群體性事件的信息傳播與政府治理能力現代化

王政　洪芳

摘要：信息傳播是環境群體性事件發生、應對、處置中的重要環節，它往往決定著事件的最終走向，而政府傳播能力的提升是政府治理能力現代化的關鍵點之一。環境群體性事件既有環境利益與經濟利益博弈的結構性根源，又有社會轉型期利益沖突的社會根源，妥善預防和處置環境群體性事件是對政府應對能力、執政能力的重大考驗。目前我國各級政府在應對環境群體性事件的傳播活動中還有很多不足之處，為此各級政府應該注重從傳者、受者以及傳受者心理互動等方面綜合考慮，提高傳播應對的質量，滿足受眾的心理需求，從而提升政府環境治理能力。

關鍵詞：信息傳播；環境群體性事件；政府傳播能力；心理互動；治理能力

中圖分類號： 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0040-03

基金項目：2012年河北省科學技術研究與發展計劃項目“社會管理創新視角下應對群體性突發事件的傳播策略研究”（批準號：12456216）；2013年河北省法學會課題“環境群體性事件的法律規制研究”（批準號：2013DF026）

作者簡介：王政（1977-），男，太原人，中國環境管理干部學院法學副教授，碩士，主要研究方向為環境資源法與公共政策；洪芳（1977—），女，遼寧岫巖人，燕山大學文法學院副教授，博士，主要研究方向為現當代文學與傳播學。

引言

黨的十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”群體性事件已經成為嚴重影響社會健康穩定發展的突出問題，而信息傳播正是群體性事件發生、應對、處置的重要一環。政府傳播行為是信息傳播與公共管理的結合，也是社會治理與公共服務的擴展，政府傳播能力的提升是政府治理能力現代化的關鍵點之一。本文將以環境群體性事件為例，分析如何提升政府傳播能力，促進政府環境治理能力的現代化。

為了下面討論的方便，本文首先對環境群體性事件進行類型化的界定。環境群體性事件主要有兩種類型，一類是因群體認為受環境污染而利益受損，在維權過程中其訴求沒有得到有效及時回應，其合法權益和要求沒有得到滿足而產生的集體行動，在集體行動過程中往往會出現矛盾激化、情緒發泄從而危害公共安全和擾亂社會秩序的情形，這種環境群體性事件可以稱之為維權泄憤型環境群體性事件，以浙江東陽環境群體性事件為代表。另一類環境群體性事件是指居民或周邊單位因擔心建設項目對身體健康、環境質量和資產價值等帶來不利后果，而采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為，此類環境群體性事件可以稱之為鄰避沖突型環境群體性事件，以一系列PX事件為代表。環境群體性事件的產生既有環境利益與經濟利益博弈的結構性根源，又有社會轉型期利益沖突的社會根源，妥善預防和處置環境群體性事件是對政府應對能力、執政能力的重大考驗。

一、政府傳播策略中的效果期待與控制

個人抑或組織的行為都是具有明確的目的性的，趨利避害是符合其理性的當然選擇，他們是否愿意采取某種行動，取決于他們對具體目標的理解以及對目標實現可能性的認識。[1]政府作為公共政策的輸出者和責任者同樣期望他們所決定的公共政策伴有經濟和社會效益，取得經濟和社會發展的成果，并能夠進行控制。

不管是維權泄憤型的環境群體性事件還是鄰避沖突型環境群體性事件，都存在三個利益主體：政府、污染設施或具有污染威脅的設施的業主、公眾，公眾既包括“利益相關者”，也包括為數眾多的“無直接利益相關者”。[2]由于地方的經濟發展既和地方政府的財政收入直接相關，又和地方領導人的升遷有著很強的相關性，在“增長壓倒一切”的發展模式中，地方政府關注的首要問題往往是地方的經濟發展，而對環境問題則重視不夠，甚至往往忽視環境問題，而弱勢群體則承受了因環境惡化帶來的損失，卻無法分享經濟發展的成果。政府與受損利益相關者之間在認知上存在著很大的差距，政府需要提高財稅收入，地方領導需要提高政績，再加上其本身的強勢管理者角色，對受損利益群體的補償往往不到位，有些甚至要求受損利益群體獨自承擔損失。

在鄰避沖突型環境群體性事件中，政府鼓勵興建的可能是公益性項目，如污水處理廠和垃圾填埋場或焚燒設施，其目的本來是改善環境質量，在其傳播策略中，也總是突出項目所帶來的公共利益的提升，強調項目能夠帶來良好的生活生產環境，提升環境質量，進而促進經濟發展，卻忽視了項目中的少數人——被征地拆遷者、選址周邊群眾的利益。政府對這些群體主要采取勸說、安撫等辦法，鼓勵其為公共利益而犧牲自己的利益。為了節省項目費用的開支或是提高工作效率，往往會壓低給村民的征地拆遷補償款，或是不注重做好公眾參與工作，在沒有與項目受損人群做好協商的情況下就盲目的趕進度，為日后社會沖突的產生埋下伏筆。[3]

