淺談村集體“三資”管理存在的問題及解決對策

王渭根

摘 要：長興縣虹星橋鎮在村集體“三資”管理上注重制度建設、檢查監督和管理方式創新，但實際管理中依然存在著管理行為不規范、制度執行不到位、管理不科學、民主監督和監管不力等問題，這些問題的存在既有業務能力的原因，也有主觀認識上的問題。對此要從干部認識、制度執行、業務提升、強化監管等方面加強管理，并在不斷實踐中研究新情況，發現新問題，探索新方法。

關鍵詞：村集體“三資”；管理問題；原因；對策

中圖分類號：F302.6 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0041-05

浙江省長興縣虹星橋鎮2002年建立“村級財務指導服務中心”實行“村賬鎮管”，2011年全面推行農村集體資金、資產、資源（以下簡稱“三資”）管理，將原來簡單的“村賬鎮管”擴展到“三資”全面管理，并建立“三資”網絡平臺。近幾年來，虹星橋鎮雖然在制度建設、檢查監督和管理方式創新等方面狠抓落實，使村集體“三資”管理取得了明顯的成效。但在實際管理中依然存在著管理行為不規范、制度執行不到位、管理不科學、民主監督和監管不力等問題，對此群眾意見較大，舉報和上訪時有發生，影響了黨群干群關系，影響了農村社會穩定和經濟健康發展。如何進一步規范村集體“三資”管理需要進一步深入研究和解決。

一、村集體“三資”管理中存在的主要問題

（一）年度收支無預決算管理

村干部對年度收支預決算沒有引起足夠重視，甚至根本沒有預決算這一概念，對村級資金安排毫無計劃，當收支赤字時就以借債來解決資金缺口。有些村連村干部報酬都不進行預先核定，收支狀況較好時就多發，收支狀況不好時就少發。由于沒有規范的預決算管理，整個村級財務活動在一定程度上處于一種盲目無序狀態，嚴重影響了資金的有序高效使用。

（二）財務制度執行不到位

雖然訂有詳細的管理制度，但嚴重流于形式，突出表現為以下幾個方面：

1.原始票據實際運用不規范。主要表現為：一是白條入賬屢禁不止。2010年一家會計師事務所對長興縣虹星橋鎮17個行政村的2009年度財務進行審計，發現白條入賬額約占村級總支出的90%；近兩年白條入賬雖有明顯減少，但依然有一定的數量。二是實際開支內容與票據記載內容不一致。為了避免白條入賬，同時避免因取得稅票而交稅，因此就借用其他稅務票據入賬。三是票據要素不規范、不完整、不正確，如建設項目工程款支付，經常性出現不以單位名義而以個人名義開具稅務發票進行結算；有的雖然以合同單位名義開具發票進行結算但未加蓋單位公章；有的村為了圖方便，平時以借條預借工程款，工程結束后一次性開具正規發票結算，導致工程尾款不足以支付稅票稅金和工程管理費時，施工單位遲遲不進行工程結算。這些不僅違反了財務制度，同時也給工程后續管理埋下了隱患。

2.分級審批與監督未得到真正落實。根據長興縣“三資”管理辦法規定，村級財務實行分級審批制度，同時規定每筆開支應有經手人、證明人和審批人。但實際操作中，經常出現幾萬元、十幾萬元的支付項目由財務負責人一人審批后就直接付款現象。這不僅違反了財務制度，削弱了對重大開支項目的監督，同時還容易引起干部間的相互猜忌和不信任，影響干部的團結。

3.結算時間和支付方式不規范、隨意性大。村級開支不及時結算以及采用現金結算幾乎成了頑習，突出表現在三大支付項目上：一是村級招待費，村級組織平時發生招待費用長期賒賬，不作賬務處理，到了年底才集中支付，因此經常出現一個月內招待費動輒幾萬元的現象，給監管帶來困難。二是土地征用款的支付不直接打卡到戶，而是將大額資金交由承包組長保管，使大額土地征用款在一段時間內失去監管，一旦出現紕漏后果不堪設想。三是工程款支付不能嚴格按照合同約定的工程進度支付，隨意性大；同時存在著收到單位發票后將工程款直接劃撥到個人賬號的情況，給腐敗滋生創造了條件。

4.專項資金移作他用數額較大。專項應付款一般都有特定用途，當專項應付款尚未使用時，應以相應的貨幣資金形態存在。2013年底虹星橋鎮17個村專項應付款總額為2124萬元，而17個村的賬面貨幣資金只有484萬元，也就是說移用專項資金達到1640萬元。

