建立政府質量監管體系的思考（一）

文/劉 剛

（作者：上海市質量技術監督局質量管理處處長）

什么是大質量，大質量觀需要什么視野？

一位老質量工作者在談到學習十八大精神體會時動情地說：“質量是社會文明的表征，是人類共同的期盼，是科技智慧的碩果，是時代風尚的方向。”這四句話很好地表達了大質量的內涵和大質量觀需要什么樣的視野。

中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。”經濟體制改革的任務是“推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展”，核心內容是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。通過深化經濟體制改革，讓政府的歸政府、市場的歸市場，進一步明確政府和市場的邊界，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，更好發揮政府宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境的作用，使“有形之手”和“無形之手”各司其職、相得益彰，經濟體制改革紅利就能充分釋放，形成牽引各領域、各方面改革的強大能量。

國務院2012年頒發的《質量發展綱要》指出，質量發展是興國之道、強國之策，質量反映一個國家的綜合實力。2013年制定的《上海市質量發展規劃》明確“優化市場調節、企業主體、行業自律、政府監管、社會參與的質量工作格局”。這個規劃給我們描述了全社會質量治理機制，包括企業、消費者、社會組織和政府，圍繞質量安全和質量發展，完善質量工作機制、強化質量法制、落實質量責任、創新質量文化，把上海打造成具有國際競爭力的質量高地。構建全社會質量治理機制是一項全社會、全員參與的事業，涉及企業、社會、消費者、政府等方方面面。如何厘清企業、社會、消費者和政府相互間關系，市場做什么、政府做什么？如何構建全社會參與的質量治理機制，促使質量真正成為國家、城市的核心競爭力？是我們每個人必須認真思考的，也是本文所要探究的重要內容。

案例1 2013年《缺陷汽車產品召回管理條例》和《家用汽車產品修理、更換、退貨責任規定》先后實施，比較這兩個法規（規定）能夠較好地幫助我們理解市場和政府的定位（見圖1）。

《缺陷汽車產品召回管理條例》明確缺陷是指：普遍存在的不符合保障人身、財產安全的國家標準、行業標準的情形或者其他危及人身、財產安全的不合理的危險。這里講的普遍存在實際上就是系統性問題，且是涉及人身財產安全的系統性問題。而《家用汽車產品修理、更換、退貨責任規定》則是為了保護消費者合法權益，解決個別產品質量早期失效問題，明確銷售者修理、更換、退貨責任的。兩者的處理方式方法都不相同。

構建全社會質量治理機制

美國質量管理大師朱蘭曾經把現代社會生活描寫為“質量大堤下的生活”，在現代社會，大量的人群將其安全、健康甚至日常生活的幸福都置于許多保護性的質量控制“堤壩”之下。在質量大堤上有許多微小損壞，這些損壞小則帶給人們煩惱，大則引起重大決口造成重大事故和損害。不只是個人，各個國家以及它們的經濟也都危險地棲身于質量大堤之下。

質量首先是“產”出來的，質量也是“管”出來的。政府參與質量管理的目的就是為了保護公民的安全和健康、保衛和改善國家經濟，保護顧客免受欺騙，讓人們安全地生活在質量大堤之下。構建全社會質量治理機制是政府參與質量管理的重要舉措，而政府質量管理機制又是全社會質量治理機制的有效組織部分。

1.質量管理的發展

一百年來，質量管理大致經歷了三個發展階段。首先是質量檢驗階段。質量檢驗是在成品中挑選廢品，以保證產品質量，但這種事后檢驗無法起到預防和過程控制的作用。隨著休哈特將統計原理應用于質量管理中，統計質量控制階段來臨。直到現在統計質量管理仍得到普遍應用。1961年菲根堡姆提出了全面質量管理的概念，即以質量為中心，以全員參與為基礎，旨在通過讓顧客和所有相關方受益而達到長期成功的一種管理途徑。進入新世紀，質量管理開始進入一個所謂后全面質量管理階段。尤其是大數據時代的來臨，質量管理開始真正有了數據說話的軟硬件條件，我們認為質量管理開始構建以大數據為基礎的“全社會質量治理機制”。包括社會、消費者、企業和政府等各個方面都將參與到質量管理中來，并為之努力。

