積極預防與有效化解：社會治理創新背景下我國行政糾紛的實質消解戰略

胡曉利，李兆友

（1.吉林師范大學政法學院，吉林 四平 136000；2.東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110819）

黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”［1］作為全面深化改革的總目標，并把“創新社會治理體制”作為全面深化改革的一個基本方面。這意味著黨和國家將在治理方式上實現由社會管理創新向社會治理創新的革命性轉換。要全面深化改革，我們需要政府扮演惠民養民、推進科學發展和創新社會治理的積極角色，可是在相當程度上，部分政府及其工作人員在利用提供公共服務的機會“尋租”或與民爭利，在社會治理過程中和利益多元的民眾產生較多的矛盾沖突，甚至會經常侵犯到他們的合法權益。有學者坦言：“處于深刻變革中的中國社會，政府的管理和服務的積極主動前所未有，人民群眾對權利的珍視和敏感亦前所未有，于是社會矛盾空前凸顯，行政糾紛大量涌現。”［2］目前，行政糾紛解決機制不暢通已經成為影響和制約社會治理創新的瓶頸。作為正式救濟途徑的行政復議和行政訴訟給予民眾的維權空間十分有限，大量的行政糾紛涌向作為非正式救濟途徑的信訪。三者不僅在救濟方式上的聯動與對接難以達成默契，在行政糾紛的實質消解層面更是顯得力不從心。對于黨和國家而言，如何有效預防行政糾紛以及使已經發生的行政糾紛得到實質意義上的消解，從而保證社會治理創新“維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”的基本著眼點和“確保人民安居樂業、社會安定有序”［3］目的的實現，進而建立起便捷、公正、有效、協調的行政糾紛多元解決機制就成為實現民生幸福、社會穩定和社會和諧的重要標尺之一。

一、行政糾紛的核心解決觀的重構和實質消解戰略的確立

面對著大量的行政糾紛，行政糾紛多元解決機制的設計首先要以樹立正確的行政糾紛解決觀為基礎。行政糾紛解決觀作為行政糾紛預防和化解的一般理念，應當貫穿于行政糾紛多元解決機制的理性設計和實踐運作的全過程。

從現有的制度框架及運作機制來看，我國目前的行政糾紛解決觀是形式主義的，其基本特征是拘泥于先有法律后有案件的制定法傳統，欠缺人心的導正和忽視個案的正義，其根本弊端恰恰在于沒有實現行政糾紛實質意義上的消解。這種行政糾紛解決觀的理論基礎曾在德國社會學家馬克斯·韋伯那里得到系統闡明。在韋伯看來，理想的行政組織體系的運作是舍棄實質合理性（即價值理性）追求形式合理性（即工具理性）的科學過程，由此使公共行政步入了科學化和技術化的道路。這是一個不考慮人的價值因素和把“實質理性”當作“巫魅”而加以去除的治理體系［4］。這樣的理論及其實踐固然在一定程度上提高了公共行政的效率，但也帶來了體制僵化、人性缺失、腐敗橫生、官民對立等諸多問題。這無疑是公共行政追求形式合理性舍棄實質合理性所帶來的惡果，而行政糾紛多發及解決機制不暢不過是這一惡果的副產品而已。

現代意義上的社會治理是合作治理。從合作治理的一般規律及發展前景來看，政府與社會（公眾）需要共同攜手開創社會治理的美好前景，社會治理創新的基本任務是實現社會治理從形式合理性向實質合理性的質的飛躍。合作治理機制的生成要求公共行政從形式合理性走向實質合理性，而從實質合理性的觀點看來，行政糾紛解決機制的設計應該更著眼于糾紛的實質性解決，符合社會公眾認同的價值理念和正義原則。

為實現行政糾紛的積極預防和有效化解，就要以實質消解作為行政糾紛的核心解決觀。實質消解意味著因行政糾紛而形成的政府與民眾之間的對立及隔閡在各自的內心世界得以徹底消解，雙方基于平等的立場達成互諒互讓，進而實現和諧共生的合作治理的局面。這就必然要求徹底突破形式解決糾紛的藩籬，解決“法律表達和法律實踐的矛盾”［5］。而如何解決“法律表達和法律實踐的矛盾”呢？黨的十八屆三中全會把“創新有效預防和化解社會矛盾體制”［6］作為原則性及戰略性的解決方案。根據這一解決方案，實現行政糾紛實質消解，必須確立預防和化解并重的宏觀治理戰略：導正人心以實現積極預防，健全制度以實現有效化解。

