電價：機制、手段與電力改革

張樹偉

倚重手段而輕忽機制，既是現代行政效能低下的體現，也是權力不甘心退場而對改革的必然反噬。

電力是國民經濟的基礎產業。一般認為，電力價格是整個電力體系的核心， 連接并反應著供給與需求的變化，也直接關系著電力與用電部門各利益主體營收支出的核心利益。總體而言，電力在我國仍舊是一個高度管制的能源部門，這一特點突出地表現在發電、輸配電、用電以及整個價格體系的不靈活。其中，發電價格、輸配電電價與終端銷售電價由政府制定并決定調整的節奏與幅度，缺乏市場發現價格與發電市場份額的機制與基礎設施。

在電力體制改革的大背景下，認識到以上存在的問題，電力行業逐步開展了“大用戶直供”、改革調度機制、“輸配分開”、“配售分離”、“水火同價”價格改革等試點或者前期準備工作。但是，由于這些體制安排的特點與路徑依賴，對于這些改革與措施的解讀與評價，“中國特色”的地方居多。本文就電價這一核心問題做一個初步的引子，辨析幾個重要的概念與理念，希望引發更多的討論。

價格機制與價格手段

由于長期政府控制、行政定價的原因，在我國，電力價格在一定的程度上更像是一種政策工具，用來實現政策目的的“價格手段”。比如限制高耗能、補貼最貧困人口，甚至彌補電力建設支出（比如三峽基金）。但是必須指出，機制與手段二者未來需要更顯性地區分。

電價機制重要的是解決市場價格的內生性問題，是所謂市場機制的核心要素。典型的以市場為基礎的價格機制中，最終市場的價格是供需雙方內生出的一個雙方可以達成交易的價格平衡點。如果供需發生任何方向的變化，這一平衡點就有可能改變。

在我國，主要發電企業獲得的價格屬于“成本驅動”（cost-driven）的模式，典型的比如“煤電聯動機制”。根據這種機制的規則，煤電標桿電價水平要跟隨煤價變動而調整。一方面，這種變化是基于燃料成本為基礎的計算，缺少對消費側需求動態的考量；另一方面，具體調整與否以及調整幅度需要行政程序的觸發。但是，這仍然可以看做電價動態變化的一種機制。

而價格手段屬于行政手段的一種，服從于額外的政策目標，屬于政府政策的一部分。典型的政策手段就是從價稅收，實現政府調節收入、抑制消費等政策目的。比如，針對抑制稀缺石油消費的燃油稅，針對碳排放引發全球氣候變化的碳稅等等。與稅收相對應的，是政府的補貼，可以看做是負的稅收。

一般而言，價格手段會在價格機制形成的價格水平之上打入一個“楔子”。價格機制解決價格如何變化的問題，而價格手段服從于政府能源管理的目標。認識清楚了電價機制與手段的區別，可以幫助我們更好的理解最終價格的結構與形成。電價手段如果過多，占據了電價水平的主體部分，那么其作為機制而變化以引導供需行為的作用就會削弱甚至完全消失，這就近似于完全行政定價了，手段與機制的界限就模糊了。

這一機制與手段的區分對于我們以下要討論的問題都是必要的。

電價內生機制對資源優化配置至關重要

電價機制是市場配置資源的核心要素。理論上的探討將是比較抽象的，涉及到價格與供需變化互動在資源優化配置中的作用。在此，我們以水電的本地消納和外送安排舉例說明。我國的四川、云南等地水電資源極其豐富，水電是當地消納、還是外送符合總體效率原則，是一個在任何尺度（小時、天、季度、年、中期與長期）都處于變化中的問題。短時的需求波動、水庫的來水波動與季節性豐枯差異、本地與目標地的需求年度變化與供應平衡、長期的電源結構等，都會影響水電的“最優流向”。這種市場的瞬息變化，是行政性定價與根據成本變動調整根本無能為力的，從而會造成資源優化配置的障礙。

根本上，水電的本地使用、就近消納無須付出長距離外送成本（這屬于交易成本，屬于整體上需要盡可能減少的部分），是大部分情況下的有競爭力的選擇。一般而言，在充分滿足本地需求的基礎上才有外送的動力，也只有這樣，才是符合全局最優的選擇。但是，歷史上（比如2012年），四川電網在豐水期都曾經出現本地用電緊張局面，這不能不說是資源的嚴重錯配。僵化的規劃體制、缺乏電力市場發現性價格是根本性的原因。