（三）管理費支出和債務逐年膨脹，隱性負債數額大

虹星橋鎮17個村的村級集體經濟都相對薄弱，2013年17個村總資產規模只有4889萬元，年總收入為876萬元，基本上與2012年持平。其中經營性收入只有145萬元，而當年村級總支出達到了1499萬元，比2012年增長了36.5%，其中管理費支出達到了851萬元，比2012年增長了21%；2012年17個村資不抵債的就有9個村。為了彌補資金缺口，行政村只能大量舉債，2013年負債總額達到了2755萬元（不包括專項應付款2124萬元），比2012年的1627萬元增長了69%。在負債中付息借款為1077萬元，其中高息借款為887萬元，年利率最高的達到了18%，17個村年支付利息約為116萬元。在總債務中還未考慮如賒賬消費的招待費、年度結算借款利息、完工未結算的工程尾欠款等相當數量的隱性負債。

（四）民主決策和民主監督流于形式

村務監督委員會成員在看到存在問題時，大多數人會礙于情面，或者抱著對商議事項“辦成了自己受益，辦砸了是集體損失”的想法，因此不愿講真話、講實話，往往采取睜一只眼閉一只眼的態度。而在民主監督成員選定時，已考慮了與村級班子間的“認同性”，并非完全意義上的民主推選，因此其成員存在著先天不足，大大地削弱了監管的力度。

（五）建設工程項目以及資源發包及管理不規范

一是發包程序不規范。個別村對工程建設以及資源發包不能做到公開、公平、公正，搞暗箱操作。特別是建設工程，有的即使實行公開招投標也往往只對主體工程進行發包，而將大量輔助工程作為追加工程來處理，以此來規避招投標監管。二是發包合同不規范，突出表現為合同主體不適格，應該由相應資質單位承建的工程卻發包給了個人或資質不符的單位建設；有的雖然通過招投標選擇了資質相符的施工單位，但卻與中標單位的施工負責人個人簽訂合同，留下了合同隱患。

（六）賬務處理不規范、財務數據失實

工程建設支出不通過“在建工程”科目進行核算，習慣于像管理性支出一樣直接報支；工程完工交付后不結算工程造價，而是付一筆款報一筆賬，使資產項目和工程尾欠款不能及時得到反映；一次性收起多年承包的發包項目，直接將全部款額作當年收入處理；將專項應付款錯誤界定為財政補助收入等等。由于賬務處理不規范，使得財務數據和報表披露失實。

二、村集體“三資”管理問題的原因分析

“三資”管理問題只是一個外在體現，究其根源主要有以下幾方面的原因：

（一）干部法制觀念淡薄，長官意識、權力意識嚴重

村干部文化程度相對較低，缺乏必要的法制觀念，隊伍的穩定性又相對較差，因此在干部中往往存在著以下幾種思想：一是認為完全自主地支配村集體“三資”是干部的正當權力，沒有認識到權力需要制度的約束；二是認為有些項目資金是通過自己的努力向上級爭取來的，因此毫無疑問有獨立的支配權，而沒有看到爭取項目資金的權力和機會本身來自于組織成員的賦予；三是混淆果斷與獨斷的區別，誤認為獨斷專行是具有工作魄力的表現；四是認為“有權不用過期作廢”，覺得既然當了干部，那就要從中得到“實惠”，財務混亂可以混水摸魚。由于認識的不正確，因此科學管理“三資”的主動性和自覺性存在嚴重不足。

（二）集體“三資”主體不明確，管理缺乏利益機制

村集體“三資”是村級組織全體成員共同的“三資”，村干部只是代行管理行為。對每個成員而言，究竟有多少份額是自己的權益并不明晰，如何行使管理權也缺乏必要的途徑，同時由于每個成員對集體“三資”享有的份額相對較小，因此很難激發成員參與和監督“三資”管理的主動性和積極性。對干部而言，管理行為、管理結果與其管理責任和利益沒有切實掛鉤，相反混水摸魚卻可以給自己帶來某些“利益”，同樣缺乏必要的責任和利益機制。

（三）政績意識與攀比心理導致主觀和畸形決策

片面理解“為官一任，造福一方”，行政村之間相互攀比，為不落他人后大量舉債興建形象工程。甚至村與村組織黨員、承包組長外出參觀考察也進行攀比，“你去南京，我上北京”。主觀和畸形決策導致村集體經濟入不敷出，甚至資不抵債。

（四）“三資”管理中心鞭長莫及、監管乏力

鄉鎮“三資”管理中心作為“三資”管理的最后一道崗，目前大量事務尚屬于“事后”管理。對“三資”管理活動的先期行為缺乏必要的了解，更沒有事前、事中參與，不少事務到了“三資”管理中心已既成事實，很大一部分事務難以更改。同時鄉鎮“三資”管理中心一般只有業務指導的職權，并無紀律處分和人事調動權力，因此這也助長了部分干部“屢錯不改”。