目前，地方政府在應對環境群體性事件的信息傳播時，常采用的媒體策略主要有三種：控制、管理與合作。“控制”就是由于政府對自身利益的追求和傳統新聞媒體對政府的依附，媒體面對環境群體性事件“失聲”、“失語”；“管理”指的是政府從自身利益和立場出發，允許媒體有針對性地發布一些對自己有利的信息，與此同時，也部分滿足受眾的需求；“合作”其實也包含著控制與管理，只是這種控制與管理不是通過行政層面的權力施壓來進行，而是通過有利于自己的信息資源提供和議程設置以及限定事件的解釋框架來達到目的。[4]

二、政府傳播中傳受者的互動

根據傳受者心理互動理論，在傳播活動中，傳播者與受眾之間存在著不斷進行的以媒介符號為中介的心理互動，媒介符號中的信息就是心理互動的內容，心理互動的不斷外化就構成了傳播過程。

在環境群體性事件的發展過程中，對于環境風險的交流是關鍵的一環，特別是對鄰避沖突型環境群體性事件，政府部門往往認為如果他們能有辦法更清楚地向群眾解釋科學數據，人們就能夠接受那些科學家稱之為最小化的風險。然而，事實是僅僅向公眾更清晰地闡釋那些數字并不能讓公眾冷靜下來。endprint

政府部門的決策制定者們尤其對公眾對環境健康風險的反應感到迷惑和無奈。比如說，有時候政府預測某一風險可能造成100萬人中的1個人患癌癥死亡，這時在聽證會上就會激起群眾的憤怒。但人們仍然會在會議間歇吸煙，或開車回家路上不系安全帶——這些作法所帶來的風險都比聽證會上討論的問題所帶來的風險大得多。當政府部門的科學家指出這些矛盾時，群眾往往變得更為生氣。[5]

不可否認的是，公眾的恐懼心理經常與政府的估測沒有太大聯系。政府一般集中精力收集關于危險評估、監測和風險預警等方面的數據，而公眾在科學數據以外還要考慮很多其他因素。若忽視影響公眾想法的因素，稱這些想法缺乏理性，并貶低這些想法，肯定會使社區成員和政府代表間的敵意升級，最終將阻礙在聽證會上成功獲得解決方案。

在環境風險交流的過程中，不友善的交流經常會讓政府和社區成員都感到無奈。雙方如果不停地爭論“誰在什么時候對誰說了什么”這種問題，而不集中精力討論如何解決環境健康的實質問題，只能讓所有人感到厭倦。作為回應，有些政府部門認為與公眾最好的交流就是根本不交流。但是實踐經驗告訴我們只有良好的互動才能幫助雙方找到好的解決方案。

三、基于傳播能力的政府環境治理能力現代化路徑

從上述分析中，可知我國各級政府在應對環境群體性事件的傳播活動中還有很多不足之處，暴露出政府傳播對受眾的心理需求與心理認知的忽視，沒有理性地預估受眾的心理期待和正確看待傳受者之間的情感、認知互動。各級政府應該從傳者、受者以及傳受者心理互動等方面綜合考慮，提高傳播應對的質量，滿足受眾的心理需求，從而提升政府環境治理能力。

1.建立新型環境安全觀。在全社會環境安全需求不斷增強的時代背景下，政府必須有能力不斷改善環境質量，治理環境污染，以回應環境安全需求。針對公眾對環境安全的需求，政府除了應切實轉變發展思路、強化公共服務職能、履行政府環境責任外，也需通過建立新型環境安全觀以提高傳播應對策略。在環境決策和對環境群體性事件的應對中，政府往往是同意和采取專家的立場去評價環境風險，而社會心理學知識告訴我們：風險的認知與容許方法在專家與一般群眾之間是不同的。[6]專家是用損失期望值法表現出來的一元尺度來評價、管理風險的，而非專業者的評價尺度則要復雜得多。需要注意的是這種差異更多的是來自價值判斷的不同，而非僅僅是對事實的不同理解。非專業者作判斷時重視的因素包括：風險的選擇性、控制性、公正性等等，一般情況下眾所周知的風險、自我選擇的風險、個人能夠掌控的風險、看起來比較公正的風險更易被非專業的一般群眾所接受。[7]