由于電力傳輸高損耗的特點，過大范圍（比如超過1500公里，電力傳輸成本將超過總用電成本的25%以上）的調配在多數情況下都不會是資源優化配置的方向。在一個起作用的電力市場中，即使存在物理上的連接，這樣的電力潮流流向即使短期存在，長期也是不可持續的，因為它將刺激電力受入地區更低成本機組的建設。隨著中國市場化程度的提高、交通基礎設施的改善與統一市場的建設，東中西部的要素價格將進一步趨同，能源運輸成本的大小將成為決定資源優化配置方向的重要、甚至決定性的因素。

大用戶直購電機制與限制高耗能的政策

目前，作為電力體制改革的起步，大用戶直購電以其操作較為直接、能力建設要求與復雜程度相對較低有望成為積極推進的政策。但是，大用戶直購電可能會使高耗能行業享受比現在更低的電價水平。這一點引發了相當多的爭議，頗有中國特色。

大用戶直購應該是一種機制，屬于供用雙方直接見面，通過類似“雙向拍賣”的方式確定雙方均可以接受的電力價格的交易行為。限制高耗能產業，應該屬于政策限制，屬于手段的范疇。最起碼，不能因為高耗能可能獲得較低的電價，就認為大用戶直購電是不對的。如果限制高耗能被認為是正當的目的，需要通過抬高其面臨的電價限制其發展，那么加稅抬高其能源成本屬于局部政策手段。不應該因為高耗能可能因直購電享受更低的電價，從而“投鼠忌器”，就限制一般性的整體經濟機制安排發揮作用。

更進一步，從根本上講，對于高耗能的限制理由應該在于其環境的負外部性，這一問題的解決有賴于環境標準的提高與執行的剛性。高耗能并不具有“原罪”，其用電行為并不存在負的外部性影響。

高耗能產業，顧名思義，指的是能源消耗程度比較高的產業，也就是能源密集型產業。傳統上，鋼鐵、建材（比如水泥、玻璃）、化工、有色（比如煉鋁）、造紙、石化等行業屬于認識中的高耗能工業，其能源成本在總成本中的比例超過20%，大部分在30-60%，而有機化工可能超過80%。IEA的統計匯總顯示，這幾類高耗能產業的總能耗要占到全球工業能耗的70%，20%的增加值，以及25%的直接就業。一句話，能源是高耗能行業的主要投入。

歐盟與德國的案例可以給我們提供一些如何看待高耗能的啟示。

由于可再生能源的迅猛發展，德國需要征收電價附加以提供足量補貼，其可再生補貼在終端電價中的比例要占到終端電價的1/4到1/3，達到6歐分以上。但是包括高耗能的大工業一般都可以獲得可再生能源附加負擔的部分或者全額減免。在促進能源轉型的可再生能源法案（EEG）2.0版本（討論中）， 明確寫明：要確保能源電力密集型工業的未來的競爭力。分析其減免的動機，大企業的游說無疑是原因之一，但是理性看待高耗能的作用也不無關系。事實上，歐洲一直是世界上最大的能源密集型產品的出口地區，重要的不是高耗能與否，而是其效率與競爭力如何。

2014年初，我國出臺了針對鋼鐵水泥玻璃產業基于能耗標準的懲罰性電價水價，這是一種行政價格手段。這一政策沒有做到電價機制與政策工具的有效區分。在“審批”框子里面打轉的“價格手段”，自由量裁權巨大，極易導致腐敗與尋租；另一方面，不區分機制與手段，容易將價格的手段式調整等同于價格改革，于真正的改革——建立整體價格機制無甚關聯。沒有機制的建立，價格的分門別類的調整（比如媒體有消息稱，高耗能產業要建立階梯電價）會使得價格體系進一步復雜化、破碎化，破壞統一市場的發展，完全與改革的方向背道而馳。多收的“電費”賬戶的去向，是否補貼了由于高耗能發展而受損的群體（如果有），也有待進一步透明。這是現實中的一個迫切的問題。高耗能享受更好的經濟效率也是理所應當的，電價機制改革決定的。

總體而已，大用戶直購機制作為電力體制改革的起點，具有重要的意義。

第一，可以一定程度上破除電網壟斷性經營，還原Utility（電力公共事業）的真意。大用戶將是售電市場的第一批批發商與用電主體。

第二，通過直接交易，減少中間交易成本、解決價格的內生性問題、發現行政定價距離“最優價格”的差距。過去的行政定價存在著對價格體系的扭曲，比如相對于電力的價值，有些地區電價水平過高（比如東部地區，依賴于廉價進口煤炭），有些地區電力價格水平過低（比如煤炭產區附近的電廠，其節省的運輸成本在煤炭市場化后極其有限），這些問題有望得到一定程度的糾正。

