如何化解環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)？

陳臻　周章貴

破解環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避困局，需要運(yùn)用法治思維引入公眾參與機(jī)制，協(xié)調(diào)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各階段利益分歧，推動(dòng)環(huán)境能源項(xiàng)目的理性開(kāi)發(fā)。

2014年5月10日，杭州余杭垃圾發(fā)電項(xiàng)目因引發(fā)群體性事件而暫停，盡管之前政府方面已通過(guò)媒體向公眾傳播科學(xué)信息，又邀請(qǐng)專(zhuān)家釋疑，仍然不能完全獲得公眾的理解與支持，鄰避事件再次成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，綠色能源新區(qū)將成為各地規(guī)劃布局和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，涉及輸電線路架設(shè)、垃圾發(fā)電和其他分布式環(huán)境能源項(xiàng)目增加，這些項(xiàng)目均有可能面臨鄰避危機(jī)。

根本在于協(xié)調(diào)利益

社會(huì)沖突理論認(rèn)為，任何沖突的產(chǎn)生都起源于存在感知到的利益分歧。因而解決環(huán)境能源項(xiàng)目產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的根本，是如何調(diào)和利益分歧。而法律的根本目的就在于確認(rèn)和協(xié)調(diào)各種利益。良法能夠正確劃定引起矛盾和沖突的各種利益的合理界限，明確其范圍和在社會(huì)中的位置，從而確定對(duì)其是否保護(hù)、保護(hù)的范圍和順序，進(jìn)而促進(jìn)或限制某種利益，協(xié)調(diào)各種利益之間的關(guān)系從而達(dá)到防止和減少矛盾與沖突，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展。

環(huán)境能源項(xiàng)目需要直接面對(duì)的問(wèn)題就是項(xiàng)目上馬、建設(shè)、乃至以后運(yùn)營(yíng)后對(duì)所在地附近的社區(qū)、民眾和其他利益相關(guān)者有多少好處。如果項(xiàng)目周邊地區(qū)的民眾不能從項(xiàng)目獲得利益實(shí)惠，哪怕是較少利益的損失，都將引發(fā)強(qiáng)烈的反對(duì)情緒。

對(duì)周邊社區(qū)和民眾轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的部分利益或進(jìn)行貨幣補(bǔ)償是發(fā)達(dá)國(guó)家解決環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)的主要途徑。以丹麥哥本哈根的NARA/Noveren垃圾焚燒發(fā)電廠為例，焚燒廠副產(chǎn)的暖氣和冷氣在冬天和夏天免費(fèi)供給當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)，而其他發(fā)達(dá)國(guó)家在解決環(huán)境能源項(xiàng)目民眾沖突過(guò)程中多是以減少能源使用費(fèi)而得到周?chē)鐓^(qū)的支持，以達(dá)到在一定的利益格局和體系下的相對(duì)平衡。通過(guò)法律的權(quán)威來(lái)協(xié)調(diào)各方面沖突因素，使相關(guān)方利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)，是環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)解決的基礎(chǔ)。

保障公眾有效參與

環(huán)境能源項(xiàng)目的鄰避效應(yīng)并非中國(guó)獨(dú)有，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也長(zhǎng)期面臨。美國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)也曾遭遇因存在公眾沖突而擱置垃圾發(fā)電、核電項(xiàng)目的現(xiàn)象。鄰避運(yùn)動(dòng)在阻止項(xiàng)目進(jìn)程的同時(shí)，對(duì)提高公民環(huán)境意識(shí)、推動(dòng)社會(huì)民主建設(shè)具有積極意義。

發(fā)達(dá)國(guó)家正是在經(jīng)歷多次鄰避事件中推動(dòng)環(huán)境知識(shí)的宣傳和教育，建立起政府與民眾互信關(guān)系。法治化可以通過(guò)其制度化、規(guī)范化、程序化予以闡釋?zhuān)帕Φ臉?gòu)建與政府職能轉(zhuǎn)變統(tǒng)一起來(lái)就必然會(huì)形成長(zhǎng)效機(jī)制。因此，解決環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)需要在法治理念下，建立和完善公眾參與的制度逐步形成長(zhǎng)效機(jī)制。

美國(guó)各級(jí)城市政府均建立了一整套公眾參與決策的機(jī)制，調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者全過(guò)程參與城市管理，既有重大決策的公眾參與，也有針對(duì)具體項(xiàng)目的公眾參與；其中，紐約市的城市利用審批程式具有很典型的實(shí)踐參考價(jià)值。

