有專業化的資金監管經驗與資質，盡管有財政、審計、人民銀行和銀監會等部門參與監督，但其有限的監督職能使得其監督形式大于內容。住房公積金監督的另一個問題是，住房公積金游離于金融監管體系之外。住房公積金實行地區性的屬地化管理，管理中心自身并沒有任何資本，也就無法承擔相應的公積金運營風險。各地管理中心實際上以商業銀行的儲戶身份調度運作公積金資金，這樣，具有行政性質的管理中心與具有商業性質的銀行之間的這種委托代理關系，實際上處于國家金融監管體系的邊緣。

以上這些問題對我國住房公積金的健康可持續發展帶來了很多負面的影響，亟需得到解決。

三、 推進我國住房公積金制度改革的建議

從以上分析中可以看出，我國住房公積金制度存在的主要問題集中體現在公平缺失、效率低下、市場化不足等幾方面。因此，改革我國住房公積金制度也應以公開公平、提高效率、以市場主導為原則來有針對性地解決這些問題。

1擴大享受住房公積金的受惠范圍，以體現公平原則。1999年的《住房公積金管理條例》規定，國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及在職職工為繳存住房公積金主體，2002年《住房公積金管理條例》修訂中把住房公積金制度的繳存主體擴大到民辦非企業單位和社會團體及其在職職工，2005年又提出有條件的地方可以把城鎮單位聘用進城務工人員、城鎮個體工商戶以及自由職業者納入住房公積金制度。即使如此，大量的中低收入者尤其是進城務工農民和自由職業者仍然沒有被納入住房公積金制度之中。鑒此，筆者提出以下幾點政策建議：

（1）參照新加坡的做法，逐步將所有受薪人員納入住房公積金制度。新加坡的中央公積金是一種長期性、強制性的儲蓄，法律規定所有在新加坡工作的受薪人員自動成為公積金會員，必須依法繳納公積金。我國的國情不同于新加坡，完全照搬其經驗沒有必要性和可行性。但是，我國很多中低收入者由于制度與政策原因沒有被納入住房公積金范圍，應該說是有失公平的，也是很大的遺憾。對此，可以從改變現行政策入手，逐步取得經驗后，再謀求法律層面的改革，實行住房公積金強制繳納制度，以徹底打破目前的城鄉差異、戶籍差異和地域差異，使所有具有工作崗位且有勞動報酬的人都能享受住房公積金這一應有的權利。

（2）提高職工實際繳存比率。2008年年底，全國實際繳存住房公積金的職工人數占應繳職工總人數的69%，大量應繳住房公積金的職工因種種原因而未繳存。住房公積金制度覆蓋面不夠寬，其中一個重要原因是有些企業因經營不善或者其他原因，拖欠職工住房公積金，對于破產倒閉的企業追繳職工公積金更加困難。如何解決這些問題，是未來改革公積金制度必須考慮的。加大對拖欠公積金單位的處罰力度，強化其依法繳納住房公積金的法律責任，可能是提高職工實際繳存比率不可缺失的一環。

（3）實行住房公積金差別化繳存比例。現行住房公積金繳存基數以職工工資收入為基準，這是恰當的，但是，現行的統一繳存比例卻有失公允，它把收入差異進一步引入住房公積金繳存差異中，導致更大的不公平。筆者建議，對收入懸殊的人群，實行差別化繳存比例，即低、中、高收入者分別適用不同的繳存比例，尤其是降低高收入者的繳存比例。公積金繳存比例的范圍在各地可以有一定的差異，比如從5%到12%之間。

（4）對住房貸款實行差別化利率，以便讓中低收入者得到更多的實惠。住房貸款利率根據借款者年均繳存額來確定：對年均繳存額較低的借款者，實行較低的利率，這是間接確定保障對象的簡便易行方法；對年均繳存額較高的借款者，實行較高的利率，具體利率范圍應該限于保障對象借款利率與商業銀行住房貸款利率之間。

