柔性治理：21世紀政府治道變革的邏輯選擇與發展趨向

摘要：作為應對現代復雜性社會環境的新型治理方式，柔性治理的興起有著深刻的歷史淵源和現實背景。柔性治理對紓解現代政府治理困境具有極強的價值功用，代表著未來的公共治理發展方向。只有理性地分析面臨的挑戰，構建起系統科學的治理方略，才能發揮柔性治理的作用，從而實現治道變革的理想。

關鍵詞：柔性治理；政府治理；治道變革；國家治理體系；治理能力現代化

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0023-03

基金項目：國家社會科學基金項目“西部貧困地區縣級政府扶貧開發政策執行力問題研究”（12CZZ045）的階段性成果；廣西黨校咨政類重大項目“進一步貫徹落實國家對廣西的優惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。

作者簡介：譚英俊（1980-），男，湖南茶陵人，武漢大學管理學博士，廣西行政學院公共管理教研部副教授、碩士研究生導師，主要從事公共管理與公共政策方面的研究。

黨的十八屆三中全會首次提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化，這是對政府治理提出的新命題和新要求。改革開放30多年，我國在政治、經濟、文化等領域都取得了舉世矚目的成就。但是進入21世紀以來，隨著改革進入深水區，社會環境的復雜性、多元性以及不確定性與日俱增，特別是在當前社會轉型的特殊時期，現代性因素不斷代替傳統性因素，原有社會系統被解構，新的社會系統尚未很好建立起來，社會問題不斷涌現，社會矛盾日益凸顯，對政府治理提出了巨大的挑戰。如何應對這些挑戰，是當前各級政府面臨的重大課題。對此，作為21世紀前沿治理模式，柔性治理可以為政府治道變革提供豐富的理論營養和實踐啟示。

一、柔性治理的歷史邏輯：政府治理價值的嬗變

從國外公共治理的歷史源流上看，柔性治理的出現與政府失靈現象有著深刻的邏輯聯系。20世紀中期以來，特別是二戰后，在凱恩斯主義理論的影響下，西方各國的政府職能不斷擴大與豐富，從“搖籃”到“墳墓”，政府公共權力深度介入經濟社會發展，產生了“行政國家”現象，福利國家一時盛行。但是，全球化、信息化以及分權化的發展，治理環境的變遷，使得公共事務的復雜性、動態性與多元性大大增強，傳統科層制的政府治理方式面臨著嚴峻的挑戰：一是科層制的自我膨脹趨勢，使得原本的效率優勢喪失；二是科層制的過分剛性，不能靈活處理日趨復雜的社會公共事務；三是科層制的技術統治的傾向排斥民主參與。[1]科層制治理所帶來的管理危機、財政危機和信任危機等政府失靈現象導致政府治理重新進入深刻反思的階段。皮埃爾等學者就指出，“當前的較為普遍的看法是，國家作為社會行為者之一，仍然保留著某些唯一的權力，諸如行政權和司法權及推行公共政策的權力。但同時，國家對其他社會行為者的依賴性正在增長，這是因為國家在公共服務中面臨資源的缺乏，或正面臨著不斷增長的無法管制的環境。”[2]20世紀80年代以后，新公共管理、新公共服務、治理與善治以及整體性治理等理論形態不斷更迭演進，對傳統科層制的單級強制型治理方式進行了深刻的批評，倡導建立一種政府與社會合作共治的柔性治理模式。

我國在計劃經濟時代，對全社會施以全面而嚴格的管控，政府主要是通過政策、命令、指示等方法貫徹其意志，各級政府之間層級分明、令行禁止，一切團體、個人都必須按照政府設定的方向和制定的政策來運轉，不得偏離政府規定的軌道。這種強制性治理方式使社會的獨立自主性受到嚴重的削弱，社會組織和公民的自主思考與行為能力也受到了限制。改革開放建立社會主義市場經濟體制后，盡管政府不再像之前那樣對社會進行全面的管理和控制，但政府依然是一個權力集中的強勢力量。進入21世紀以來，我國的社會問題與社會矛盾呈多發狀態，政府能力的有限性與社會治理的挑戰性之間的矛盾遂變得非常突出。

國內外的歷史表明，政府憑借政治權威，運用行政命令等強制性方式對公共事務進行單一向度的排他性治理，不但不能滿足日益增長的公共事務治理需求，反而成為制約經濟社會發展的因素，使政府背負巨大的財政包袱和治理壓力。政府作為唯一公共事務主體并通過自上而下的方式進行治理的方式已經積弊難返，亟需治理方式的創新。正如庫依曼指出的，“回應多樣的、動態的和復雜的社會問題需要一種新的模式，它應該包括以前沒有包括的伙伴，不僅關注市場，也要關注公民社會，以及各種各樣的管理伙伴。因為政府并不是解決社會問題的唯一行為者，除了傳統的方法外，需要新的治理方式解決這些問題?！盵3]在這樣的背景下，柔性治理作為一種新型的治理方式登上歷史舞臺。

