農村土地流轉的微觀組織探索：云浮案例

孟召將，邵兵

摘 要：當前農村土地流轉存在著困境，制約著農村改革的進程。云浮市近年來以村民理事會作為重點發(fā)展基層組織，有效推動了農村土地流轉、農村信用建設等改革。本文以土地流轉為例分析了村民理事會的作用機理，實踐證明，它是解決農村土地流轉困境問題的有效探索，對于其他地區(qū)的農村土地流轉具有啟示性意義。

關鍵詞：土地流轉；村民理事會；社會資本

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0004-04

農地流轉是實施農業(yè)產業(yè)化經營的重要一環(huán)，政府從解決“三農問題”的高度給予政策支持，鼓勵農地的規(guī)模化、集約化經營。非農就業(yè)率的提高和農村人口的遷移在理論上為農地流轉創(chuàng)造了條件，但現實中并沒有改變分散經營現狀，經濟欠發(fā)達地區(qū)尤其明顯。

從產權視角來說，家庭承包的土地經營制度確立了農戶是產權轉讓主體，把農地流轉給種養(yǎng)大戶、農業(yè)企業(yè)等有機會獲得財產性與工資性雙重收入，分享農地產出增值收益，為什么農戶卻不樂意流轉出所承包農地使用權呢？已有研究發(fā)現，農地流轉后的產權收益保障問題是決定農戶選擇的重要因素[1]，中介組織對于農地流轉交易的嵌入程度影響著農地流轉契約形式。發(fā)展農地流轉服務組織，尋找適用于農地流轉雙方的組織形式是走出困境、提升農地流轉效率的重要突破路徑。

云浮市是廣東省欠發(fā)達地區(qū)的農業(yè)大市，農村人口占60%以上。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村人才、資金外流，農村普遍出現“空心化”。2010年被廣東省政府設立為農村改革發(fā)展試驗區(qū)，2011年又被國家農業(yè)部批準為全國農村改革試驗區(qū)。本文經過深入調研云浮市以發(fā)展村民理事會作為重點，增強農地流轉交易契約的穩(wěn)定性，為農業(yè)的產業(yè)化經營探索出一個新的路徑。

一、土地流轉的困境

集體土地使用中的監(jiān)管問題，一方面建設用地侵占農業(yè)用地，另一方面農業(yè)用地撂荒，卻不愿流轉；整體表現土地使用率低，急需產權制度創(chuàng)新，盤活資產價值。流轉中的不確定性導致交易成本高，降低不確定性在不改變集體所有的產權性質下需要創(chuàng)新交易管理組織，改變分散主體之間的交易形式，給交易雙方降低交易成本。

（一）集體用地大量閑置，使用率低

一直以來，農村集體用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，住宅及附屬建筑物分布散亂，村莊道路等基礎設施不完善，居民生產生活條件差。由于農村集體用地長期以來無償使用，新建住宅不斷向村外擴張，一戶多房、舊房閑置現象突出，不僅侵占了耕地面積，而且村莊內部逐漸空心化。外出務工以及人口向外遷移加大了住宅的閑置率，需要拆遷的面積大、費用高，強制拆遷容易引發(fā)村民矛盾，給村莊改造增加了障礙，集體用地浪費嚴重，亟需給予合理布局和節(jié)約用地、保護耕地，優(yōu)化村莊用地結構。

（二）耕地分散經營，產出率低

人均耕地少是我國基本國情，山區(qū)農村比平原地區(qū)更為緊張。近年來農業(yè)的經營性收入占農戶總收入比例逐年下降，工資性收入成為農戶收入的主要方式，不少耕地被棄用，農戶之所以仍然不愿意流轉在于“土地的社會保障性功能突出、財產性收入功能還未能實現”。尤其是農村的老人，其勞動能力下降，同時需要支出生活、醫(yī)療等必須費用，在缺乏社會保障來源的約束下就會產生是否流轉出去農地的顧慮。農村普遍的現象是兼業(yè)農戶大量存在，把土地產出作為副業(yè)，農業(yè)投入少，影響著農業(yè)的技術應用與產出效率。