二、導正人心以實現積極預防

荀子有云：“法者，治之端也，君子者，法之原也。故有君子，則法雖省，足以遍矣；無君子，則法雖具，失先后之施，不能應事之變，足以亂矣。”這說明，在決定人生根本幸福乃至國家長治久安的諸多因素中，人與制度是不可或缺的兩個基本維度。制度要靠人來設計并執行。而作為社會個體，遵循怎樣的思想觀念或價值觀去設計并執行制度，選擇怎樣的行為方式更為至關重要，更具有基礎性和根本性。因而，社會治亂的根本在于人心。就人的因素來說，行政糾紛的發生原因既有可能是行政機關及其公務員的不法行政或與民爭利，又有可能是民眾過于自私自利或與當地政府部門及公務員存在著較強的對抗情緒，較少考慮到國家利益和公共利益。這就要求，國家必須通過有效的機制來培植社會公眾的道德底線，保證公務員具有較高的職業道德水準。

首先，國家必須在家庭教育、社會教育、學校教育、職業教育等諸多環節培植孝養父母、仁慈博愛的人性關懷，把孝悌忠信、禮義廉恥、仁愛和平的核心道德規范植入豐富多彩的教育及文藝形式之中，培植社會公眾的道德底線，提升社會公眾的道德水準。因為，有較高職業道德操守的公務員來源于民眾之中，因而通過教化提升每一個社會成員的道德水準是必須長期堅持的基礎工程。

其次，國家要通過有效的選拔機制把愛民如子、“視民如傷”的仁者選拔到公務員隊伍中來，筑牢公務員廉潔奉公的道德防線。誠如孟子所言：“是以惟仁者宜在高位。不仁而在高位，是播其惡于眾也。”如果公務員秉持愛民如子、“視民如傷”的執政及執法理念，不法行政或不當行政發生的可能性就相當小。如果公務員秉持愛民如子、“視民如傷”的執政及執法理念，就會和民眾形成和諧融洽、互相信任的官民關系，即使有些時候為了國家利益或公共利益迫不得已侵犯民眾的個人利益，也往往會取得民眾的理解與諒解，從而發生行政糾紛的概率就會降到最低。那么，如何使公務員的內心真正樹立愛民如子、“視民如傷”的執政及執法理念進而外化為行動準則？因為愛民如子、“視民如傷”的基礎是孝親，因為“不愛其親而愛他人者，謂之悖德；不敬其親而敬他人者，謂之悖禮。”然后在孝親的基礎上進一步發揚光大，“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”，最終形成“全心全意為人民服務”的行政倫理觀。同時國家要將道德因子有效納入公務員選拔中，因為，孝與廉具有內在的關聯，清廉生于忠信，忠信生于孝悌。公務員如果能夠由孝養父母到效忠國家再到孝慈天下、光宗耀祖，就會呈現出順理成章、依次遞進的德行進步之路，自然會把廉潔奉公作為從政的基本信條［7］。

其次，在公務員考核及獎懲機制上，把是否孝養父母、孝敬長輩、關愛親屬等基本道德操守作為重要內容進行有效強化，進而作為“零容忍”的首要條件。目前，有些法律法規已經作了類似規定。但無論是在立法體系上還是在執行力上都遠遠不夠，應該在此基礎上制定公職人員倫理道德法以及職業道德準則。對此，中國政法大學馬懷德教授指出，“從許多國家的反腐經驗來看，公職人員的從業倫理和道德，涉及公權力行使和公共利益，涉及政府廉潔與否，理應依法規范。我們主張，國家針對公車使用、公款接待、接受禮品等等出臺的成百上千紅頭文件、行為準則，應該整合而成道德倫理法，以法律形式確定公務人員的基本準則，增強規則的權威性，也便于追究違法者的責任。在公職人員腐敗問題上就是要防微杜漸，實行零容忍。因此，編織細密而嚴格的職業道德準則之籠至為關鍵。”［8］同時，要對有著較高職業道德操守的公務員予以精神表彰和物質獎勵。