（五）財務人員的業務水平和工作獨立性差

目前鄉鎮“三資”管理中心的財務人員大多數是在現有鄉鎮干部中調配上崗的，多數人員并未接受過正規的財會教育，缺乏必要的財務理論基礎。村報賬員更是年齡大、文化低、穩定性差、專業知識缺乏，處理業務大多是憑借自己想當然的理解去操作。在人事管理上，目前村級財務人員完全由村級班子自行確定，因此村級財務人員缺乏必要的工作獨立性，財務人員的原則性和財務監督作用受到很大限制。

三、村集體“三資”規范化管理的對策

（一）加強法制教育，切實提高“三資”管理自覺性

在村干部和財務人員中開展法制宣傳教育，運用正反兩方面的典型，引導廣大干部和財務人員自覺遵紀守法，自覺規范和提升“三資”管理行為。重點在村務監督委員會成員、村民代表、黨員隊長中開展民主教育，把法律法規和政策制度真正宣傳到位，使他們了解和掌握自己有哪些權力、如何依法行使這些權力，增強他們參政議政的意識和能力。充分引入民主決策機制，努力營造民主監督的有效途徑，方便群眾發表個人意見。加強對監督行為的引導和保護，使群眾敢于監督、善于監督，從源頭上規范“三資”管理行為。

（二）擺正政績觀，杜絕好大喜功的攀比行為

鄉鎮黨委、政府要科學合理設定村干部績效評價體系，綜合考慮行政村的“三資”運行情況、綜合經濟實力和綜合發展情況等因素進行考評，切實引導干部樹立正確的績效意識；對過度舉債、盲目鋪攤設點、好大喜功、攀比爭勝行為進行嚴肅的批評教育，直至追究責任，從思想認識層面杜絕畸形無度行力。

（三）規范預決算，科學合理經營集體“三資”

鄉鎮紀委、“三資”管理中心要對村級預算、決算方案進行備案、審查和督查；行政村每年應認真做好收支預算，科學安排村集體收支，力求村級收支總體平衡，有效控制赤字預算，對確實需要赤字預算的，須報鄉鎮紀委審批同意；村建設工程特別是非生產性支出應在村級收支總體平衡的前提下來考慮，嚴格控制非生產性支出，適度控制和嚴格規范村級舉債行為；年度終結應按照決算要求認真做好決算，對突破預算的項目要認真分析原因，及時向群眾通報，接受群眾監督。

（四）注重制度落實，全面規范“三資”管理行為

結合實際，突出重點，著力抓好以下幾方面的落實。

1.嚴禁坐收坐支，嚴格控制現金結算。村報賬員必須攜帶“省統一收據”進行報賬。“三資”管理中心會計對開出收據進行逐聯審核，與銀行繳款單進行核對，確保收取現金已全部繳存開戶銀行，杜絕現金收入遲延報賬。“三資”管理中心通過保管村單位印鑒，實施對村級支付項目和銀行取現的審核與監督，報賬員向銀行取現必須填制“銀行取現審批單”，寫明用途與金額，由村財務負責人審批同意后報“三資”管理中心審核，審核通過后方可加蓋單位印鑒，從源頭上杜絕無度現金結算和挪用單位資金的可能。

2.明確財務細則，規范財務操作業務。一是規范報賬時間，明確行政村按月報賬，確因當月未發生財務業務的，應在報賬時間內向“三資”管理中心做出報告，接受真實性審查。二是嚴格執行會計分期和收支配比原則，及時結算當月收支賬務，比如記賬消費的招待費要嚴格按月結算進行賬務處理。對年終一次性發放的干部報酬要嚴格制作月工資表，并按月通過“應付工資”科目核算。三是通過審查收款收據、銀行對賬單和現金庫存余額，三管齊下解決報賬不徹底的問題，當現金庫存余額超過限額時拒絕加蓋單位印鑒，控制取現、停辦銀行轉賬手續，促使報清賬目。四是規范票據運用，嚴格分級審批，對審核未通過的票據一律退還補辦手續，對無法補辦的由村向鄉鎮紀委做出書面說明，由紀委書面審批后，按審批意見處理，防止行政村在票據管理上的“試探性行為”。五是嚴格專款專用，加強對工程施工進度和款項撥付進度的“同步性”審查，防止專項資金撥付到村后村截留不付或超前付款的情況發生。

