新型城鎮化過程中地方政府治理能力研究

彭清萍+鐘世紅+郝猛

摘 要：隨著市場經濟與社會文明的穩步發展，我國新型城鎮化取得了顯著的成效，但也暴露出許多的問題，不斷挑戰地方政府的治理能力。地方政府治理能力的不足主要表現在財政、回應、整合、公共服務四個方面。其內在歸因于地方政府扭曲的政績觀、權責能的不統一、缺乏相應的體制機制保障和多元主體的參與缺失。為了應對新型城鎮化帶來的治理挑戰，提升地方政府治理能力必須從理念、權責能統一、體制機制、多元參與等方面進行努力。

關鍵詞：新型城鎮化；地方政府；治理能力

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）02-0035-05

20世紀80年代中期以來，經濟全球化、政治民主化、社會多元化的趨勢日益明顯，社會形態和國家權力性質發生了重大的變化，各個民族國家面對的環境日益復雜，經濟、政治、文化各方面的問題與挑戰越來越多，也越來越復雜。這些都促進了地方治理理論、實踐的興起與發展。我國的城鎮化建設在過去的三十多年間取得了舉世矚目的成就，然而在城鎮化過程中也暴露出許多的困難與問題，不斷考驗著政府的治理能力水平。因此，分析地方政府治理能力不足的表現與深層次原因，并尋求在新型城鎮化過程中提升地方政府治理能力的路徑變得至關重要。

一、城鎮化過程中提升地方政府治理能力的必然性與必要性

（一）地方治理理論與實踐發展

地方治理是當今民族國家在面臨一系列內外部環境挑戰的壓力下，在快速的社會變遷和眾多的社會矛盾、沖突的作用下選擇的一條改革路徑。首先，經濟全球化浪潮刺激了地方治理的興起與發展。隨著全球化進程的不斷推進，世界各國面臨的不確定性與風險性不斷增加，已有的政府行政能力已經不能適應全球化帶來的新的社會變化。原來屬于國家的一些管理權力開始向區域一體化組織與地方組織兩個方向轉移，這些地方組織在一些方面比中央政府更具有活力與靈活性，在全球化的大背景下中央政府也愿意通過有效分權實現與府際間的良好合作，提升地方政府的治理能力，推動地方的可持續發展與制度創新能力。其次，政府的分權化改革與政府間權力關系的調整也使得地方政府重新選擇發展路徑。市場化與分權化改革大大推動了地方治理理論與實踐的發展，而新公共管理運動不僅為地方治理提供了直接的、可操作的工具支持而且為其提供了一些關鍵的價值理念。最后，互聯網、信息高速公路、多媒體等現代信息技術為地方治理理論轉化為實踐提供了技術支持。現代信息技術的發展有利于信息資源的共享、拓寬公民參與渠道、強化公民間的互動、提高政府部門辦事效率，從而加強了政府與公民的合作關系，增進了公民對政府合法性的信任。

（二）提升政府治理能力的重要性

“元治理”的角色和職責只能由政府來承擔，政府成為“元治理”的唯一主體。因此作為“同輩中的長者”，政府仍然是治理過程中最重要的行為主體。黨的十八屆三中全會明確指出，科學的宏觀調控與有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。我國改革進入攻堅期和深水區，發展處于換擋期和轉型期，亟須在提升政府治理能力的基礎上構建現代化的國家治理體系，在城鎮化過程中研究地方政府治理能力具有更為深刻的現實意義。地方政府治理能力即地方政府（縣級政府）在特定的條件下，通過獲取、配置和整合各種資源來提供滿足社會需求的公共產品與服務、執行國家法律規范、制定區域公共政策和進行社會管理的能力。因為對地方政府治理能力的涵義界定不同，所以不同的學者對地方政府治理能力的構成要素也有不同的劃分，結合中國城鎮化的實際，筆者認為地方政府的治理能力包括：財政能力、回應能力、整合能力與公共服務能力四個方面。