（三）土地流轉交易成本高

巴澤爾認為交易成本就是產權轉讓、保護以及獲取交易收益的成本[2]。通過土地經營權的轉讓，轉讓交易主體期望獲得有保障性的穩(wěn)定收益，使得其資產價值最大化。土地流轉交易相關信息的收集及談判涉及到眾多的產權主體，交易中的不確定性程度高；農地產權主體的法律意識淡薄，法律制度建設滯后，農村維權難度大，必然影響到土地流轉簽約之后的契約執(zhí)行保障；土地流轉期限較長，契約執(zhí)行期間土地資產價值的變化可能引起交易雙方之間增值收益的再協(xié)商，缺乏交易組織的介入，再協(xié)商的談判成本及信息成本無疑都將很大。

實際上土地流轉交易本身屬于集體行動，即使存在獲利機會，但“搭便車”的機會主義行為阻礙著集體行動的順利進行。怎樣組織集體行動成本最小呢？自覺的村民行動形式其成本最小；誰能夠作為第一推動者？與行政村基層自治組織相比，傳統(tǒng)文化基礎上的鄉(xiāng)賢團體與村民之間信息不對稱度小，自然村落已有的社會規(guī)范使得宗族、親緣、地緣等熟人社會特殊關系的潤滑劑發(fā)揮作用，減少土地流轉交易中的摩擦力，因此更能有效扮演村民集體行動的監(jiān)管人與推動者角色。

二、村民理事會：土地流轉的有效組織

村民理事會是以自然村為基礎，把農村老黨員、老教師、老模范、老干部、復退軍人、經濟文化能人等鄉(xiāng)賢，以及熱心本地經濟社會建設服務的其他人士吸納到理事會的組織，協(xié)助黨委、政府開展農村公益事業(yè)建設，協(xié)同參與農村建設與管理，增強農村自我組織、自我管理能力，在社區(qū)建設、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善等方面發(fā)揮突出的作用。下文以土地流轉為例解釋其作用機理。

（一）宅基地流轉

始于“以獎代補”的政策背景下，外出能人、留守老人、退休的村籍有識人士組成的“議事”非正式機構，出于公益性目的，以智力、財力支持村建設和發(fā)展，調動整個自然村的人力、物力美化村莊，如河涌治理、街道硬化及照明，基本醫(yī)療、再教育服務等村莊的可持續(xù)美化，村民收入的可靠性保障必須思考農地的有效利用。外出務工人員的農地閑置問題，留守老人的養(yǎng)老保障、農戶增產難增收問題，思考農地怎么種、種什么？宅基地該怎么合理規(guī)劃使用？最大的難題當屬利益協(xié)調，達成有保障的契約協(xié)議。

在成功組織人力、物力、財力完成道路硬化、河涌治理、人畜分離等公共基礎設施的“以獎代補”之后，贏得村民的信任，傳統(tǒng)文化的動員能力、凝聚力得以顯現，接下來就是一部分住宿條件不足的舊房拆遷改造與宅基地的再利用，涉及到規(guī)劃、利益協(xié)商，規(guī)劃完成之后就是最難啃的硬骨頭即利益協(xié)商。如果處置不當，將可能激發(fā)新的農村矛盾。理事會并非行政性代理機構，而是公益性、互助性的服務組織，理事人員并不從議事中謀利，依據公平、公正、公開的原則開展工作。首先拆遷之后的產權人去往何處？住在何處？新房建設成本是否在產權人可承受范圍？原來的宅基地價值的評估？議事會從全村大局出發(fā)，在村中心位置新建的綜合性樓房用來安置被拆遷戶，以建設成本價格售給拆遷戶，并且為其從銀行貸款提供抵押或者信用擔保（這里成功也有由云浮市推進信用村建設的因素）。將原來的宅基地進行綠化，既美化環(huán)境又可以作為以后的集體備用土地。一家一戶就這樣在拆遷的利益協(xié)商中完成。

