財(cái)政科技投入績效審計(jì)框架體系研究

張 娟 常林朝 項(xiàng) 勇 王銀秀

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，河南 鄭州 450001）

財(cái)政科技投入績效審計(jì)框架體系研究

張 娟 常林朝 項(xiàng) 勇 王銀秀

（河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，河南 鄭州 450001）

財(cái)政科技投入的快速增長為科技創(chuàng)新提供了重要保障和有力支持，但科技經(jīng)費(fèi)的使用和效果也成為社會公眾越來越關(guān)注的問題，同時(shí)也提出績效審計(jì)命題。績效審計(jì)是財(cái)政科技投入監(jiān)管體系的重要組成部分，是資金審計(jì)與績效評價(jià)的有機(jī)結(jié)合，難點(diǎn)不是資金審計(jì)，而是績效評價(jià)。

財(cái)政科技投入；績效審計(jì)；績效評價(jià)

1 研究背景

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評價(jià)成果的機(jī)制。技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配、評價(jià)成果的過程本質(zhì)上就是科技資源配置的過程，市場利益的直接刺激，市場價(jià)格、供求信息的直接引導(dǎo)，必然決定其向研發(fā)效率最高、研發(fā)成本最低、研發(fā)效益最好、成果轉(zhuǎn)化最快的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、團(tuán)隊(duì)流動和配置，從而促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新更好地與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。

目前，在科研項(xiàng)目和資金管理方面存在項(xiàng)目安排分散重復(fù)、管理不夠科學(xué)透明、資金使用效益亟待提高等突出問題。為貫徹《決定》精神，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，明確科研項(xiàng)目、資金管理和執(zhí)行各方的職責(zé)，優(yōu)化管理流程，建立健全決策、執(zhí)行、評價(jià)相對分開、互相監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，提高管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。

2 《意見》重點(diǎn)內(nèi)容解讀

2.1 管理分工

科技行政主管部門會同有關(guān)部門充分發(fā)揮科技工作重大問題會商與溝通機(jī)制的作用，加強(qiáng)科技發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目等的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；財(cái)政部門要加強(qiáng)科技預(yù)算安排的統(tǒng)籌，做好各類科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）年度預(yù)算方案的綜合平衡。科技行政主管部門、財(cái)政部門會同有關(guān)部門和地方在現(xiàn)有各類科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，建成統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)，并向社會開放服務(wù)。

2.2 科研項(xiàng)目分類管理

基礎(chǔ)前沿類項(xiàng)目突出創(chuàng)新導(dǎo)向，充分尊重專家意見，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的實(shí)施環(huán)境；公益性項(xiàng)目強(qiáng)化需求和應(yīng)用導(dǎo)向，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門作用，提高項(xiàng)目的系統(tǒng)性、針對性和實(shí)用性；市場導(dǎo)向類項(xiàng)目突出企業(yè)主體，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、要素配置等的導(dǎo)向作用；重大項(xiàng)目突出國家目標(biāo)，主要采取定向擇優(yōu)方式遴選優(yōu)勢單位承擔(dān)項(xiàng)目，集中力量辦大事。

3 國內(nèi)外政府財(cái)政科技投入監(jiān)管模式和經(jīng)驗(yàn)

3.1 國外政府財(cái)政科技投入監(jiān)管模式和經(jīng)驗(yàn)

3.1.1 美國

美國聯(lián)邦政府對于財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)主要采取分散化監(jiān)督管理，由國會、聯(lián)邦總審計(jì)署以及各部門內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（總監(jiān)察長辦公室，簡稱OIG）共同組成政府科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系。其中，國會負(fù)責(zé)對預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，聯(lián)邦總審計(jì)署從宏觀上監(jiān)督美國科技經(jīng)費(fèi)的支出及使用情況，兩者與社會公眾監(jiān)督一起形成財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的外部監(jiān)督。各職能部門的OIG是財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的主要監(jiān)督管理者，其人員的任命和經(jīng)費(fèi)的獲取都相對獨(dú)立于該部門，直接向本部門首長和國會負(fù)責(zé)。這一模式既便于其在部門內(nèi)部對科技經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過程監(jiān)督，又保證了其工作的獨(dú)立性，從而提高聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的效益和效率。

美國對財(cái)政科技投入實(shí)行全過程監(jiān)督，對科技經(jīng)費(fèi)投入監(jiān)督管理的相關(guān)法律比較健全，從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)督的實(shí)施到審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的執(zhí)行都有法可依。