最后，無論是公務員還是普通民眾，對之進行因果教育是有效提升各自道德水準、實現官民和諧的根本措施。在這方面，可以從閱讀中醫經典和普及中醫常識入手。千百年來，中醫在實踐經驗的層面驗證著“天之道，損有余而補不足”的因果教育規律。唐代醫家孫思邈提出“上醫以德治國，中醫以禮齊人，下醫以刑治病”。廣西中醫學院經典中醫臨床研究所首席教授劉力紅提出“中醫是尚禮的醫學”，而“和”實際上就是禮的關鍵、禮的核心。根據《黃帝內經》相關論述，一個人只有在與天、地、人三個層面均處于非“不及”亦非“太過”的“中和”狀態，才是健康不病的狀態。與天、地失和形成的疾病可以通過藥物治療痊愈，但與人失和則涉及到心態及倫理道德層面的問題［9］。現代中醫學的臨床實踐也證明，一個人真正踐行五常（仁義禮智信）及“八榮八恥”等倫理道德規范，在相當程度上驗證了“大德必得其壽”和“恬淡虛無，真氣從之，精神內守，病安從來”的自然規律［10］。

三、健全制度以實現有效化解

本著標本兼治的方針，在推行導正人心以實現積極預防的治本之策的基礎上，通過健全制度以實現行政糾紛的有效化解也是十分必要的現實抉擇。健全制度可以從立法、司法體制、執行和監督等多個層面入手。但最為重要和根本的就是國家必須通過精細的制度設計與有效落實對民眾給予積極指導，對行政及司法給予積極規制，從而實現行政糾紛的實質消解。

首先，在對民眾的積極指導方面，建立全國統一的糾紛咨詢及引導平臺系統。

就行政糾紛的發生來講，公務人員對民眾的行為產生不滿，進而以行政機關的名義做出影響相對人權利義務的行政決定，民眾是選擇忍受回避還是進入對抗行動，往往取決于其自我理性對糾紛成本及自我利弊得失的權衡。“現代社會對理性的自我處理給予高度肯定，并通過專家咨詢、心理疏導、投訴或回復等機制，使糾紛盡可能在這一階段化解。”［11］在我國這樣一個人口眾多，政治、經濟、文化等各方面發展很不均衡且處于社會轉型期的發展中國家，很多民眾在對糾紛成本及自我利弊得失方面很難做出理性權衡，在國家層面通過建立多元機制來提供理性處理輔助技術就顯得尤為必要。

當前，首要的理性處理輔助技術是建立全國統一的糾紛咨詢及引導平臺系統。建立全國統一的糾紛咨詢及引導平臺系統不僅必要而且可行。其主要理由如下：一是當前我國的社會矛盾及糾紛呈現出日益復雜和多元的發展態勢。就糾紛的類型而言，包括民事糾紛、行政糾紛、刑事糾紛等多種。按照相關法律的規定和通常的實踐做法，在發生糾紛之后，當事人要自行判斷糾紛的性質，并選擇相應的糾紛解決途徑。這種自行判斷如果和受理機關的理解不一致，受理機關就不會受理。更何況，由于法律規定的局限性及當事人素質及理解角度的差異，很多糾紛的性質并不是完全單一性的，可能兼有兩種以上糾紛屬性甚至處于爭議之中，即使是法律專家和國家官員都不能給出準確的定性。而通過建立全國統一的糾紛咨詢及引導平臺系統，匯集國家力量、社會力量和專家力量協助當事人判斷糾紛性質并選擇適宜的糾紛解決途徑就成為實現（行政）糾紛實質消解的基礎工程。二是在國家政策層面已經意識到這一問題的重要性。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出：完善化解社會矛盾的領導協調、排查預警、疏導轉化、調解處置機制。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出：整合各方面力量，建立調處化解矛盾糾紛綜合平臺。這為我們建立全國統一的糾紛咨詢及引導平臺系統提供了政策指引。三是在實踐操作層面，信訪制度已經起到了類似的替代功能并積累了一些實踐經驗。根據《信訪條例》第二條規定，“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。” 在信訪事項中，有相當一部分屬于（行政）糾紛。在《信訪條例》第六條第2款所列舉的信訪機構的職責中，“承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項”、“協調處理重要信訪事項”屬于協調職能，“受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項”屬于分流職能，“督促檢查信訪事項的處理”屬于監督職能。而信訪機構履行這些職能的前提是對矛盾或糾紛的性質進行判定并確定適宜的糾紛解決途徑，其實質恰恰承擔了糾紛的咨詢功能。也就是說，信訪機構本身并不是一個獨立的解決糾紛的機構，其實質上是一個集糾紛咨詢、分流和監督職能為一體的行政協調機構。但由于信訪機構是設置在縣級以上人民政府內部的行政機構，其糾紛咨詢、分流、協調和監督職能呈現出糾紛受理范圍有限、糾紛中立性及公正性不足、局限于行政層面的單一救濟途徑等缺陷，信訪機構無法提升為糾紛咨詢及引導平臺系統。但我們可以借鑒信訪機構的功能，克服其現有缺陷，建立全國統一的糾紛咨詢及引導平臺系統。這一平臺系統應該具有便民性、專業性、權威性、中立性等特性。考慮到上述特性及目前我國各類國家機關的法律地位及現實狀況，筆者建議通過統一立法，將這一平臺系統應設置在縣級以上各級人大常委會系統，抽調行政、立法、司法、律師、社會專家等人員，成立接待、反饋、行政、民事、刑事、仲裁等若干小組，通過電話、網絡、面談多種方式受理咨詢事宜，從便利、經濟、解決程度等角度向咨詢者提供糾紛化解的途徑及建議，實現全社會范圍內糾紛的咨詢及引導。這樣運作，就能夠明確糾紛性質，給民眾相對明確的糾紛解決建議，實現糾紛解決的統一引領。這樣運作的好處，一是為民眾解決糾紛提供了咨詢通道和指導引領；二是通過數據匯總和分析，使國家能夠準確把握社會矛盾的現狀，為制定相關政策及法律提供參考；三是有效化解了糾紛解決機制不暢通的弊端，把糾紛引入規范的法定渠道解決，特別是破解了上訪人數過多無序這一信訪難題。

