昭通耕地的保護和開發(fā)利用

胡德波

（昭通市土壤肥料工作站,云南 昭通 657000）

1 耕地保護的意義

昭通是一個典型的農業(yè)大市，也是一個經濟社會快速發(fā)展的地級城市，隨著城市化、工業(yè)化的不斷發(fā)展，工業(yè)和城市發(fā)展用地的剛性增長；人口的不斷增長，凸顯出來的人地矛盾；加之不注意環(huán)境保護造成的耕地污染、耕地流失，以及自然災害造成的耕地流失，對昭通市的耕地造成了嚴重的威脅，對保護糧食安全形成了嚴峻挑戰(zhàn)，因此加大力度保護耕地，合理開發(fā)利用耕地刻不容緩。

2 昭通耕地保護和開發(fā)利用地域性分析

2.1 昭通的基本情況

昭通位于云、貴、川三省結合部，山區(qū)面積占國土面積的97%。總人口560萬，其中農業(yè)人口507萬，占總人口的91%，為典型的山區(qū)農業(yè)大市。2009年末全市實現農業(yè)生產總值108億元，糧食產量達到164.3萬t，農民人均純收入2445元；主要農作物播種面積和產業(yè)發(fā)展規(guī)模：玉米19.8萬hm2，水稻3.4 萬 hm2，馬鈴薯 16 萬 hm2，蔬菜 7.88 萬 hm2，蘋果 1.63萬 hm2，桑園 1.5萬 hm2，魔芋 1.14萬 hm2。

2.2 昭通的土壤構成情況

由于受特殊的地形地貌及復雜多樣的立體氣候影響，昭通土壤種類繁多，共有8個土綱、14個土類、22個亞類、51個土屬、113個土種及41個山地土壤。

2.3 耕地數量變化及耕地后備資源情況

2.3.1 現有耕地數量變化。昭通市2001年至2010年耕地總資源逐漸下降，2001年年初耕地總資源405695hm2，2010年耕地總資源減少到376125hm2，共減少29570hm2，而人口從2001年的501.89萬人增加到2010年的574.24萬人，人均耕地則從2001年的人均807.1m2（1.21畝）減少到2010年的人均耕地653.7m2（0.98畝），十年人均減少153.4m2（0.23畝），人均占有耕地遠低于云南省人均920.5m2（1.38畝）的平均水平，耕地形勢不容樂觀。

2.3.2 耕地后備資源情況。從調查情況看，昭通市可開墾的草地、鹽堿地、沼澤地、灘涂、其他地只有4.67萬hm2余。而未開墾的土地中，主要為未利用的荒草地和灘涂，但荒草地由于水利設施條件的限制和開墾后對生態(tài)環(huán)境的不良影響，部分荒草地難以開墾成耕地，而可開墾的灘涂，基本上在水庫和河流的洪水位以下，為了防洪需要，也只能開墾一小部分。總體來說，耕地后備資源不足。

2.4 耕地質量變化

2.4.1 利用效益。2001年至2010年全市糧食作物播種面積逐年增加，2001年糧食作物播種面積475335hm2增加到2010年的496116hm2；糧食總產從2001年的1303456t增加到2010年1759368t；畝產從2001年的182.8kg增加到2010年的236.4kg；從肥料投入看2001年每千克肥料產糧11.7kg，2010年每千克肥料產糧10.16kg，最低的是2005年每千克肥料產糧只有9.25kg。10年糧食單產和肥料投入反映出耕地的利用效益不高。

2.4.2 耕地利用后的經濟效益。農業(yè)總產值是反映一個地方或一個區(qū)域耕地利用后的經濟效益，2001年至2010年全市耕地畝產值從461.27元增加到943.13元，按2001年的不變價計算，實際畝產值只有424.7元，反映出耕地利用的經濟效益不高甚至有下降的趨勢。

2.4.3 耕地面源污染。

1）化肥的污染。一是施用化肥養(yǎng)分結構配比不合理，目前氮、磷、鉀肥施用比例平均為 1∶0.24∶0.18。習慣施肥上仍以重氮磷輕鉀肥為主，少施或不施微量元素肥料，沒有因土因作物施肥，肥料養(yǎng)分利用率低，當季肥料養(yǎng)分利用率一般僅15%～25%，常此以來致使土壤養(yǎng)分不平衡加劇。二是施用化肥品種結構不合理，目前仍以施用尿素、普鈣、鈣鎂磷肥、氯化鉀、硫酸鉀等單質化肥為主，較好的肥料品種有機無機復混肥和復合肥料施用仍占少部分。三是有機肥投入不足，20世紀80年代平均畝投入有機肥1000～1500kg，而現在平均畝投入量不足500 kg。四是化學肥料的使用逐年增加，2001年至2010年每年的化肥（按折純法計）使用量從95065t上升到131229t，化肥畝用量從15.62kg上升到23.26 kg，平均每年增加0.8kg。化肥不合理施用和逐年增加施用量，造成土壤板結，破壞土壤理化性狀，導致土壤質量下降。