（三）我國城鎮化建設對政府治理能力需求

隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，中國城鎮人口占全國總人口的比例迅速增加，已經從1978年的17.92%上升到2012年的52.57%，城鎮人口達到7.1億。但事實上，我國的城鎮化進程仍面臨許多的問題與挑戰。首先，七億多城鎮人口中有近四億不是完全的市民，因此在中國完全意義上的城鎮化率僅有35%左右，遠遠低于發達國家，也大幅落后于我國的工業化率。其次，過去三十多年，由于中國推進城鎮化的傳統模式沒有與工業化協同發展，一味追求城鎮化的速度與政績的地方政府，更是將城鎮化演變成為土地面積和建筑物的城鎮化，農民工享受不到公共服務和社會保障等方面的市民待遇，致使農民工難以真正融入城市。第三，在城鎮化過程中，由于不合理的建設與規劃，一些新城缺乏相應的基礎設施與配套服務成為“鬼城”，而另一方面部分老城區則出現諸如交通擁堵、環境惡化等“城市病”。這一系列問題對地方政府治理能力提出了新的挑戰，政府作為城鎮化的最主要推動者，提升自身治理能力就成為必然的選擇。

二、地方政府治理能力不足的表現

在城鎮化的發展過程中，地方政府發揮了不可替代的作用，政府既是城鎮化政策的制定者，又為政策的有效實施提供了良好的運行環境。然而在城鎮化的發展過程中也不斷暴露出一些地方政府治理能力不足的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）地方政府財政制度化汲取能力不足

地方政府財政制度化汲取能力是指地方政府為實現其理想化的政府治理目標，根據制度設計，從社會獲得必需的收入，向社會提供所需的公共產品和服務而應具備的能力。然而在我國城鎮化過程中，中央政府并未從制度上為地方政府的財政汲取能力提供保障，甚至限制了地方政府的財政汲取能力。具體來說：首先，以投資性財政支出體系為主的財政體制制約了公共財政在城鎮化發展過程中的作用，一些縣級政府為了追求經濟的快速增長，將僅有的少量財政資金用于發展那些見效快、容易出成績的領域，而社會管理和公共服務項目卻得不到應有的資金保障。其次，我國實行的是分稅制，而分稅制的最大問題在于中央和地方事權和財權的不統一，一些本應該由中央財政支持的建設卻不可避免的落到了地方政府的身上，這也限制了城鎮化的健康發展。再次，財政轉移支付制度，是以稅收返還為基礎的，而且主要體現在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關制度幾乎沒有建立起來，縣鄉財政并沒有因轉移支付制度而增加。最后，我國的專項資金使用制度并未對城鎮化建設做出專項規定，即使有也因為運作不規范很難完全應用到促進城鎮化的發展上。這四點制度上的不足，使得目前的地方政府主要依靠賣地、融資等渠道為城鎮化建設提供資金支持，然而長期依賴土地財政、融資財政會造成房價過高、忽視經濟發展等問題與風險，因此財政體制的深化改革勢在必行。

（二）地方政府回應能力不足

地方政府的回應能力是指政府機構及其工作人員通過一定的渠道對社會公眾的要求和所提出的問題，能及時感知并作出及時而負責任的反應的能力。一般來說，政府的回應過程可以分為感知和反應兩個部分。在城鎮化過程中，感知方面的不足主要體現在不感知與不及時充分感知兩個方面：一些地方政府將城鎮化視為提升自身政績的手段，完全忽視當地實際和農民的需求，導致諸如“被迫上樓”這樣的事件不斷發生；地方政府并不能及時感知并恰當處理農民反應的問題，“強拆現象”的存在就恰如其分的反映了這一點。從反應方面來說，主要體現為反應能力不充分。有時即使地方政府對公眾的意見進行了及時的反饋和處理，但并沒有從根本上對該地區那些不恰當的城鎮化政策進行修正調整，只是維持表面的和諧，達不到治標又治本的效果。最后，從根本上說，地方政府回應能力是政府與公眾的一種互動過程，這需要良好的溝通渠道作保障，然而目前大多數地方政府并沒有建立起一種政府與公眾進行充分交流溝通的渠道，缺乏這樣的渠道，也是政府回應能力不足的一種表現。

（三）地方政府的整合能力不足

地方政府的整合能力是指地方政府在城鎮化過程中對不同區域和不同利益進行整合的能力。在城鎮化進程中，地方政府區域整合能力方面不足的突出表現為：首先，區域內重復建設和不合理規劃問題嚴重。在我國城鎮化過程中，因重復建設和不合理規劃造成的資源浪費現象屢見不鮮，城鎮化在“建—拆—建”中惡性循環，浪費了大量的人力、物力、財力。其次，區域內資源共享程度低，各區域內的優勢資源不能充分整合，存在嚴重的區域分化現象。從利益整合方面來看，城鎮化過程中，呈現出利益主體多元化，利益格局分散化的復雜局面，而地方政府在處理多元利益訴求時表現得并不完美。以拆遷為例，中央政府、地方政府、村集體、農民、征用地主體構成了復雜利益格局，部分地區由于沒有協調好拆遷主體之間的利益關系，導致拆遷矛盾激化，影響了城鎮化的有序進行。