所謂柔性治理，就是指政府堅持以人為本，不是依靠自上而下的行政強制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強制性方式激發治理伙伴與治理對象的內在潛力、主動性與創造性，以尋求社會對于政府治理的信任、配合和參與，從而實現善治的目標。相對于傳統的政府治理方式，柔性治理旨在讓政府從高高在上的權威治理者走向平等協作的合作者，其權力強制性色彩逐漸淡化減弱，而更多地體現出民主協商的公共性品格。政府施政時，“在行為者之間，控制與被控制的關系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉向平等互動、彼此合作、相互協商的多元關系。在這種結構中，更多的參與者不是被迫的，而是主動的；不是命令式的，而是協商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓勵的。”[4]柔性治理彰顯了現代政府治理的行為理性，要求政府治理由行政強制性管理轉化為行政服務化管理，由主體中心主義、權力中心主義轉化為客體中心主義和服務中心主義。

二、柔性治理的價值功用：紓解政府治理困境的必然選擇

柔性治理的勃興是因應時代需求的產物，對紓解當前政府治理困境有著極強的現實功用。

1柔性治理是塑造政府權威的重要途徑。馬克斯·韋伯在其著名的權威結構理論中把政府政治權威分為魅力型、傳統型和法理型三種類型。魅力型權威主要依靠領導者個人的感召力和號召力獲得民眾認可，傳統型權威則以對傳統文化和傳統制度的信仰、尊重、習慣為基礎，這兩種權威都是不發達政治的產物，很難適應現代社會的發展要求。法理型政治權威因其建立在合理合法的理性基礎上，與現代民主政治發展趨向是相符合的。在民主政治條件下，政府的權威來源于其合法性，即建立在價值觀念、法律規范、治理績效和認同機制四項原則基礎上。這四項原則可簡約為合民意性與合法律性。在兩者之中，合民意性是絕對的，是最終歸宿。[5]可見，得到民眾的認可、擁護和支持是政府權威的真正來源。依靠強制力雖然也可能獲得暫時的服從和秩序，但很難獲得持久的民意支持。柔性治理有利于在鞏固制度性權力認可的基礎上，充分發揮非制度性權力影響力的作用，建立起以道德認同和服從為基礎的柔性權威，讓民眾更加發自內心地相信、擁戴和遵從政治秩序，從而能建立牢靠而穩固的政府權威。endprint

2柔性治理是增強社會凝聚力的必要舉措。隨著我國經濟體制深刻轉型和社會結構深刻變革，社會利益格局已發生深刻變化，利益關系復雜化、利益訴求多樣化、利益矛盾顯性化的特點日益顯現，人們的權利觀念、民主觀念、法治觀念不斷增強，社會思想意識多元化明顯。人們之間傳統的親情關系、熟人關系逐漸向新型的業緣關系、法理關系轉變，熟人社會的小社群向市場秩序的大社會擴散邁進。從“單位人”到“社會人”、從“組織人”到“契約人”、從“居民”到“公民”的人格轉換沖擊著傳統價值觀和社會結構，撕裂著社會共同體的凝聚力，降低了人們對社會的認同性、向心力和歸屬感。柔性治理通過運用輿論宣傳、社會疏導、說服教育等非強制性手段引導社會價值取向，規范社會行為、促進社會認同，減少社會分歧，能夠促使社會成員的價值觀與行為方式趨于社會主流，以達成社會共識、增強社會凝聚力，進而為塑造核心價值觀、構建社會共同體創造既有秩序又有活力的基礎條件。

3柔性治理是應對信息時代挑戰的有效方法。伴隨著當代社會由工業社會走向信息社會，網絡信息正在改變著政府治理生態，傳統的治理思維和治理方式面臨著巨大的挑戰。一些網民存在的“仇權”、“仇官”等心理制造著虛擬世界與政府部門之間的偏見、對立與隔閡。政府公共權力的強力控制面對網絡世界中身份的隱匿性、觀點的無中心化、信息來源的多樣化、信息數量的激增性往往顯得很無奈。柔性治理以激勵、誘導為驅動，尊重網民的言論權利，給予網民合法的行為自由，主張政府要利用自身優勢主動提供網民無力知曉的信息、技術、經驗和條件，并指明大致的行動方向，讓網民感知、領悟到人文關懷和權利保障，從而排除對政府治理的異己感，增進網民對政府的心理認同感，做到自覺遵守政府規范，從而實現網絡輿論的健康和諧發展。