根據上述分析，“環境安全”不過是“環境可容許的風險”，環境風險管理的中心問題是如何設定容許的環境風險水平，以及由誰承擔風險。所以，政府在制定環境政策和對鄰避設施進行選址時，特別是在環境群體性事件的應對中必須加入有別于專家的一般群眾的風險認知和判斷，要在理解群眾的風險認知的基礎上解釋環境風險，政府部門應該花更多的時間去了解公眾的想法，而不是責怪他們缺乏對風險的理解力。

2.建立利益共享的補償機制。對于環境群體性事件，特別是維權泄憤性環境群體型事件而言，既需要通過完善法律救濟機制來保障環境利益受損群體的權益，但更不可忽視的是利益受損群體的利益表達渠道是否暢通，其利益表達的機會也就是其話語權的體現，[4]而“在有話語的地方就有權力，權力是話語運作的無所不在的支配力量，社會性的和政治性的權力總是通過話語去運作”。[8]政府應當支持大眾傳媒為弱勢的利益受損群體提供相應的信息空間和話語空間，讓他們的利益得到順暢表達，讓他們的情緒得到及時宣泄，從而避免群體通過極端的形式、手段來表達與發泄。

在鄰避沖突型環境群體性事件中，政府或業主企業補償力度與社區居民期望之間往往存在著較大的差距，這其中既有政府財政能力和企業資金的不足、缺乏技術標準和法律法規支持等客觀因素，也有計算居民損失上的不科學的主觀因素。[9]因此，在解決鄰避沖突型環境群體性事件時，需要采用全成本投資概算，其中應包含污染防治成本、社會穩定成本以及各種補償成本等負效應成本。另外，還可以采取各種靈活的補償方式，如給予費用減免和增加就業機會等。

3.推進透明型、回應型政府建設。2013年9月18日，李克強總理在主持召開國務院常務會議時強調，要采取配套措施，加強相關制度和平臺建設，讓政府政策透明，讓權力運行透明，讓群眾看得到、聽得懂、信得過；要主動回應社會關切，把人民群眾的期待融入政府的決策和工作之中，努力增強提升政府公信力、社會凝聚力的軟實力。在環境群體性事件的發生、發展及應對的過程中，政府應當踐行透明型政府、回應型政府的要求，在解釋風險時，應該考慮到公眾想要知道什么風險信息，以及想要以什么方式知道。如果政府不向公眾公布信息，人們就可能自己胡亂猜想，認為政府不公布信息是因為真相太駭人，流言就可能滋生，特別是在新媒體發達的今天，政府不及時發布信息會使得新媒體有機會充分發揮其強大的情感動員和情緒感染作用。至于什么時候公布信息，在大多數時候政府可以視具體情況而定，通常拖得越久，人們的警覺度就會越高，越容易導致風險交流中的敵對。政府可以考慮推遲聽證會召開的日期或是增開幾次聽證會，如果認為所得出的數據確實存在嚴重的質量控制或采樣方法上的錯誤，不要公布數據，但應誠實地告訴群眾具體情況以及他們什么時候可以得到可靠的結果。[5]

4.構建新型環境治理模式。面對社會轉型期出現的各種變化，現行的單一政府管理模式，因其所固有的在主體構成上的要素缺陷必然導致包括權力結構、行為結構等在內的結構性缺陷，將最終導致正當性得不到公眾的普遍承認。[10]因此，應建立有效參與的共同治理模式，從立場正當性和做法正當性的角度構建政府應對環境群體性事件的策略。在環境群體性事件的應對中，立場正當性的建構主要是政府應該意識到，在同一個問題上，不同的公眾個體所受到的影響是不同的，政府應該公平公正地對待這些受影響的利益群體。具體到鄰避設施的規劃、選址、環評、建設和運營過程中，應充分尊重民眾的知情權、參與權和監督權，做到信息公開、補償機制和公眾參與的法治化，逐步實現從“公眾參與”到“共同決策”的轉變。在做法正當性的建構方面，應該意識到雖然對風險的解釋需要技巧，但政府對公眾參與的態度才是應對環境群體性事件的決定因素，政府需要通過良好的互動贏得公眾的信任。政府部門應該意識到公眾意見的重要性，因為公眾的擔憂本身就是有價值的信息。要贏得群眾的信任就應在決策制定過程早期使他們參與其中，給他們機會檢查政府的程序，向他們提供準確真實的信息而不是混淆的信息，做力所能及的承諾，兌現所做的承諾，傾聽各利益方的想法以贏得信任。

參考文獻：

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[10]李雪梅.基于多中心理論的環境治理模式研究 [D].2010：15.

【責任編輯：孫巍】endprint