2改革住房公積金管理機構的隸屬關系，以體現效率原則。住房公積金管理中心按照“統一決策、統一管理、統一制度、統一核算”的原則，基本上建立起了以住房公積金管理中心為主體的內部授權管理制度，管理中心可以按照住房公積金管委會的決策，獨立行使對住房公積金的管理運作職權。這些改革措施明顯提高了住房公積金管理機構的管理效率。但是，這些改革相對于目前形勢的要求而言還是不夠的，尤其是住房公積金管理中心的隸屬關系應該有明確的界定。住房公積金管理中心是隸屬于政府的事業單位，各省又在建設廳設置監管處，這樣很難避免尋租行為。我們認為，應該明確住房公積金管理中心的行政管理完全由建設部門專職承擔，完全實行垂直的行政管理體制，不應該隸屬于地方政府部門，也不應該有橫向的多頭管理。只有這樣，才能真正使住房公積金管理中心成為有效的執法者。地方行政的干預，往往使管理中心在實施《住房公積金管理條例》中的執法處罰權時，遇到很大的干擾。改革住房公積金管理機構的隸屬關系，除了制度性安排之外，更需要法律的保障。我國的住房公積金管理還局限于國務院及其下屬有關部委的法規性文件，這些法規是“摸著石頭過河”的產物，往往具有應急的性質。從住房公積金的長遠發展考慮，應該在這些法規與經驗的基礎上，以國家立法的形式制定相關的法律，以明確界定和規范住房公積金管理機構的隸屬關系與職能。在統一的法律指導之下，修改現行的《住房公積金管理條例》以及相關部門的行政法規。endprint

3改革住房公積金資金運行模式，以體現市場為主導原則。我國住房公積金的資金運行基本上處于各自為政的狀況，不僅資金沉淀問題嚴重，運行效率低，更嚴重的是存在資金挪用現象。要從根本上解決這些問題，應該從公積金管理機構的改革入手，以國家立法的形式，使公積金管理中心獨立于地方政府，然后將其行政化管理職能轉化為能適應市場化管理的法人化治理。當然，這樣的改革，應該在充分的法律與制度保障下進行，否則可能會出現更為嚴重的腐敗行為。比如，法律與制度應該對公積金管理中心的資金運作原則與程序做出清晰的規定，以首先保障政策性個人住房貸款需求以及進一步擴大住房公積金的使用范圍，讓公積金能夠便利地用于包括租房、裝修在內的住房消費，并在此前提下規范資金進入債券市場和資本市場。

有學者提出住房公積金資金運作仍應堅持“低存低貸”來降低風險。筆者不能認同這種看法。資金的市場運作是存在風險的，然而正因為有風險才有可能產生較高的收益。風險規避應該從投資多元化入手，而不是一味回避高風險投資。法律以及相關制度性安排，應就這些問題做出明確的規定。以市場為主導改革住房公積金資金運行模式，可以有效保證公積金的保值增值，這也為低收入者的住房公積金貸款優惠提供了可能，并進而鼓勵低收入者繳納住房公積金，擴大住房公積金的覆蓋面。

4強化住房公積金制度的監督體系，以體現公開原則。現行的住房公積金監督主體，包括建設、財政、中央銀行、審計等部門以及住房公積金管理委員會，此外還有社會監督。這些規定在細節上不夠清楚，需要在改革中進一步理順。將住房公積金監督明確分為行業監督、專業監督和社會監督三類，行業監督由建設部門承擔，專業監督分別由財政、人民銀行和審計部門承擔；明確國家不同部門的監督職責，避免監管的交叉重復以及相互推諉現象。建設部應專注于政策性住房公積金貸款的監督，中國人民銀行、財政部、審計署等部門應對住房公積金相應的市場化運作方面進行監督；強化社會監督。有效的監督離不開合理的制度安排以及公開透明的信息披露。在社會監督和輿論監督方面，應堅持信息定期通報制度，建立完善公開透明的住房公積金信息查詢系統，及時公開有關信息，接受社會和輿論的監督。

需要注意的是，以上四部分建議之間是相互關聯的，對住房公積金制度進行改革需要對這些方面進行統籌考慮，協調進行，這樣才能切實解決現實問題。

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【責任編輯：張亞茹】endprint