4柔性治理是化解社會矛盾的根本之道。當前社會矛盾的敏感性、關聯性、對抗性以及破壞性大大增強，呈現觸點多、燃點低、處理難的特點，維護社會和諧穩定的任務艱巨繁重。采取使用警力等方式或者采取捂、躲、拖、推等方式不僅無益于化解社會矛盾，反而有可能導致事態擴大甚至引發新的社會矛盾。一些剛性治理方法在暫時平息事態、獲得社會穩定的同時也可能導致更為嚴重的社會矛盾的積累。而柔性管理以柔和的品格和彈性作用，寓管理于幫助、給付、授益之中，立足寬容、理解、信任，通過引導、溝通、協商，運用激勵機制改善民眾和政府之間的關系，消除政府和民眾之間的行政摩擦，有助于把矛盾化解在萌芽中，或把已發矛盾化解于無形中，從而實現長治久安。

三、柔性治理的實施方略：邁向新型政府治理模式

柔性治理是以人性化為標志，以人為中心的新型治理模式。要使柔性治理發揮應有的作用，就必須在深刻解析柔性治理內涵意蘊和結構要素的基礎上，構建起系統的治理方略。

1施行真誠的感動治理。柔性治理注重建立在感情資源開發運用基礎上的感情投入，在管理者與被管理者之間架起一座感情交流的橋梁，促進管理者與被管理者的關系融洽和諧?！案袆印笔侨诵睦頎顟B發生質變的臨界點，被感動的人會產生劇烈的心理觸動和強烈的情感皈依，從而通過心靈凈化促進行為的正增強。只有對群眾充滿感情，才能真心面對群眾、心中裝著群眾，才能把群眾的事情作為自己的事情?！叭罕娫谖覀冃睦锏姆至坑卸嘀兀覀冊谌罕娦睦锏姆至烤陀卸嘀??！敝挥形覀儼讶罕姰斢H人，群眾才會把我們當親人。柔性治理要求政府堅持用真心對待群眾、用真誠打動群眾、用真情感動群眾，真正做到在思想上尊重群眾，政治上代表群眾，感情上貼近群眾，行動上深入群眾，工作上為了群眾，自覺與人民群眾同呼吸、共命運、心連心，真正贏得人民群眾的信任，使民眾產生心靈觸動并自覺服從管理。焦裕祿、孔繁森、鄭培民、楊善洲等優秀人民公仆無不是感動治理的典范，他們感動著一方民眾，深受群眾愛戴，也使政府治理得到了群眾的支持。

2施行實在的利益治理。柔性治理堅持以人為本，根本的就是要維護、保障、增進最廣大人民群眾的利益。馬克思說，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！闭卫聿粌H僅關涉到宏觀層面的利益分配和增進，也與群眾的日常生活和身邊小事息息相關。群眾利益無小事。一些看似涉及公平正義的宏大問題，其實都是由群眾身邊的一樁樁“小事情”所組成，如果不能及時、公正地處理好人民群眾現實生活中的一些小事，往往會釀成群體性的大事件。柔性治理要求政府把民眾的憂樂和疾苦放在心頭，時時刻刻把人民的利益放在首位，深入基層、深入群眾調查研究，掌握社情民意，及時發現、分析和解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，妥善處理各種利益關系，認真考慮和兼顧不同階層、不同群體的利益訴求，在利益沖突面前，要站在維護最廣大人民群眾利益的立場上，切實保障公民權利，滿足公民正當合理的利益訴求，從而真正得到群眾的認可和支持。

3施行科學的民主治理。柔性治理注重人的身份主體性和平等性，強調公民參與公共事務的基礎性地位，重視國家權力與社會權利之間的互動。政府施行民主行政，是公民表達利益、行使權力和保護公民權利的最有效的途徑，其作用是顯而易見的，他能調動起公眾和社會組織的積極性和創造性，能將這個社會凝聚為一個整體，形成整體的合力，創造個人對集體的歸屬感，能強化公眾對管理主體的監督、批評、建議權利，這種權利可以有效地防止公共管理者的官僚化與管理權力的僵化。[6]民主所蘊含的對人基本價值的尊重和認可是激發每一個民眾參與社會治理、服從政府管理的巨大力量。政府綜合運用傾聽、謹慎思考、協商的技巧，為公民參與開辟路徑和創造渠道，通過與公民的平等對話，讓公民在參與公共事務治理中自我鍛煉、自我管理、自我激勵，自我完善，這是公共事務得到良善治理的力量源泉。