（四）地方政府公共服務的供需失衡

地方政府的公共服務能力是指地方政府為公眾提供有保障的公共產品和有效的公共服務的能力，包括物質的和非物質的兩個方面；物質的公共服務主要包括城鎮基礎設施建設，如水、電、氣、道路、交通、通訊等，非物質的包括安全、衛生、社會保障、教育等等。在目前的城鎮化過程中，地方政府的公共服務還遠遠不能滿足農民的需求。首先，基礎設施建設與新城建設不配套。在城鎮化過程中大量的新建住宅樓拔地而起，出現一座座嶄新的城市，然而這些新建的城鎮卻少有人居住，水、電、通訊、醫療、教育等基礎設施也未及時建完，出現諸多的“鬼城”。其次，城鎮化過程中的“城市病”現象嚴重。人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等問題長期得不到有效解決，這既損壞了城鎮的整體形象、制約了城鎮的發展又浪費了人們的時間、情感并引發市民身心疾病等。

三、城鎮化過程中地方政府治理能力困境歸因

（一）地方政府扭曲的政績觀

政績觀，是領導干部對如何履行職責、追求何種政績的根本認識和態度，它對于領導干部如何從政、如何施政具有十分重要的導向作用，是領導干部人生觀、價值觀和世界觀的重要體現。公共選擇理論認為人是追求自身利益最大化的個體，具有“經濟人”的特性。公務員群體作為“理性經濟人”，其政績觀的形成是在當前激勵機制刺激下自主選擇的結果，與現行的公務員考核機制有著密切聯系。當前公務員考核機制普遍存在考核主體單一化（主要是自上而下）、重結果不重過程、考核內容不健全、考核指標不科學、以及唯GDP主義等問題。在這一考核制度之下，一些地方政府出于政績的考慮，提出規模過大的發展目標和城鎮規劃框架，大量建設高樓大廈，把農牧民簡單地轉移出來，為城鎮化而城鎮化，盲目攀比和跟風冒進，把城鎮化視為追求政績的手段，而不是拉動經濟增長、提高人民生活水平的舉措。

（二）地方政府的權責能不統一，財政資源匱乏

政府權責配置是特定政治體制和行政管理模式下政府所擁有的權力和責任在不同層級和不同部門中分配所形成的關系。權責的統一是政府高效履行自身職能的基礎，有權無責或有責無權都會影響政府履行職能的效率。而不同層級政府間的權責能否被有效履行，最為關鍵的是每一級政府被要求的事權應有相應的財政保障機制，即實現權責能的相統一。但實際上，地方政府的支出責任與其財權并不完全一致，更多地是依靠事后的匹配機制，即轉移支付制度。具體到城鎮化上，地方政府是城鎮化的主要推動者，對城鎮化發展負有最主要的責任，然而地方政府的財權卻極其有限，正是這種權責能的不統一導致了地方政府的財政能力不足。

（三）城鎮化體制機制不完善，政策執行監督缺位

在城鎮化過程中，體制機制的不完善及政策執行的監督缺位主要表現在以下幾個方面：第一，中央提出了一系列推進城鎮化的政策方針，但是與這些政策方針相配套的具有具體指導意義的實施機制和政策執行監督機制還沒有形成。第二，一些地方隨意調整規劃，在政策實施中更是各自為政、相互脫節、大大偏離了中央有關城鎮化的方針政策。第三，缺乏專門的政策執行監督機構，對地方政府那些偏離和違背城鎮化發展規律的政策和行為無法進行及時監督和糾正。第四，現行的土地管理制度、就業制度、社會保障制度、戶籍管理制度、財稅金融制度、行政管理制度等方面的改革滯后于城鎮化的發展步伐，這在一定程度上固化了城鄉失衡利益格局，制約了農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化。最后，經濟發展政策和社會管理政策不協調，也制約了公共資源在城鄉之間的優化配置和生產要素在城鄉之間的合理流動。