2）農藥的污染。2001年至2010年全市農藥使用量從989t上升到1351t，畝用量從0.16kg上升到0.24kg。現在無論是生產水果蔬菜，還是糧食油料，很少能離開農藥。且農藥的使用量逐年增加，殘留在土壤和空氣中的農藥逐漸增大，不但對土壤形成污染，而且對土壤中的有益微生物也會形成危害，最后造成土壤質量下降。

3）地膜的污染。2001年至2010年全市地膜的使用量從4150t上升至4906t，面積從79131hm2上升到80821hm2，地膜畝用量從3.5kg上升到4.9kg，地膜的推廣使用，較大地提高了農業(yè)產量，同時由于地膜無法回收，廢膜無人收購或收購價格太低，在土壤中留下不少廢膜無法腐爛，影響土壤水、肥、氣、熱的良性循環(huán)，從而降低耕地質量。

4）現代垃圾的污染。現在的耕地里，隨處都可以見到一些塑料袋、玻璃瓶、醫(yī)療垃圾、煤渣之類的東西，這些東西一部分是隨農家肥進入耕地，另一部分是隨大風或雨水進入耕地，天長日久，便會對耕地形成污染。

2.4.4 耕地物理變化。

1）耕地土層厚度的變化。根據第二次土壤普查資料統(tǒng)計，耕層厚度大于20cm占14%，13～20cm占69.4%，小于13cm占16.6%。目前根據昭陽區(qū)和鎮(zhèn)雄縣的調查情況看：耕層厚度大于20cm占13.7%，13～20cm占52.3%，小于13cm占24%。耕層厚度的變化主要是水土流失和耕作方式所產生的。

2）農田基礎設施建設。昭通市基礎設施建設還很薄弱，2001年至2010年耕地旱澇保收面積從42350hm2上升到55100hm2，旱澇保收指數從10.4%上升到14.6%，總體反映昭通市農田水利化程度還很低，抗御自然災害的能力還很差。

3）十年耕地地力變化。從數據分析看，總體一、二級地減少，三、四級地增加，耕地質量有下降趨勢。

3 昭通耕地保護和開發(fā)利用的優(yōu)勢及存在的主要問題

3.1 昭通耕地保護和開發(fā)利用的優(yōu)勢

一是昭通目前城市化率還很低，在城市發(fā)展過程中有時間和空間進行規(guī)劃。昭通目前的城市化率只有21%，比全國45%低24個百分點，雖然在今后一段時間內，隨著城市的發(fā)展，土地需求量較大，但是可以在現在加以認真規(guī)劃，并借鑒耕地保護做得很好的城市發(fā)展經驗，認真做好規(guī)劃，提高土地利用效率。二是工業(yè)不是很發(fā)達，工業(yè)污染還不是很嚴重，只要現在加以治理，還為時未晚。三是有一定的土地儲備。根據昭通市第二次土壤普查，可開墾的草地、鹽堿地、沼澤地、灘涂、其他地有4.67萬hm2余。還是有一定的可利用土地儲備資源，只要加大耕地質量建設的力度，這部分地是可利用的。四是耕地開發(fā)利用潛力大。一方面38.6萬hm2常用耕地中，高產地只有12.6萬hm2，還有26萬hm2地屬于中低產田地，只要加大改造力度，耕地增產增收空間還較大。另一方面，土地規(guī)模化經營才起步，產業(yè)發(fā)展很滯后，在以后的工作中，切實加以規(guī)劃，加大工作力度，土地的產出率還有較大提高空間。

