廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

朱堅真+岳鑫

摘 要：本文在回顧廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷歷程、總結(jié)當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)特點、分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在問題的基礎(chǔ)上，建議通過制度創(chuàng)新規(guī)范農(nóng)戶、政府、市場在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的行為，促進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞： 廣東；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）02-0016-04

一、引言

廣東作為我國改革開放的前沿陣地，社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，這在客觀上促進了廣東農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。在此背景下，借助國家宏觀政策的引導，廣東各地區(qū)因地制宜，不斷對農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作進行探索和創(chuàng)新，農(nóng)地流轉(zhuǎn)駛向了快車道。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模由細碎、零星流轉(zhuǎn)逐漸趨向于連片大規(guī)模流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式由簡單的自由轉(zhuǎn)包，逐步過渡到轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等多種形式，在此基礎(chǔ)上逐步探索出種植專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、土地信用合作等模式。

二、廣東農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變遷過程

（一）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)萌芽階段（1978-1983年）

1978年我國實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地所有權(quán)歸集體所有，土地經(jīng)營權(quán)歸土地承包者，這極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。但當時的政策和法律都明確禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，1982年的《憲法》明確規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。隨著我國社會主義市場化改革進程的不斷加快，“一家一戶”的分散經(jīng)營制約了我國農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。由于現(xiàn)實的客觀需求，農(nóng)戶私下進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮。現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需求急需將這種私自進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為置于陽光法律之下。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)初步探索階段（1984-2007年）

1984年中央1號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中規(guī)定：“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進行轉(zhuǎn)包。”事實上，以珠三角為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，使一些農(nóng)民無法耕種農(nóng)地，而一些農(nóng)民卻尋找不到自己想要耕種的農(nóng)地。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)如何依法、自愿、有償?shù)剡M行流轉(zhuǎn)。這一時期，廣東也逐步開始探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式，但流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模仍然不是很大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度依然較慢。總體上來講，法律和政策對農(nóng)地第二次的解禁使我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場逐步成長起來，再一次促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)規(guī)范與創(chuàng)新階段（2008年至今）

2008年，十七屆三中全會提出，“土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。同時強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)的三個“不得”（不得改變土地集體所有的性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的推進和完善有著深遠的影響。廣東相繼出臺了相關(guān)的地方配套政策，以推動和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部課題組2008年統(tǒng)計，廣東有16%的縣拿出專項資金用于流轉(zhuǎn)土地整理和補貼[1]。

三、廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大

隨著，我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的不斷深化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有所擴大。2001年4月，廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積僅有255萬畝，耕地流轉(zhuǎn)面積占全省的7.93%，涉及農(nóng)戶105.05萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的9.22%[2]。2007年年底，廣東農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達422萬畝，占農(nóng)村家庭承包面積的14.4%[3]。截至2009年，廣東農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達524萬畝，占到了農(nóng)村家庭承包土地面積的18.7%[4]。2012年，廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)857.8萬畝，承包農(nóng)戶總數(shù)1096萬戶[5]。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積區(qū)域分布不均衡

廣東受其自身的地理區(qū)域差異、國家政策具體傾向等因素影響，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)域分布極其不平衡。經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)（包括廣州、珠海、佛山、中山、東莞、江門、惠州7市）耕地面積為844.2萬畝，其流轉(zhuǎn)面積為267.7萬畝，流轉(zhuǎn)耕地占耕地總面積比例多數(shù)達到30%左右[6]。而粵東、粵西、粵北13個市的耕地流轉(zhuǎn)面積僅占全省耕地流轉(zhuǎn)總面積的36.6%。部分粵北山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積只占農(nóng)地總面積的3%[7]。全省農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展極不平衡，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有著密切的關(guān)系。

（三）入股和出租是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式

目前，我國法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押6種。廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)多形式以出租和入股為主。2009年，在廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)計中顯示，出租占29.5%，入股占35.9%[8]。其他形式，例如，轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式也在農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)中客觀存在，但這些方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中所占比例較少。

（四）各地區(qū)因地制宜探索多種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

在堅持農(nóng)村農(nóng)地集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制不變的前提下，廣東各地區(qū)因地制宜進行了多種形式的探索，例如：潮州饒平縣委托轉(zhuǎn)包模式、湛江坡頭區(qū)以租賃為主要模式[9]；惠州龍門縣永漢鎮(zhèn)外商帶動模式、東莞市橋頭鎮(zhèn)水口村種植大戶經(jīng)營模式[10]；惠州博羅縣長寧鎮(zhèn)公司+基地+農(nóng)戶模式、廣州從化從玉菜場企業(yè)主導模式、佛山南海股份合作模式[11]、高要市蜆崗鎮(zhèn)探索家庭農(nóng)場的模式[12]。