4施行有效的合作治理。柔性治理并不否認政府等國家權力機構在公共治理中的重要地位，但它更強調權力的分散性，認為治理的參與主體并不僅僅局限于政府，還包括社會上的各種團體和組織。這是因為“在現代社會，任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息；沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個行為者有充分的行動潛力去單獨地主導（一種特定的管理活動）”。[7]合作治理是一個上下互動的管理過程。它通過政治國家和公民社會、政府和非政府組織、公共機構和私人機構的合作、協商關系的建立，以確立、認同共同目標的方式共同實施對社會公共事務的管理。柔性治理要求政府不要做頤指氣使的命令者，而要扮演合作治理的粘合劑角色，做對話的組織者、關系的協調者、合作的促進者、價值的引領者，推動公共權力向度的多元化，努力建立多元治理主體共同參與的網絡化公共治理格局。這既是政府職能轉型的內在要求，也符合現代公共治理方向。endprint

5施行靈活的依法治理。柔性治理是基于制度之上但又超越制度剛性的一種治理形式?？此评浔姆善鋵嵤亲罨镜牡赖?，具有豐富的人文關懷內涵。柔性治理要求在依法治理的過程中堅持“理性、平和、文明、規范”的執法原則，充分尊重管理對象，樹立親民、為民、愛民意識，在嚴格執法的同時，多用宣傳教育和耐心細致地思想工作，積極采取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，把批評變成商量，把制止變成勸止，始終做到語言文明、行為文明，用充滿人情味的執法藝術感化違法者，使其心悅誠服，真正反思自己的行為，感知法律的關懷和溫暖，從而排除違法者對法律和公共權力的對立情緒，進一步增強守法意識，從源頭上預防違法行為的發生，實現治理的終極目標。

四、柔性治理的發展趨向：挑戰與前景

作為一種新型治理方式，柔性治理并不是萬能的，也面臨著諸多挑戰：第一，適用條件要求高。柔性治理需要建構與柔性管理理念、柔性組織結構、柔性管理方法及手段相配套的組織體系和高素質管理隊伍，否則，柔性治理將如無源之水、無本之木，難以真正施展并長久堅持下去。同時，柔性治理并不是僵化的、教條的，需要根據具體情況加以運用，才能達到應有的效果。簡單地搞“一刀切”則可能會事倍功半。一般來說，柔性治理的對象更加適用于公民自覺意識強、教育文化素質高的群體，治理的效果會更加明顯；第二，剛柔尺度把握難。如果把治理比喻成生命體，剛性是骨架，柔性為血肉，剛性是治理的基礎，柔性是治理的升華、是對剛性的完善和補充，二者各有長短、相得益彰。但是剛柔尺度的拿捏和把握是一門高超的藝術，一不小心就可能滑向極端，引起社會爭議。俗話說，太剛易折，太柔則靡。沒有原則、沒有規范的柔性治理容易使管理處于放任狀態，無原則的妥協、退讓則可能遭遇更大阻力甚至激發矛盾，從而導致治理的混亂無序和挫折失敗；第三，提升效率有瓶頸。柔性治理重在用非強制性方式改變社會成員的行為方式、價值觀念和道德規范，需要治理者和治理對象都來一次思想大變革，這就決定了治理是一個循序漸進的漫長過程，畢其功于一役是不現實的。同時柔性治理的社會效果也不一定能立竿見影，其影響更多是潛移默化的，需要一個理解、接受、參悟和融合的過程，在短期內治理效率也可能不盡如人意。對于這些挑戰要有思想準備，要通過不斷實踐，不斷調整和完善，逐步實現預期的治理效果。

柔性治理從重物輕人到以人為本，克服了強制性方法的單一性、僵化性和機械性弊端，強調靈活和彈性、跳躍和變化、速度和反應，注重平等和尊重、創造和直覺、主動和公民精神、遠見和價值共享，通過人性解放、權力平等、民主管理滿足公民的高層次需求，更多地代表了民主、協商與溝通的公共價值，體現了權利、責任、寬容、尊重、信任和合作的現代人文主義精神，可以從內心深處激發公民的內在潛力、主動性和創造精神，促使其參與到公共事務活動領域，對紓解政府治理困境具有極強的價值功用。柔性治理因其內在治理價值的先進性、前瞻性、創新性和人文性，順應了時代發展要求，符合治理變革的深刻要求，代表了公共治理的潮流和走向，必將成為21世紀治道變革的重要發展趨勢。

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【責任編輯：孫巍】endprint