3.2 昭通耕地保護和開發(fā)利用存在的主要問題

一是盲目追求經濟發(fā)展，輕可持續(xù)發(fā)展。

二是規(guī)劃滯后，導致重復建設和浪費土地資源的現象嚴重。

從表1可以看出，昭通的房屋利用效益比較低，在中心城市的建筑規(guī)模還遠遠達不到城市的發(fā)展要求；從以上情況看出，農村每人所占房屋比例過大，造成的浪費較多。另外，農村許多基礎設施建設，比如道路、房屋、工廠、開發(fā)區(qū)建了又建或者建了就一直閑置，不能發(fā)揮效益和使用的現象比比皆是。另一方面，很多建設起來的工廠或企業(yè)，在規(guī)劃過程中，缺乏科學規(guī)劃和對環(huán)境污染的評估，生產或開工運行起來，排污不達標，為追求經濟的相對增長，不但不關閉這些污染企業(yè)或工廠，相反聽之任之，導致的結果就是排放的污水、廢氣、廢渣直接進入田地，對周圍環(huán)境造成嚴重的污染，造成耕地質量下降，有的甚至無法生產種植，生態(tài)惡化。

表1 全市市、縣中心城市房屋建筑情況（對100戶相連房屋調查）

三是規(guī)模化、集約型發(fā)展滯后。昭通市目前上33.33～66.67hm2(500～1000畝)土地流轉規(guī)模種植的還沒有，6.67～20hm2(100～300 畝)規(guī)模種植的只有5家。雖然有涉農企業(yè)16家，但能實現原料自給、基地規(guī)模能帶動農民、滿足生產需要的，也只有1～2家，大部分農村土地都還停留在各自生產、各自銷售的生產境地，從而導致農村土地生產成本較高，土地產出率低。

四是基礎設施差，科技措施的推廣力度不夠，未能充分利用好現有耕地資源。一方面昭通目前的水利化率只有34.7%，高產穩(wěn)產農田不到二百萬畝，在每年的農業(yè)生產中，靠天吃飯的農業(yè)生產態(tài)勢依然嚴重。比如在2011年百年不遇的春夏秋連旱自然災害面前，有灌溉條件的土地，農作物獲得了豐收，反之，則遭到了大幅度的減產。另一方面，昭通市山高坡陡，農業(yè)科技措施的推廣，在條件好的地方，得到了很好的發(fā)展，增產效果明顯，然而在偏遠的農村，由于科技措施推廣不到位，種植水平還停留在原始水平，導致大量土地種植農作物產量低。在壩區(qū)的耕地畝產量有的可以達到噸糧，而在山區(qū)有的200kg都難以達到。據統(tǒng)計，2010年，昭通的糧食總產量168萬t，耕地總面積38.6萬hm2，平均畝產量290kg。

五是在實際執(zhí)行過程中，由于宣傳不到位，地方政府沒有相應配套的措施，同時由于地方經濟保護主義，導致在實行過程中，許多政策落實不到位。

4 建議和措施

4.1 加大宣傳力度，增強珍惜土地的憂患意識

一是加大宣傳教育力度，深入宣傳耕地保護在經濟社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略意義，形成珍惜土地，保護耕地，齊抓共管的良好社會氛圍。二是推廣宣傳，牢固樹立資源憂患意識，認清耕地資源的嚴峻形式，從而讓每一級組織、每一個公民都清楚的認識到，要實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須堅持實行最嚴格的土地制度不動搖，處理好保護與發(fā)展的關系，切實改變重經濟發(fā)展，忽視耕地保護的片面認識。三是通過加大政策法規(guī)宣傳，增強公民的法制意識。耕地保護是一個社會系統(tǒng)工程，其基礎是提高農民對耕地保護的認識，明白自己在耕地保護工作中的職責、權利和義務。

4.2 強化政策的執(zhí)行力度，加強政府的責任意識

要重點堅持：一是土地用途管制制度。土地用途管制制度是加強土地資源管理的基本制度，要結合實際，堅決做到設立基本農田保護標志牌、建立地方耕地紅線底線，對所需占用的土地嚴格審批、環(huán)境評估，使用督促。二是占補平衡制度。田耕地占補平衡制度是嚴格保護耕地的法定內容。從實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，在強調總量平衡時注意強調生態(tài)平衡，甚至將生態(tài)問題作為耕地總量平衡理念的一部分，賦予耕地總量平衡理念以新的內涵，做到兩個平衡一起抓。三是建立健全耕地保護獎懲制度。通過完善的政績考核評價體系促使地方政府建立全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀，將耕地保護納入各級政府目標責任制，作為考核政府領導政績的一個重要內容。四是加強城市建設和其他建設的規(guī)劃，做到規(guī)范、合格、科學的規(guī)劃。任何建設規(guī)劃必須先行，規(guī)劃必須按可持續(xù)發(fā)展的要求，規(guī)劃的好壞直接影響對耕地或土地的利用效率。五是必須宣傳利用好土地流轉政策，切實推進規(guī)模化、集約化發(fā)展模式，減少耕地的生產成本，提高土地的產出率。