四、廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）規(guī)范程度低

廣東在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象主要有：（1）根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示：大多數(shù)農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中沒有簽訂合法的書面協(xié)議，只是口頭約定。口頭約定不具嚴格效力，因而也往往成為引發(fā)農(nóng)戶矛盾的一個重要原因。（2）即使農(nóng)戶之間簽訂了相關(guān)的書面合同，但是合同不規(guī)范，內(nèi)容不完整，權(quán)責義務(wù)不清晰，致使所簽合同不具有法律效用，甚至不符合法律規(guī)范。（3）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不合理，并沒有得到相關(guān)部門或縣鄉(xiāng)合同管理機構(gòu)的合法公正認證。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式單一

目前，廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，我國法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股和抵押6種。廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)多形式以轉(zhuǎn)包和入股為主。其中轉(zhuǎn)包和入股占農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的59.4%，其他形式，例如，轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式也在農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)中客觀存在，但這些方式在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中所占比例較少。

（三）稟賦效應(yīng)顯著，制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)[13]

農(nóng)業(yè)自古以來就在國民經(jīng)濟中占據(jù)著重要的地位，農(nóng)民對土地有著天然的依賴。農(nóng)地被農(nóng)民視為自己生存保障的最后一條生命線。當前，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、社會救助等社會保障體系還尚未完善，農(nóng)地收入是解決看病、上學、養(yǎng)老等問題有力保障，在這種效應(yīng)的影響下，農(nóng)戶往往不能夠客觀、理性認識自己農(nóng)地的價值，通常習慣性期待以更高的價格進行農(nóng)地轉(zhuǎn)讓，致使交易雙方很難達成協(xié)議，這客觀上限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

（四）農(nóng)地承包流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益難以保障

雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應(yīng)該嚴格遵循“平等、有序、依法、有償”等原則，但在現(xiàn)實中，其實只能統(tǒng)一大多數(shù)農(nóng)民的意見，在這種情況下，政府通常的做法是以行政強制的形式推進流轉(zhuǎn)。村民一方則處于明顯的弱勢狀態(tài)，沒有談判的實力和條件，甚至沒有談判資格，土地征用實際上完全由政府主導和操縱，推進效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展將會違背平等原則。政府、集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民的收益原則上按比例分配，實踐中，發(fā)包方強行收回農(nóng)民的承包地，由村統(tǒng)一對外發(fā)包招標，借流轉(zhuǎn)之名，實為與民爭利，嚴重地侵犯了農(nóng)民的土地承包權(quán)和收益權(quán)，同時又激化了土地矛盾。村民集體的土地權(quán)利被忽略，土地增值收益大部分被政府或開發(fā)商所得，土地被賤賣和被隨意侵占，農(nóng)民得到的僅僅是一小部分。

五、加快廣東農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策

30多年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐活動促進了廣東農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，同時農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的諸多問題也限制了廣東農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展水平。為了解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，建議將不同的參與主體行為進行規(guī)范，進而規(guī)范整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，具體包括以下幾個部分（見圖1）。

圖1廣東省土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新構(gòu)架

（一）發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神，主動維護自己合法權(quán)益

農(nóng)戶是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的擁有者，是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，在整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中具有重要的地位。在堅持自愿原則的前提下，農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認知程度直接影響了其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，決定了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中能否維護好自己的合法權(quán)益。

1.主動了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)戶要通過各種途徑，主動了解《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等相關(guān)法律以及最新頒布的各種相關(guān)政策，使自己從傳統(tǒng)的觀念中解脫出來，清楚地認識到農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不會失去自己對農(nóng)地的承包權(quán)，消除失地誤解和失去保障的顧慮。農(nóng)戶除了積極了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策法規(guī)外，還要及時了解國家的宏觀政策，該區(qū)域土地的發(fā)展規(guī)劃，將自己閑置的農(nóng)地進行合理的流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中盲目跟風現(xiàn)象，增強自己在土地流轉(zhuǎn)過程中識別潛在風險的能力。

2.自主規(guī)范參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為。隨著流轉(zhuǎn)交易主體多元化的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大、流轉(zhuǎn)頻率加快、流轉(zhuǎn)交易主體多元發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險加大。在農(nóng)戶主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶要主動建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)書面合同，書面合同要規(guī)范，明確寫明農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，明確農(nóng)地收益方式，這樣可以為解決日后糾紛提供依據(jù)。