3.1.2 日本

日本采取的是集中協(xié)調(diào)的科技管理體制。綜合科學(xué)技術(shù)會議是其最高科技審議機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定重大科技戰(zhàn)略和科技發(fā)展規(guī)劃；文部科學(xué)省則負(fù)責(zé)科技政策和科技投入的宏觀管理。

日本政府在預(yù)算實(shí)施過程中建立了一套完整的項(xiàng)目預(yù)算管理評價(jià)機(jī)制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。對科研單位的信用評價(jià)是日本科技評價(jià)體系的一個(gè)重要組成部分，其評價(jià)結(jié)果直接影響到該科研單位未來年度的資助額度。

3.2 國內(nèi)政府財(cái)政科技投入監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

依據(jù)相關(guān)規(guī)范，上海市政府建立了包括審計(jì)、財(cái)政、科技等部門和社會中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系，以及對科研項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)與財(cái)務(wù)驗(yàn)收制度。為加強(qiáng)科研成果的管理，上海市級科研單位建立了監(jiān)事會制度，實(shí)行了監(jiān)事持證上崗制度。同時(shí)上海市成功探索了科技經(jīng)費(fèi)投入的績效評價(jià)，制定了《上海市科委科學(xué)事業(yè)費(fèi)投入績效評價(jià)整體推進(jìn)方案》，為全面建立科研課題投入的績效評價(jià)制度打下了基礎(chǔ)。

除上海市以外，其他省份的財(cái)政科技投入監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也有一些值得我們借鑒。例如，山東省建立健全經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理信息數(shù)據(jù)庫，全面記錄省級財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督計(jì)劃、組織實(shí)施情況、監(jiān)督檢查結(jié)果以及整改落實(shí)情況等。

3.3 國內(nèi)財(cái)政科技投入績效審計(jì)開展情況

近年來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)逐漸關(guān)注科技投入的使用效益。例如，2003年天津市審計(jì)局對2000—2002年間近6個(gè)億的科技資金使用進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和調(diào)查，嘗試性開展科技資金的效益審計(jì)。

但績效審計(jì)中單獨(dú)績效成分較低，被審計(jì)對象的涉及面比較有限，參與審計(jì)的主體較少，尚未形成完整的、成熟的績效審計(jì)體系。

4 財(cái)政科技投入監(jiān)管體系框架

4.1 完善制度保障

要建立有效的財(cái)政科技投入監(jiān)管體系，首先要有制度的保障。對于財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入而言，完善的制度保障不僅包括各專項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)管辦法，還包括宏觀的、統(tǒng)一的指導(dǎo)監(jiān)督工作的規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則、財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)辦法、違規(guī)行為處理辦法以及一些配套的規(guī)章制度等等。這一系列的法律法規(guī)、規(guī)章制度應(yīng)構(gòu)成一個(gè)內(nèi)容和諧統(tǒng)一，符合實(shí)際管理需要，具有較強(qiáng)操作性的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管規(guī)范系統(tǒng)。

4.2 全過程監(jiān)管

財(cái)政科技投入的監(jiān)管應(yīng)覆蓋經(jīng)費(fèi)分配、經(jīng)費(fèi)使用和項(xiàng)目驗(yàn)收、成果轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)，其中尤以對經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管為重要環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管包括對科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支范圍與開支標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，對資金使用效益的事中監(jiān)管等。監(jiān)管過程中可以使用審計(jì)、檢查、調(diào)查、報(bào)告、績效評估等監(jiān)管方式，并注意充分運(yùn)用信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過建立財(cái)政科技投入監(jiān)管信息系統(tǒng)來輔助監(jiān)管。對于重大項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。

4.3 監(jiān)管主體

科技部門、財(cái)政部門、人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會公眾等均擁有對財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督的權(quán)力，多個(gè)監(jiān)管主體的存在勢必要求明確相關(guān)主體的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)督程序和方式等，建立以權(quán)力制約權(quán)力的制衡機(jī)制，協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

圖 1 監(jiān)管框架體系

5 財(cái)政科技投入績效審計(jì)體系的構(gòu)建

5.1 構(gòu)建財(cái)政科技投入績效審計(jì)體系的意義

績效審計(jì)是財(cái)政科技投入績效管理的必要環(huán)節(jié)，是保證績效信息與評價(jià)結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確、有效的制度基礎(chǔ)。審計(jì)部門應(yīng)將審計(jì)的重點(diǎn)從合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)向績效審計(jì)，或者實(shí)施立法型審計(jì)。寄希望于部門預(yù)算單位的自我監(jiān)督，績效管理很容易被異化為部門內(nèi)部控制預(yù)算支出的工具，而忽視了績效管理提高公共服務(wù)效果的真正目的。而財(cái)政部門也是政府機(jī)構(gòu)，其對部門預(yù)算單位績效自評的檢查與監(jiān)督，容易受到傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的慣性影響，走向加強(qiáng)支出控制的老路。

