城市化過程中的地方政府融資

作為地方政府融資平臺的城投公司，其轉制大幕已經悄然拉開。5月20日，國務院批轉國家發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，《意見》明確指出：“規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。”

根據2013年12月30日國家審計署公布的《全國政府性債務審計結果》中披露的數據，全國共有約7170個融資平臺公司。復旦大學中國經濟研究中心王永欽對地方政府融資平臺及345家城投債進行了理論與市政研究，討論了中國地方融資平臺的治理及退出策略問題和中國特色的影子銀行的治理問題。

王永欽

《中國地方政府融資平臺的經濟學：

效率、風險與政策選擇》

推薦指數：★★★★

作者：王永欽 等

出版：格致出版社

王永欽

王永欽，復旦大學經濟學院教授，上海金融與法律研究院研究員。復旦大學經濟學博士，耶魯大學博士后。主要研究領域為產業經濟學、產業組織與政策。出版中英文著作6部，譯著有《政府采購與規制中的激勵理論》、《銀行監管》、《演化博弈論》、《產業組織》、《貨幣與金融機構理論》等多部，在《經濟研究》《經濟學（季刊）》等學術期刊發表論文多篇。先后承擔多項國家社科和省部級課題，并獲得省部級科研獎勵。

一個公認的事實是，中國過去30年的高速經濟發展是由高投資驅動的，其中政府的投資，尤其是地方政府在基礎設施和城市建設的投資活動起著非常重要的作用。大量基礎設施的建設不僅拉動了相關行業的發展，還創造出了比較好的投資環境，吸引了大量的國際直接投資，也為私人經濟的發展提供了很好的支持。但是一個被忽略的問題是，地方政府是如何為地方的經濟發展融資的。尤其是在1994年的分稅制改革之后，大部分稅收上交中央政府，而地方政府在醫療、教育、養老和基礎設施方面的支出卻有增無減。在這種情況下，地方政府的融資對于地方公共品的提供和經濟發展都是至關重要的。

雖然地方政府在中國的經濟發展過程之中起到了重要的作用，但是中國的地方政府卻不能像西方國家的地方政府那樣發行政府債券來融資，這就造成地方政府必須尋求其他的途徑來為公共品和地方經濟發展融資。這與工業化時期就具有較好的金融市場的國家形成鮮明的對比。例如，在美國的工業化時期，鐵路、運河等基礎設施很多是通過華爾街的金融市場工具（股票或者債券）來融資的。而歷史地看，大部分其他的國家（如德國和日本）在工業化的起飛階段并沒有相對成熟的金融市場，中國也屬于這樣的一類國家。還有更多的發展中國家則因為既沒有成熟的金融市場，也沒有政府推動的工業化和城市化而長期處于欠發達狀態。

這樣，要理解中國經濟的發展模式，就需要理解中國政府，尤其是地方政府的投資和融資活動。如果我們把行政轄區視作政府經營公共產品的產權邊界，政府就是要通過公共產品和服務的提供，獲得最大的收益。政府可以看做一個企業，那么分析地方政府的資產負債表也是一種讓我們理解政府投資行為的方法之一。簡單來看，政府的資產主要就是各種政府投資建設的基礎設施，像公路、鐵路、醫院、學校等等；政府的負債就是為了基礎設施的建設而向銀行或者各種投資者所貸的資金；最后是政府的權益，最大的一塊就是土地。1990年代初，土地市場從計劃劃撥為主轉變為允許有償出讓，使得土地能夠在市場獲取收益了，政府也可以將土地作為抵押品通過各種渠道獲得資金了。這樣政府經營城市的模式可以簡單地理解為：通過土地獲取資金來提供各種公共品和服務，然后獲得稅收收益，來滿足它經常性的公共服務支出。

1994年的分稅制改革，使得地方政府和中央政府在財權和事權上的關系發生了變化，財權重心上移而事權重心下移。地方政府收入降低了，但卻擁有更多的自由來發展當地經濟。但是《預算法》規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”；《貸款通則》使得地方政府不能作為借款人，不能直接向銀行貸款；《擔保法》還規定地方政府不得為社會任何機構的借貸行為提供擔保。這樣地方政府有發展本地經濟的動力，卻無法直接向公眾或者銀行融資。為了解決這種矛盾，地方政府創新出了很多融資方式，像BOT模式、TOT模式、PPP模式、PFI模式、ABS模式等等。其中最為主要的創新融資模式就是組建了融資平臺，以公司的形式，為各種基礎設施建設融資。尤其是在1997年亞洲金融危機之后，政府大力實施擴張的財政政策，對大量的基礎設施建設，中央政府提供一定的中央財政支持，地方政府必須安排配套資金作配合。在巨大的融資壓力下，地方政府的融資平臺得到了大力發展，已經成為各地方政府籌集發展資金的主要力量。有趣的是，由于中國嚴格的金融管制，與西方國家金融創新的主體主要是金融機構形成鮮明對比的是，中國金融創新的主體主要是地方政府。

地方政府融資平臺實際上是受到流動性約束的地方政府在經濟發展過程中進行的一種金融創新，非常類似資本市場發達國家最近一二十年內出現的資產證券化，盡管在最終的資產上有區別。與此相伴的是，近兩年來，中國式影子銀行的出現，與中國的金融抑制和金融欠發達有關系。值得注意的是，中國的影子銀行中，政府與金融機構都是重要的角色，很多金融機構將基于政府各種項目（資產）的現金流打包（pooling）在一起，然后再對這些現金流進行證券化。所以，研究中國的地方債問題，必須與中國的影子銀行聯系在一起

（摘選自本書部分章節）

地方政府的融資模式和結構對于中國的經濟發展意味著什么？

《影子銀行內幕：下一個次貸危機的源頭？》

作者：張化橋

出版：機械工業出版社

小額貸款、信托投資公司、民間借貸，甚至銀行里千奇百怪的理財產品都屬于影子銀行的組成部分。今天中國面對的低利率、通脹、房地產泡沫等問題，更與影子銀行環環緊扣，無論你是尋常百姓還是做生意的還是股民，都逃不開這股愈演愈烈的漩渦。

《城投債——中國式市政債券》

作者： 周沅帆

出版：中信出版社

該書從中國分稅制財政體制改革后地方政府融資所存在的問題，以及市政債券產生的理論基礎出發，系統性分析了中國城投債所存在的問題。最后，對中國發展市政債券的必要性和可行性進行了分析，并提出了中國發展市政債券的具體方案。

《中國式金融魅影》

作者：劉軍洛

出版：東方出版社

地方債，一個由來已久的問題。如今，各地相繼進入地方債務償債高峰期，猶如懸在地方政府頭上的達摩克利斯之劍。如今，受地方債波及的中國制造業岌岌可危，社會失業率急劇上升……地方債，會演變成中國的“次貸危機”嗎？endprint