3.克服片面管理，全面盤活“三資”存量。全面體現制度要求，糾正“重資金管理、輕資產、資源”的思想，盡快從傳統的村級財務管理轉向“三資”管理。當前要重點抓好資產、資源的清查登記以及確權工作；摸清家底，建立資產和資源臺賬，明確管理責任，引入資產、資源出租與發包的競價機制，全面盤活“三資”存量，充分發掘“三資”效益。

（五）突出工作重點，切實規范村級建設工程管理

村級建設工程是村集體“三資”管理的重頭戲，群眾對此關注度高，也是最易滋生腐敗的“重災區”，因此要切實做好以下幾方面工作：

一是認真做好單項工程建設內容規劃和資金預算，防止無度追加后續工程和投入失控。二是嚴格工程發包程序。對符合招投標條件的工程嚴格實行公開招投標；要合理設定投標人資格條件，嚴防以提高投標人資格條件及其他手段來限制投標人，削弱競價力度；對招投標起點以下的工程也應按一定的工作程序合理選擇施工單位，嚴防個人說了算。三是規范簽訂發包合同。工程合同必須主體適格，不得直接與投標單位現場施工員個人簽訂施工合同；不得簽訂背離招投標文件的合同。四是規范工程計量。要防止不對工程量計量而直接按合同價款作為竣工造價支付，對工程變動特別是隱蔽工程應及時出具工程變動聯系單，作為最終完工結算依據。五是嚴格控制工程聯系單。明確允許工程聯系單占工程招標預算造價的額度范圍，對單個追加工程符合招標條件的應實行招投標管理。對工程聯系單總額超過招標預算造價一定比例的，責成建設單位說明原因，并建立嚴格的審批程序，嚴防肢解主體工程、做大追加工程來規避招投標管理。六是嚴把工程款支付審核關。財務人員應依次審查中標通知書、工程發包合同、合同付款進度、發票要素、結算方式、竣工驗收報告、工程結算書、工程審價報告以及最終結算造價與投標價差距是否合理。上述款項有不符合規定要求的，財務人員應拒絕支付或拒絕加蓋財務專用章，對需要向有關部門和領導反映情況的應及時反映上報。

（六）明晰產權主體，推進集體資產股份制改革

對符合農村集體資產股份制改革的行政村，適時推進集體資產股份制改革，將集體現有經營性資產量化到人，明晰集體資產的產權主體，明確股東對集體資產的占有權、民主決策和民主管理權，充分調動農民股東參與資產管理的積極性。通過改制，建立合理的法人治理結構，創新集體資產經營機制、管理機制和分配機制，實現所有權、決策權、經營權、監管權四權制衡，提高集體資產規范化管理水平。

（七）加強隊伍建設，提高財務人員的監管力度

一是在崗學習。開展在崗人員從業培訓，不斷提高財務人員的實際從業能力，鼓勵財務人員開展學歷教育，對完成學歷教育的給予費用補助。二是逐步“換血”。對年齡偏大、業務水平難以適應要求的財務人員進行換崗或提前退休，選拔有一定業務特長的年青人充實財務隊伍。三是提升地位。要有“專業意見領先”的意識，在“三資”監管過程中充分重視財務人員的意見，加大對監管行為的保護，使財務人員能夠監管、敢于監管；注重對村報賬員的人事管理，對忠于職守、堅持原則，勝任工作的村報賬員，未經鄉鎮黨委政府批準同意，村級班子不得隨意調動或撤換；對玩忽職守、喪失原則、不宜擔任村報賬員工作的，由鄉鎮黨委政府責成所在單位予以撤職或免職。

（八）落實責任追究，嚴肅“三資”管理工作責任

全面落實各級政府關于“三資”管理的責任追究辦法，進一步明確和細化各“三資”管理組織及其工作人員的工作職責；每年對“三資”管理的履職情況進行專項檢查，對履職有誤造成不良后果的嚴肅追究責任，以增強村集體“三資”管理相關人員的責任心、主動性和管理科學性。

（九）完善審計監督，強化“三資”審計結果運用

嚴格推行“三年一審，一審三年”的審計制度，注重審計效果，防止走過場。強化審計結果的運用，建立村級財務審計通報制度和整改、落實反饋制度，加強審計后續檢查與跟蹤，加強整改措施落實情況的督查，使審計監督成為推進“三資”規范化管理的有效抓手。

當前，中國農村正處于制度改革和管理模式創新的頻發期，農村的經濟、社會、文化和人們的思想都發生著深刻的變化，會出現許多新情況和新問題，村集體“三資”管理同樣也不會一成不變。隨著時間的推移，群眾對“三資”管理也會提出更高的要求，因此村集體“三資”管理將是一個永恒的話題，需要管理者不斷地分析新情況、發現新問題、研究新方法。

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（責任編輯：郁 琤）