首先，官方、公共機(jī)構(gòu)、個(gè)人團(tuán)體都可以對(duì)城市更新改造、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出申請(qǐng)，各利益相關(guān)者可以共同參與發(fā)現(xiàn)城市的問(wèn)題。如果提出的申請(qǐng)項(xiàng)目遭到社區(qū)團(tuán)體、居民以及政府反對(duì)，項(xiàng)目就通不過(guò)ULURP。其次，如果規(guī)劃委員會(huì)通過(guò)申請(qǐng)資格，則啟動(dòng)ULURP程式，項(xiàng)目嚴(yán)格受到時(shí)間、法律和涉及范圍的限制。社區(qū)董事會(huì)將雇傭規(guī)劃公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析和審核，所在區(qū)行政負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目提出建議，但該社區(qū)董事會(huì)和負(fù)責(zé)人提出的建議只作為參考，而不具有行政命令功能。城市規(guī)劃委員會(huì)審核所有材料，決定項(xiàng)目的可行性，如果規(guī)劃委員會(huì)投反對(duì)票則項(xiàng)目不通過(guò)，反之，市政委員會(huì)還要繼續(xù)進(jìn)行50天的終審，最后確定項(xiàng)目的可行與否。這個(gè)期間都要召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行投票，必須是社會(huì)各界共同參與的結(jié)果。ULURP程式有助于充分表達(dá)社區(qū)的立場(chǎng)，減少對(duì)鄰里和居民利益的損害，增加城市建設(shè)項(xiàng)目的公正和有效性。

通過(guò)城市設(shè)施選址標(biāo)準(zhǔn)和ULURP程式的制定和實(shí)施，紐約市在20世紀(jì)90年代率先在美國(guó)告別了“鄰避時(shí)代”，順利地推進(jìn)了必要的項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)。在當(dāng)前環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避事件高發(fā)時(shí)期，需要研究建立環(huán)境能源項(xiàng)目建設(shè)，公眾參與的方式、規(guī)則、流程，通過(guò)制度的建立來(lái)保障公眾對(duì)于項(xiàng)目決策的參與程度。

推動(dòng)全過(guò)程化參與

由于公眾的末端參與并不能及時(shí)制止項(xiàng)目危害的發(fā)生和利益分歧的有效協(xié)調(diào)，因此被動(dòng)公眾參與方式，如形式性聽(tīng)證及規(guī)劃后的掛墻展示無(wú)法滿(mǎn)足公眾的需求，未來(lái)環(huán)境能源項(xiàng)目的順利開(kāi)展需要從規(guī)劃、施工、維護(hù)、監(jiān)督整個(gè)過(guò)程引導(dǎo)公眾參與。理論上，公眾在項(xiàng)目活動(dòng)中參與越早，政府就越能引導(dǎo)公眾理性思考配合相關(guān)項(xiàng)目活動(dòng)，因此規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段的公眾參與尤為重要。

2003年韓國(guó)首爾清溪川綜合整治工程的順利實(shí)施即得益于公眾全過(guò)程的廣泛參與。在項(xiàng)目施工之前，首爾市政府就通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式對(duì)市民廣泛宣傳河道綜合整治的意義和必要性，向市民通報(bào)市政府在工程建設(shè)中采取的解決交通、環(huán)境、市容等一系列問(wèn)題的措施；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由專(zhuān)家和普通市民組成的一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行政策說(shuō)明、收集和反饋公眾意見(jiàn)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)并提供咨詢(xún)服務(wù)。在征集文化墻建設(shè)意見(jiàn)的過(guò)程中，廣泛吸引國(guó)內(nèi)外各界人士的參與。這些做法不僅能夠使市民更加了解工程，更重要的是能夠理解并支持工程的建設(shè)。

提高公眾自我教育能力

法律意識(shí)的自我培養(yǎng)成為法治觀念的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，在公眾參與的過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)制定章法，公民進(jìn)行自我服務(wù)、自我教育的良性互動(dòng)。通過(guò)開(kāi)展公眾參與活動(dòng)，切實(shí)提高公眾自我教育能力，搭建群眾性自我教育平臺(tái)，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、電視等媒介進(jìn)行學(xué)習(xí)，提升文化素質(zhì)。

環(huán)境能源項(xiàng)目往往涉及新技術(shù)和新工藝，專(zhuān)業(yè)知識(shí)較復(fù)雜，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)組織專(zhuān)家加強(qiáng)對(duì)公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，努力培養(yǎng)公眾的社會(huì)參與能力。項(xiàng)目所在地政府要向公眾傳授公共政策制定過(guò)程的相關(guān)知識(shí)，提高公眾參與公共服務(wù)的技能，增強(qiáng)公眾參與的有效性。

當(dāng)前，全國(guó)已在民政部門(mén)注冊(cè)登記的社會(huì)組織達(dá)50多萬(wàn)個(gè)，比如綠色浙江。各類(lèi)社會(huì)組織應(yīng)把公民組織起來(lái)，在互助服務(wù)中提高公眾自我解決社會(huì)問(wèn)題的能力，實(shí)現(xiàn)公眾之間的相互了解、合作、認(rèn)同，統(tǒng)籌各個(gè)區(qū)域各個(gè)層次群體的多維需求，關(guān)注特殊群體和區(qū)域，促進(jìn)公眾自我成長(zhǎng)和提高整體素質(zhì)。