3.自覺維護自己的合法權(quán)益。農(nóng)業(yè)具有天生弱質(zhì)性，其經(jīng)營伴隨著較大的自然風險和市場風險。針對承包方經(jīng)營不善，無法支付租金的現(xiàn)象，受讓農(nóng)地的農(nóng)民要選擇合法途徑自覺維護自己的合法權(quán)益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民不但要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中維護好自己的合法權(quán)益，同時要考慮到農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，自己生存等各方面問題。要根據(jù)自己的實際情況，利用好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療合作、農(nóng)民失業(yè)保障、農(nóng)民再就業(yè)培訓等，解決自己的后顧之憂。

（二）發(fā)揮政府職能，搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺

如何引導農(nóng)地規(guī)范、透明、高效流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民放心是基層人民政府應(yīng)該考慮的問題。政府應(yīng)該從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)定價機制、流轉(zhuǎn)行為規(guī)范、主體權(quán)益保護、政策引導激勵等方面完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理制度體系，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)有章可循、有法可依，最大限度降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本。

1.完善信息、法律咨詢服務(wù)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的缺失會導致流轉(zhuǎn)決策行為和交易行的有限理性。因此，各市（縣）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村要依托該地區(qū)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)，給農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供必要的信息和法律咨詢服務(wù)。及時發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求信息，為雙方在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛提供法律咨詢。為農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)提供良好的服務(wù)，向農(nóng)戶提供流轉(zhuǎn)市場需求信息和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)增值信息，向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供最新政策咨詢服務(wù)。

2.培育和專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織。在當前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，建議政府培育和建立獨立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織。對于村集體充當農(nóng)地中介組織角色的，應(yīng)該加強第三方對其進行監(jiān)管。鼓勵農(nóng)民自發(fā)成立中介組織，形成自發(fā)形成、自我管理、自我成長的模式。中介組織要負責該地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的搜集、登記、歸類、宣傳以及咨詢服務(wù)工作，加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作中的協(xié)調(diào)服務(wù)，合理規(guī)避流轉(zhuǎn)雙方的交易風險，保障農(nóng)地生產(chǎn)要素實現(xiàn)合理有序流動。提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息登記發(fā)布、土地評估、談判交易、合同簽訂、法律政策咨詢、糾紛調(diào)解等服務(wù)，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行。

3.建立仲裁機構(gòu)。在“民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)縣仲裁、司法保障”原則的指導下，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村調(diào)解、市（縣）仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，市成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會，各鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解委員會，及時調(diào)解、仲裁農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利進行。

4.建立規(guī)范的市場交易環(huán)境。通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行管理和為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)[14]，指導農(nóng)地穩(wěn)定流轉(zhuǎn)、長效流轉(zhuǎn)，嚴懲違法進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，營造一個開放、競爭、公平、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。加大對規(guī)模經(jīng)營主體的種糧補貼，從政策和制度層面保障國家糧食安全和農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營投資收益，激發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展。

（三）逐步提高市場參與力度，實現(xiàn)農(nóng)地利用價值最大化

從理論上講，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是依靠行政機制還是要采取市場機制取決于凈收益的大小[15]。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中要充分重視和發(fā)揮市場的導向作用，有效地把農(nóng)民手中閑置的土地順利、高效地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，以加快土地要素的流動，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，真正把農(nóng)民心中的“命根子”變成農(nóng)民手中的“錢袋子”。

1.重視市場的配置作用。要實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)平穩(wěn)健康的發(fā)展，就要充分發(fā)揮市場在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的基礎(chǔ)性作用，鼓勵農(nóng)地按照市場的需求來進行運作，優(yōu)化資源的配置，加快土地生產(chǎn)要素的流動，打破原來土地凝固狀態(tài)，加速農(nóng)民與土地分離，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

2.發(fā)揮農(nóng)村土地市場的作用。通過價格的調(diào)節(jié)作用，使不同級差的農(nóng)地，以不同的價格在市場中進行流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的最大化效益。同時，市場自身也像一條隱形的鞭子，它刺激著承包方不斷改善經(jīng)營理念、提高經(jīng)營方法，從而提高經(jīng)濟效益，使土地流轉(zhuǎn)進入良性循環(huán)。

3.完善社會服務(wù)體系。長期以來，我國農(nóng)業(yè)自身的資金積累很少，外部資金吸引力度很小，“三農(nóng)”發(fā)展長期處于資金短缺狀態(tài)。借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機，吸引社會各界資本甚至外資吸引各類資金向農(nóng)村地區(qū)流動，到農(nóng)村承接、承租土地，單獨興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力[16]。廣泛吸納社會資金，建立健全農(nóng)村土地評估事務(wù)所、土地經(jīng)營公司、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司金融服務(wù)體系，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供良好保障。

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（責任編輯：郁 琤）