5.2 財(cái)政科技投入績效審計(jì)體系設(shè)計(jì)思路

績效審計(jì)是財(cái)政科技投入監(jiān)管體系的重要組成部分，績效審計(jì)不但要檢查科技活動的合規(guī)性，揭示違法違紀(jì)行為，還要對科技支出的成績和取得的效益狀況進(jìn)行評估，體現(xiàn)不出科技投入績效的審計(jì)報(bào)告不算好的報(bào)告。但績效審計(jì)工作體系不能無限泛化，替代科技部門、財(cái)政部門、人大和社會公眾等其他主體的監(jiān)管。審計(jì)部門應(yīng)該界定清楚其職責(zé)范圍，與其他監(jiān)管主體既又分工，又密切配合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，信息共享。

績效審計(jì)的難點(diǎn)不是資金審計(jì)，而是績效評價(jià)。而財(cái)政部門對財(cái)政支出績效評價(jià)熟悉，科技部門對科技評估熟悉，一些中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目績效管理熟悉，審計(jì)部門完全借助這些機(jī)構(gòu)開展績效評價(jià)工作，沒有必要另起爐灶。

5.3 財(cái)政科技投入績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系研究

財(cái)政科技投入績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)考慮合規(guī)性（Compliance）、公平性（Equity）、經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），即“C+4E”評價(jià)模式。財(cái)政科技投入績效審計(jì)應(yīng)包括資金主管部門和資金使用單位兩個(gè)層面，其中資金主管部門層面分為部門預(yù)算資金和部門組織項(xiàng)目績效審計(jì)兩個(gè)角度，資金使用單位層面分為營利性和非營利性兩類財(cái)政科技資金使用單位。

由此可見，在績效評價(jià)方面，兩者的評價(jià)理論基石完全一致，財(cái)政科技投入績效審計(jì)完全可以借鑒財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。

5.3.1 項(xiàng)目支出績效評價(jià)體系

表 1 財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)一定的績效評價(jià)原則，設(shè)計(jì)了3個(gè)一級指標(biāo)、8個(gè)二級指標(biāo)、20個(gè)三級指標(biāo)，分別對績效目標(biāo)的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度和采取的措施、績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和效果等進(jìn)行評價(jià)，給每個(gè)指標(biāo)設(shè)定了分值，總分為100分。

5.3.2 部門支出管理績效評價(jià)體系

分別對基礎(chǔ)管理工作、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)實(shí)施、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績效管理創(chuàng)新監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行評價(jià)，并設(shè)計(jì)了11個(gè)指標(biāo)，給每個(gè)指標(biāo)設(shè)定了分值，評價(jià)得分采用百分制和加減制相結(jié)合。評價(jià)結(jié)果分別為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個(gè)等級。

6 研究結(jié)論

財(cái)政科技投入績效審計(jì)是審計(jì)部門對科技工作和活動的合規(guī)性、公平性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督，不但要揭示科技活動的違法違紀(jì)行為，還要對科技支出的成績和取得的效益狀況進(jìn)行評估。績效審計(jì)是財(cái)政科技投入監(jiān)管體系的重要組成部分，審計(jì)部門應(yīng)與科技部門、財(cái)政部門、人大和社會公眾等其他財(cái)政科技投入監(jiān)管主體建立互通有無的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，積極借鑒財(cái)政支出績效評價(jià)的理論、方法和信息開展績效審計(jì)工作。

[1]財(cái)政部.財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）[Z].2011-04-02.

[2]財(cái)政部.預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）（財(cái)預(yù)〔2012〕396號）[Z].2012-09-21.

[3]財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的通知（財(cái)預(yù)〔2013〕53號）[Z].2013-04-21.

[4]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.美國政府績效評價(jià)體系[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

[5]項(xiàng)勇.財(cái)政支出績效管理框架體系研究[J].河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，24（03）：1-5.

F239.1

A

1671-0037（2014）05-126-2.5

本文系2013年河南省科技進(jìn)步二等獎?wù)n題“基于預(yù)算績效的財(cái)政支出績效評價(jià)研究”成果之一，獲獎編號為2013-J-137-D01/02。

張娟（1973.10-），女，工程師，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價(jià)與項(xiàng)目管理。