其次，在對行政及司法給予積極規制方面，堅持約束與激勵并重的治理原則，謀求行政及司法的實質合法性的實現。

解決行政糾紛的法定途徑，在行政領域是行政復議，在司法領域是行政訴訟。要實現行政糾紛的實質消解，就必須增強行政復議及行政訴訟的中立性和公正性。在這方面，除了全面改革行政復議及行政訴訟制度，增強行政復議機關和行政審判機關的獨立性和中立性以外，還應建立以下基本制度：一是建立原機關復核制度并將其作為行政復議或行政訴訟的前置程序。具體行政行為在經過原機關復核以后，最終仍然被行政復議或行政訴訟判定為違法，應明確原機關直接責任人員及主管領導的法律責任。二是全面引入協商和解機制，無論是行政復議還是行政訴訟，在做出正式決定或判決前，都應當給予民眾和政府在充分、平等協商的前提下，在自愿和合法的框架內達成和解的機會。三是在案例指導制度的基礎上建立真正意義上的判例法制度來解決牽強附會或索驥不成的尷尬。將實質合理性作為法院對具體行政行為的審查原則，從而使法院對具體行政行為的審查更為徹底，使行政相對人的合法權益得到實質性保護。四是全面推行行政復議和行政訴訟法律文書公布制度。通過各級政府及人民法院的官方網站公布行政復議和行政訴訟法律文書，通過提升行政復議及行政訴訟的透明性來提升其公正性。五是建立行政復議審理人員及行政審判法官優勝劣汰機制。一方面建立錯案追究制度，三年內錯案率達到法定比例的，取消案件審理及審判資格，將其清除出審理及審判隊伍。另一方面建立獎勵制度，對三年內沒有錯案的審理人員及法官，不僅給予晉升級別工資等物質獎勵，還要授予榮譽稱號，在全社會宣傳其事跡等。

綜上所述，在社會治理創新背景下，要遏制行政糾紛多發的嚴峻態勢，暢通行政糾紛解決渠道，就必須以糾紛的實質消解為中心重構糾紛解決觀，就必須堅持源頭治理、標本兼治、重在治本的方針，在此基礎上形成積極預防和有效化解的宏觀治理戰略，由此才能形成便民、協調、公正、有效的多元行政糾紛解決機制。

［1］［3］［6］本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2013.3，49，50.

［2］顧曈曈.重塑行政審判的價值追求與目標設定［J］.南陽師范學院學報（社會科學版），2012，（1）：20-24.

［4］張康之.行政倫理的觀念與視野［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.82.

［5］張樹義，張力.邁向綜合分析時代——行政訴訟困境及法治行政的實現［J］.行政法學研究，2013，（1）：15-30.

［7］胡曉利.試論《群書治要》中官吏清廉的生成機制［J］.吉林師范大學學報（人文社會科學版），2013，（5）：71-73.

［8］馬懷德.若有決心，5 年可建反腐法律體系［EB/OL］.http://law.china.cn/features/2013-03/10/content_5787967.htm.

［9］劉有生.讓陽光自然播灑：劉有生演講錄［M］.北京：世界知識出版社，2011.17－22.

［10］彭鑫.彭鑫談內壯養生法［M］.北京：第二軍醫大學出版社，2011.91－146.

［11］范愉，李浩.糾紛解決——理論、制度與技能［M］.北京：清華大學出版社，2010.16.

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