投入建設來源，理事會人員動員外出鄉(xiāng)賢等以捐資或者自籌形式建立了啟動基金，投入到建設村里綜合性大樓，理事會人員的集資投入可視為一種專用性投資，為村民們的合作行為充當著“抵押品”功能。“三議三公開”規(guī)則降低理事會與村民之間的信息不對稱，使村民能夠觀察、監(jiān)督，理事會的一舉一動都在村民的視野中有序進行。

基于信譽的合作才能夠造就更大的合作。在xx村，其宅基地流轉力度更大，全村380戶，外出務工近300人，留守勞力很少，基本上屬于“386199”人員，很多舊房閑置。除了建設親水公園、環(huán)村路、農用工具房、文化中心等之外，該村規(guī)劃了四幢住宅樓，全村絕大多數可以搬遷進駐，村集體可用來規(guī)劃使用的集體用地大大增加，該村的規(guī)劃更像城市“社區(qū)”，提升了土地集約化和再開發(fā)利用的空間。

（二）耕地流轉

云浮市人均耕地少，精耕細作一要投入勞動力、農機具等專用性資產，二是產出的市場價格波動使其收入不穩(wěn)定，青壯年勞動力普遍外出打工，留守老人與育齡婦女作為維持生計之舉。少數留下來的種養(yǎng)大戶擴大種養(yǎng)規(guī)模無地可增，農業(yè)龍頭企業(yè)具有管理、種苗培育技術等優(yōu)勢，缺少勞動雇工與耕地生產要素，以往的“公司+農戶”組織模式主要缺陷就是雙向的違約行為難以治理，農戶一旦轉讓手中耕地，與公司談判處于弱勢地位，維權難，公司被迫需要與眾多的農戶處理利益上的矛盾，其交易成本高。

農戶組織難，農業(yè)規(guī)模化、集約化經營進步緩慢，集體經濟難以提效，農業(yè)競爭力不足。誰來推動農地流轉？關鍵是要從公正、公平的立場來處理這種公司、農戶之間的契約不穩(wěn)定問題。已有的地方以合作社作為中介組織，事實證明完全的經濟性組織充當中介存在著自身組織利益的障礙，并不能獲得公司與農戶雙向的信任和認同。這需要一個非直接利益的第三方來“仲裁”與協(xié)商，村民理事會恰好是能夠滿足這樣條件的社會性服務組織，其特殊的職責與理事人員的素質、文化、視野使其能夠中立于農戶與公司之間，雖然不具有法院的仲裁權力，但卻有勝于訴訟之處。具體表現在：（1）免費服務；（2）容易被雙方信任（聲譽）；（3）以大局為重，無私人之利益夾雜其中。理事會能夠動之以情、曉之以理，提升公司與農戶的合作關系質量。

其實，誠信比爭利在長期的合作中更為重要，正如信用比金錢更為珍貴和長久，往往一些契約談判中的利益之爭在誠信和信用的培養(yǎng)、重視視角下變得微不足道，但卻有時成為了最為關鍵的合作障礙。正是這一件一件、事無巨細的協(xié)商行動中增強著相互理解、寬容與支持的內在精神動力，形成社會中最為持久、重要的資產——社會資本。它雖然無形卻無處不在，支撐著社會中每個人的努力和行為激勵；它自我強化，在每個人的心中猶如不滅的明燈，溫暖著自身也照亮著他人，重信用、講文明就可能成為每個人自我約束的行為規(guī)范，云浮市推進的信用村、生態(tài)村建設等集體行動才具有村民組織的基石。村民理事會正是扮演者集體行動的第一行動力量，在公司與農戶之間扮演著“維穩(wěn)”與“橋梁”角色，增強公司與農戶合作的穩(wěn)定性，降低農地流轉的交易成本，提升農地流轉效率。依托村民理事會平臺，云浮市創(chuàng)新出“公司+理事會+農戶”的新型農業(yè)經營機制。至目前已累計協(xié)助解決公司與農戶土地租賃、承包、置換4.54萬畝，占家庭承包總面積的13.9%；流轉農戶1.94萬畝，占家庭承包總戶數的7.1%。

