地方政府該如何干預光伏產業？

在當前產業環境下，如果地方政府以資源換產能的干預手段不做出改變，中國光伏產能急劇擴張將再次出現。

伴隨國家明確光伏電站建設規模2014年為14GW和“十二五”規劃為35GW，業內隨之歡呼雀躍，但不乏出現新一輪產能過剩之憂，呼吁防范和呼吁地方政府不要過多干預的文章屢見報端。筆者以為無論如何呼吁，這一擔心必成事實，這是經濟規律和現有體制使然。只是在這個過程當中，各地方政府應該發揮什么作用，如何發揮作用值得探討。

成也干預，敗也干預

中國光伏產業所以有今日之輝煌，又及今日之困境，各地政府都曾發揮不可否認的作用，功功過過歷歷在目：如果沒有2001年無錫市政府的慧眼識真金，就沒有無錫尚德曾經的世界第一；如果沒有2005年新余市政府的善于捕捉機會，就沒有今天江西光伏大省的地位；同樣如果沒有一些地方政府的助推，全球光伏產品供求關系就不會從2008年的6.8GW：2.6GW迅速提升至2011年的70GW：27.5GW，也許也就沒有后來那么殘酷的產業整合；如果沒有地方政府對當地企業的極力挽救，中國光伏產業的整合速度一定要比現在快很多，更不會出現英利一邊銷售量大增至3.3GW，一邊虧損額卻至13個億的尷尬局面。對于后兩個“如果”，按照市場規律的標準，地方政府好心沒能辦成好事已經成為既定事實。遺憾的是，這種影響過去很大，現在依舊很大。

分析不久前開創中國債務違約先例的“11超日債”的成因，無疑在于超日太陽投資戰線過長，最終資金周轉不靈。分析其2012年底資金周轉困難集中爆發的諸多原因，2012年11月以6691.5萬元取得青海錦國興新能源科技有限公司60%的股權則是重要原因之一。在資金已經十分緊張的前提下，超日太陽為何還要巨資并購？倪開祿表示，這筆投資有助于超日太陽從青海政府爭取到200MW的光伏電站項目。作為光伏電站建設大省，青海以電站資源換取光伏加工業的進入可以理解。作為光伏產品加工企業，當時繼續在青海擴大加工能力必然加劇已經嚴重失衡的供求關系，也必然加劇超日太陽本已高度緊張的資金周轉局面。

令人擔心的是，類似故事也許還會發生。筆者不久前參加了一個光伏產業發展研討會，當地政府根據今年國家劃分的分布式建設規模作出了這樣的決定：光伏電站建設規模額度鼓勵分配給非本地的有競爭力光伏企業，但對方必須將其產品加工能力移至當地。2014年開始，國家根據社會承受能力，對各省光伏電站建設實行規模管理是十分必要的，但在現實中，這一規模額度已經異化為一種地方稀缺資源，各地政府利用這一資源拉動當地經濟便成為一種必然結果。試想，如果各地都是如此，如果光伏企業也都照此辦理，其結果必然是光伏產能的再次急劇擴大。

政府應如何干預

改革開放以來，在中國經濟高速發展的過程中，地方政府過多干涉經濟發展的現象，不僅限于光伏產業，歷史地看有積極意義也有消極意義。在現行治理體系不變的前提下，這是一個必須面對的現實。在光伏產業，對于各地方政府的積極作為，我們的思維應當是：政府的干預難以避免，干預的理由并不充分，干預的手段必須改進。

地方政府干預的行為可以理解。這是基于兩個方面：其一是為官一方，造福百姓是天經地義的事情，特別是在過去簡單追求GDP指標的環境下。光伏產業是規模經濟，是綠色能源，扶持光伏產業是既光彩又對拉動當地GDP具有重大影響的事，一舉兩得，對地方政府干預的沖動是攔不住的；其二是光伏產業在當前仍舊是非完全市場化產業，政府的支持不可或缺。回顧中國光伏產業的發展歷程，2008年以前，在國家層面尚未重視的時候，沒有各地方政府的大力扶持，就沒有中國光伏產業的超高速發展，就沒有今天如此強大的國際競爭力。

但是地方政府過多干預一定是不成立的。也許有人會說：在成熟國家的光伏產業發展中，地方政府發揮了至關重要的作用，比如美國加州光伏產業的健康發達，就是與州政府的重大影響密不可分。需要注意的是，這里有著一個本質性的區別：加州是通過當地立法、集合當地資源、犧牲當地部分人群的利益，扶持當地光伏發電事業的，所以扶持哪個項目、支持哪個企業具有充分的理由。

而中國不一樣，光伏電價補貼是集全國之力量，有區別地扶持不同地區的光伏發電事業，是集合了少安裝或沒安裝光伏電站地區的社會財富，來扶持安裝的地區。從這個意義上講，一個地區的光伏發展管理，不應局限于一地之角度，而應具有服從、服務于全國光伏發展的意識。

地方政府干預的重要手段應是建立標準、引進競爭機制。各地方政府簡單助推光伏的歷史已經證明：以資源換產能的道路是有問題的，努力打造良好的光伏產業環境吸引資源才是正道。在這一發展過程中，“政府搭臺，市場唱戲”應是對政府作用的準確界定。對于稀缺的電站建設規模，地方政府應當是在總結以往建設經驗的基礎上，根據各自不同的自然條件建立行業標準，實行跨越地區、標準清晰、程序規范的招標形式。只有這種市場化的干預行為，才會驅動光伏產業市場化的進程，才是更多競標者愿意積極參與的環境。不久前筆者在天津中新生態城考察學習中發現，其規劃局已經在總結過去大量光伏電站建設、運行經驗的基礎上，逐步積累有關企業資信、材料選型、施工標準、日照條件等大量數據，為今后光伏電站建設項目招標打造基礎。

理智從來不是市場的專利，缺少理智才有市場，市場有著市場的規律，努力發現這種規律，遵守這種規律，促進市場理智發展才是政府應當做的事情。在光伏產業，市場離不開政府，政府的唯一職責是市場化地管理市場。

“把權力關進籠子里”無疑是一句至理名言，但在現實中，做到這一點是有難度的。首先，作為權力人主動給自己設計籠子是有難度的；其次，有了籠子要求權力人自己監督自己也是有難度的；最后，人們要求于邏輯不通的事情變為現實更是有難度的，如何找到適合權力人的籠子并有所作為才是關鍵。在各地方實現光伏電站建設目標的政府行為中，不干預是不可能的，干預多少應當是市場決定的，圍繞這一目標只有兩個實現方式：根據當地情況，建立科學的產業標準；根據標準，嚴格執行市場化的競標方式。