第三，對于進一步電力體制改革具有程序性與能力建設的意義。

這一改革措施，無疑將提高總體電力運行的效率，“做大蛋糕”，通過降低交易成本與最終電價與產品成本，提高發電、輸電與用戶的“福利總水平”。這一改革對整體的意義重大，非常必要，那么必須沖破受損利益群體的阻撓。改革的整體“必要性”（提高整體效率）與改革的分布式影響可能阻礙改革“可行性”（部分利益群體受損）的問題不能混為一談。

可再生能源優惠電價屬于“政策手段”

對可再生能源提供優惠固定電價，以降低其發展風險是世界各國的通行做法。其理論的依據在于先進技術面臨的“市場失靈”，需要政府干預。這種失靈表現在：可再生能源初始成本較高，但是隨著規模擴大、學習效應而有大幅下降的可能性。如果初期沒有政策的支持，可再生的市場份額不會擴大，而份額不會擴大，其成本也無法降低到具有市場競爭力的程度。這一“雞蛋困局”需要政策手段來干預，以幫助可再生能源擴大市場份額，從而避免鎖定在低份額上，無法對污染物減排與氣候變化做出長期的貢獻。這一優惠電價，與中國對水電、氣電、核電的分門別類行政定價（割裂統一的電力市場），盡管最終形式一樣，但是其理論依據截然不同，不能往一起歸類。

因此，可再生的優惠電價屬于“政策手段”的范疇。這一手段在可再生能源成本大幅下降，具有了市場競爭力之后應該退出。目前，得益于中國制造的低成本，歐洲與美國的太陽能發電都接近于這一階段。

但是，這一手段退出與否，與市場化改革推進沒有關系。在我國，要加速這一政策手段的退出，配套的改革必不可少。在筆者看來，取消居民電價補貼“手段”是目前亟待推進的措施。

目前來看，這種居民用電補貼政策的依據明顯不足，問題越來越大。首先，對大部分最低收入以上的人群，用電負擔在整體支出負擔中的比例都已經很小，取消補貼對大部分群體影響不大；

其次，這種低電價并沒有降低整體居民支出的總負擔，因為工商業的高昂電價必然要通過其他日常消費品傳導給用戶，可以說在降低“總體居民支出”負擔方面沒有幫助；

再次，最低收入人群的用電負荷是用來保障基本生活需要的，已經低到無法再低。整個居民用電僅占總用電量的13%左右，這部分人群的比例就更低了。這部分人群，無疑需要追加能源服務補貼，但是直接發放貨幣補貼顯然更有針對性與效率；

最后，人為壓低、不反映市場價值（可以用工商業價格代表）的居民用電價格，使居民用戶產生了價格錯覺，有礙于新興可再生能源的經濟性與競爭力的提高，特別是分布式光伏應用。如果沒有扭曲的價格手段，分布式光伏將在我國迎來爆發式的增長，將是朝向我國“最優電力結構”調整的巨大推動力。

取消交叉補貼還是建設統一市場的要求。如果居民總體電價水平上漲50%，反映其成本與市場價值，可以進一步降低工商業電價5%-10%。這一政策變化，將具有對于居民電力消費信號指引的象征意義。

在我國電價在各種意義上（包括居民支出負擔、可貿易部門參與國際競爭、稅負水平）基本已經“趕歐超美”（這屬于電價比較的事實描述性判斷，不涉及未來電力需要漲還是需要降的“規范”表達。限于篇幅，另文論述，但這是基本的結論）的背景下，這一政策變化對于工商業競爭力提升也具有實質性意義。

不存在獨立于電力改革的“電價”改革

通過以上的分析，可以明顯的看出，我們通常所指的電價改革，指的并不是電價水平的高低問題，而是電價的定價機制。電價是如何產生的問題，這顯然涉及到整體電力部門的改革，屬于遷一而動全身。在一定意義上，電價改革與電力改革是同一個意思的兩種表述。建立電力市場仍然是改革的重中之重，而供需雙方直接見面是建立電力市場的前提。

因為缺乏電力市場，西南低成本的水電無落地之處；因為缺乏電力市場，風電太陽能對降低上網電價的作用無法發揮；因為缺乏電力市場，“煤電互保”以鄰為壑的鬧劇反復上演。建立市場化為基礎的電力市場，應該是電力改革的基本目標，這需要明確。