（四）城鎮化過程中社會多元主體參與不足

治理就是管理網絡。治理理論強調多元主體的共同治理，多元治理主體之間形成錯綜復雜的網絡體系，并通過這種網絡系統進行治理。但是在城鎮化過程中，政府發揮了主導作用，其他主體（如個人、市場企業組織、公民組織、非政府組織等）參與城鎮化的能力不強、渠道不暢、行動不足。首先，從參與能力方面來說，新型城鎮化具有極高的專業性要求，而公民個人、市場企業組織、公民組織等非政府治理主體往往缺乏城鎮化方面的專業知識，很難提出建設性的意見與建議。其次，從參與渠道來看，政府發揮了主導性的作用，并未為其他非政府治理主體參與城鎮化建設提供有效的參與途徑。最后，從參與行動方面來說，在城鎮化過程中，公民個人、市場企業組織、公民組織等其他非政府治理主體少有的一些參與也僅僅停留在意見征集階段，對城鎮化的實施過程、規劃完成情況、結果的反饋調整都缺少應有的參與和監督。

四、城鎮化過程中提升地方政府治理能力的路徑選擇

（一）理念確定：正確的發展理念和合理化考核標準的引入

理念是行動的先導。地方政府及各有關部門要樹立正確的城鎮化發展理念和政績觀。在發展理念方面，要引導各級政府堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。其次，要引導地方各級領導干部樹立正確的政績觀，完善政府官員的績效考評制度，促進地方政府有關城鎮化職責的有效履行。對于地方政府官員的考核，GDP增長已不再是政績考核的主要指標，應轉移到經濟社會協調發展、城鄉協調發展、區域協調發展上來，這才有利于新型城鎮化的進程。

（二）權責能統一：以責定權，改革地方財政體制及中央財政轉移支付制度

充分發揮地方政府在城鎮化過程中的作用，就必須賦予地方政府與城鎮化發展責任相當的權力與財政能力，改革地方財稅管理體制，壯大縣、鄉鎮財政實力，為城鎮化提供財力保證，以責定權，改革地方財政體制及中央財政轉移支付制度，建立多元可持續的資金保障機制。在2013年12月召開的首次中央城鎮化工作會議上提出要建立多元可持續的資金保障機制，要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。此外，我們認為加強城鎮化專項資金的撥付及專項使用制度建設，也是城鎮化過程中加強地方政府財政能力的一種有效措施。

（三）體制機制保障：完善城鎮化的制度設計與安排

為了有效推進城鎮化，必須進一步大膽探索，破除體制機制上的障礙，營造有利于城鎮化健康發展的制度環境。異地高考、將農民工納入保障房保障范圍，這些都反映了政府為推進城鎮化在完善制度設計方面的決心和努力。首先，改革現有的戶籍制度，促進人口有序流動、合理分布；創新土地管理制度，滿足城鎮化用地需求；建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，充分保障新市民的住房需求等等，為城鎮化的健康有序發展提供制度保障。其次，中央及有關各部門為了保證城鎮化總體規劃的實施，要出臺相關的配套政策，編制相配套的具體規劃，使各級地方政府有章可循。第三，設立專門的城鎮化政策執行監督機構，及時對城鎮化過程中扭曲相關政策的行為予以監督和糾正。第四，要協調好經濟發展政策與社會發展政策之間的關系，在追求經濟效益的同時，保證社會的和諧發展，促進資源與生產要素在城鄉之間的合理流動。

（四）動員機制：創新多元參與，形成多元協同合作網絡

城鎮化的有序推進，不僅需要政府加強自身建設，更需要政府加強與多元主體的溝通與合作，聽取它們的意見與建議，充分發揮它們在城鎮化過程中的作用。首先，政府應建立并完善有效的溝通渠道，積極引導和鼓勵公民以多種方式參與城鎮化決策，縮短政府與公眾的距離，在公共決策中實現政府與公眾的良性互動。其次，培育和發展多元的公共事務管理和服務組織。治理是出自政府組織但又不局限于政府的一套進入公共政策過程的社會公共機構和行為者，即治理主體范圍大于政府組織體系。各類非政府組織的充分發展是有效治理的前提條件，因此培育和發展多元社會組織是政府治理創新的一項重要任務，政府要積極鼓勵各種社會組織參與到城鎮化建設中來，肯定它們的地位和合法權益，使它們成為促進城鎮化發展的重要力量。最后，建立政府與多元治理主體之間的伙伴關系。在地方治理的過程中，任何行動者透過社會過程的引導作用會形成一種自組織的網絡治理。因此在城鎮化過程中，政府與其他社會組織之間應該是平等的合作伙伴關系而非等級關系，政府與其他社會組織之間應實現優勢整合，發揮它們各自在城鎮化建設中的優勢，最大程度的保證城鎮化的健康有序發展。

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（責任編輯：湯欽樂）