4.3 建立用地聽證制度和引入社會監(jiān)督、司法機制

應將土地利用規(guī)劃內容，特別是土地用途管理內容以各種方式向社會公布，讓公眾按規(guī)劃用途，自覺合理利用土地。在此基礎上，與立法機關、司法機關、行政執(zhí)法監(jiān)督部門、新聞單位、社會團體、城鄉(xiāng)居民建立定期聯系和監(jiān)督網絡，讓社會共同監(jiān)督耕地保護的實施情況。同時，建立嚴格的耕地保護執(zhí)法和監(jiān)督查處制度，采取行政、經濟、法律等手段，及時發(fā)現和糾正違反耕地保護法規(guī)的行為，嚴厲查處有法不依、執(zhí)法不嚴和以言代法、以權代法的違法行為，維護法律的權威性；對破壞耕地構成犯罪的，要追究刑事責任。

4.4 建立耕地保護動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)

加強耕地保護信息系統(tǒng)建設，提高耕地保護的技術支撐能力。完善土地變更登記，及時匯總，及時輸入，這是信息庫更新的重要來源；建立合理的觀察網，進行定期觀察或定點固定觀察；建立自上而下校核和自下而上反饋的信息傳輸體系，以便不斷獲取和檢驗信息。同時，應充分應用現代遙感等高新技術，建立耕地保護預警系統(tǒng)，及時監(jiān)測耕地變更狀況，尤其是城市周圍的耕地利用情況，為耕地保護和執(zhí)法檢查提供科學依據。

4.5 重視“農轉非”土地表土和農業(yè)科技措施的利用

應建立“農轉非”土地表土再利用制度。這項工作可以結合耕地占補平衡，作為土地復墾和土地整理的一項內容。至少要將表層20cm的土地土壤取出再利用，在生態(tài)條件許可的情況下對劣土地等地進行土壤改良。暫時沒有條件利用的，可以在城市小區(qū)中堆積成假山儲存起來，上面搞綠化，不能廢棄，更不能做建材原料用。表土再利用費用列入用地單位建設預算，政府可以設立專門基金，用于鼓勵表土的再利用。針對昭通土地后備資源開發(fā)的現狀，應該進一步加大對土地整理和復墾的力度，特別是加強重點區(qū)縣基本農田整理和農村建設用地整理,通過加大科技措施的推廣力度，提高耕地的產出率。要利用現在很好的惠農政策，切實抓好中低產田地改造，要加大測土配方施肥技術的推廣，真正做到科學施肥，減少面源污染，改良土壤；加大有機肥料的施用，有效改變土壤的理化性質。要切實推廣增產性、實用性較好的科技增產措施。從而提高土地質量，改善土地生態(tài)環(huán)境，提高耕地的農業(yè)綜合生產能力。

4.6 保護脆弱的生態(tài)環(huán)境,防止耕地質量的進一步惡化

城鎮(zhèn)建設應盡量減少占用自然條件好、適宜發(fā)展農業(yè)的耕地資源，必須切實集約利用城市建設用地，以減緩耕地資源所面臨的壓力。耕地保護既要保護耕地的資源本身，又要保護生態(tài)環(huán)境。城鎮(zhèn)、能源、交通、水利建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、旅游資源開發(fā)等各項建設要注意保護環(huán)境，不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價。所有建設項目可行性論證必須作環(huán)境影響評價研究，并通過環(huán)保部門審查。農業(yè)生產發(fā)展、各類農業(yè)綜合開發(fā)和基地建設要與保護環(huán)境結合起來，加強生態(tài)退耕、水土流失綜合治理，確保農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。加強宜農荒地的管理，制定規(guī)范性的審批辦法，確保新墾耕地不破壞原有的生態(tài)環(huán)境。重點整治耕地生態(tài)環(huán)境和改造中低產田地，提高耕地質量。對于灌溉條件好、坡度平緩的優(yōu)質耕地，需進一步規(guī)范農村工業(yè)的發(fā)展，加強對耕地環(huán)境污染的監(jiān)測和治理。此外，還應該加大基礎設施建設，特別是加大對水利設施、高穩(wěn)產農田建設力度，減少災害對耕地產出率的影響，提高土地的利用效益和質量。

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