三、研究結論與啟示

在農村建設與農業(yè)發(fā)展中，土地流轉的困境是無法逾越的重要問題，云浮在農村綜合改革試驗中創(chuàng)新地以自然村為單位、以村民理事會為組織形式的集體行動之路取得了顯著成效，實踐證明它是一條有效的組織安排，是一個適用于我國鄉(xiāng)土社會、熟人社會的有益探索。政府主導還需要村民的組織化和凝聚力，協(xié)同共治把鄉(xiāng)村建設得更加美好、和諧與文明、生態(tài)。以土地流轉為例，云浮市的幾個創(chuàng)新做法具有啟示意義。

（一）農村改革以自然村為單位凝聚村民力量，以傳統(tǒng)文化為依托發(fā)揮社會規(guī)范等非正式制度的作用，有利于集體行動的實現。正式組織功能的發(fā)揮需要嵌入非正式組織的作用，二者互補促進管理效率，降低制度實施的交易成本。行政村的自治組織近年來功能弱化，農村改革成效不明顯，云浮市推動以自然村為單位的村民理事會建設和發(fā)展卻能夠推動土地流轉、社會保障等農村難題的解決，不僅契合了正式制度與非正式制度互補的要求，還為農村改革中的其他集體行動探索出一條有效的突破路徑。

（二）政府以競爭機制配置公共資源，誘導各自治力量自發(fā)、自覺地致力于村莊改造與投入，優(yōu)化資源配置效率。政府主導、從上至下的公共資源配置機制之所以屢屢失靈，關鍵在于行動主體即村民的參與積極性沒有充分調動，村民話語權不足。云浮市政府行為從行為主導轉變?yōu)槔嬲T導，村民則從消極參與轉變?yōu)橹鲃記Q策，在村民理事會的民主協(xié)商、民主決策、利益共享等組織原則下，自覺地獻計獻策，貢獻人力、財力與物力，致力于美麗家園的建設，獲得公共資源配置中的競爭力，改變以往的農村改革與建設中政府在公共資源配置的決定性地位，村民自身成為利益誘導下的最大受益者和最主要決策者。

（三）農村建設、公共服務供給、農業(yè)的轉型與升級等需要政府、企業(yè)、農戶等多方協(xié)同共治。其中選擇一個恰當的組織形式十分關鍵，具有公益性、互助性、服務性的村民理事會就值得借鑒，其成功的一個重要標志就是培育和建設了相互信任、協(xié)商共治為特征的社會資本，它是社會管理創(chuàng)新中的重要支撐。從整個社會來講，一個擁有豐富社會資本存量的社會意味著和諧穩(wěn)定的秩序和良好的社會治理[3]。它通過推動社會協(xié)調與合作行動提高社會效率，促進物質資本、人力資本在社會經濟發(fā)展中的貢獻。

參考文獻：

[1]劉芬華.是何因素阻礙了中國土地流轉：基于調研結果及相

關觀點的解析[J].經濟學家，2011（02）.

[2]巴澤爾.產權的經濟分析[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人

民出版社，1997.

[3]燕繼榮.投資社會資本：政治發(fā)展的一種新維度[M].北京：

北京大學出版社，2006.

（責任編輯：吳 霞）

收稿日期：2014-04-02

基金項目：本文是廣東省普通高校人文社科研究一般項目（2013WYXM0151）、廣東省高等學校優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計劃資助項目

（Yq2013183）、廣東省高校人文社科研究項目（10WYXM017）、廣東省社科規(guī)劃項目（2013CYJ11）的部分研究成果。

作者簡介：孟召將（1975-），山東單縣人，廣東金融學院經濟貿易系副教授，研究方向：農業(yè)經濟管理；邵兵（1966-），安徽靈璧人，廣東外語外貿大學政治與公共管理學院黨委副書記，社會工作師，研究方向：社會管理。