2.全社會質量治理機制和要素

全社會質量治理機制包括企業、消費者、社會組織和政府四大要素。

①企業。企業是質量主體，也是全社會質量治理機制的關鍵。無論制造業還是服務業、建筑業，質量始終存在于每一個環節、過程或者工序，質量是企業的生命。質量發展的基礎、源泉和動力在企業，企業應對其提供產品（服務）的質量負責，應對員工、消費者、投資者、合作方、社區和環境等利益相關方負責。這種責任是天生的，與生俱來的。

②消費者。質量工作的起點是消費者，落腳點也是消費者。凡是消費者需求的就要做好，產品（服務）質量應該樹立群眾觀點，要以消費者滿意為前提，充分保護消費者權益，讓消費者享受到質量帶來的樂趣。20世紀70年代，消費者權益保護事業開始在中國大地上萌芽，促使政府更加重視消費者權益的保護。據當時調查，許多產品質量安全問題都是因為沒有正確地閱讀說明書而引起的，對消費者的質量教育也隨之被提上日程，開始逐漸普及。

③社會組織。社會組織包括行業協會、新聞媒體、中介機構等方方面面。其中，行業協會是企業和政府、消費者之間的橋梁和紐帶，也是全社會質量治理機制中的關鍵一環和潤滑劑。政府轉變職能，行業協會能否承接至關重要，否則，就成為一句空話。據我們2012年調查，上海目前有70%的行業協會還難以承接政府轉移的職能，因此，加強行業協會建設已經十分迫切。

新聞媒體是社會的重要組成部分，輿論監督是全社會質量治理機制的重要一環，要充分發揮輿論監督的作用，維護正義和公正，保護消費者權益。

④政府。質量也是“管”出來的，這個“管”應該包括兩個方面的含義。一是管控，讓企業感受到法律的威懾，尊重法律敬畏法律，讓法律之劍高懸在企業頭頂之上，逼迫企業去提高質量水平；二是管理，通過激勵政策引導企業實施以質取勝戰略、標準化戰略和名牌戰略，并去主動地改進質量、提升質量。

1993年《中華人民共和國產品質量法》的頒布實施，標志著自50年代起著手建立的政府質量監管體系初具雛形。這套體系在當時還是十分有效的，且發揮了積極作用。但是，隨著市場經濟體系的建立和不斷完善，政府質量監管體系也同樣需要改變和創新，以適應市場經濟發展新的要求。尤其是在當今大數據時代，政府質量監管體系的重構需要有改革精神、創新精神，需要有壯士斷腕的決心和意志。上海作為改革開放的前沿，探索建立質量大數據監管體系勢在必行。

產品質量國家監督歷史沿革

產品質量監督，是指由產品質量監督機構、有關組織和消費者，按照技術標準，對企業的產品質量進行評價、考核和鑒定，以促進企業加強質量管理，執行質量標準，保證產品質量，維護用戶和消費者利益。包括國家監督、行業監督和社會（群眾）監督。

對產品質量實施國家監督，以適應社會主義經濟建設的需要，在我國是同整個經濟的發展同步進行的。早在20世紀50年代初，為適應國家對私營企業加工訂貨的需要，國家在一些城市成立了工業產品檢驗所，開展產品質量檢驗工作。第一個五年計劃以來，又相繼恢復和建立了藥品檢驗所、纖維檢驗局、船舶檢驗局、鍋爐壓力容器監察局和進出口商品檢驗局等質量監督機構，對有關安全健康產品、進出口產品和影響國計民生的重要產品實施監督。黨的十一屆三中全會以來，黨和政府把工作重點轉移到經濟建設上來，質量監督工作也進一步得到了國家的重視。1979年國務院頒布的《中華人民共和國標準化管理條例》中提出在全國開展質量監督工作，并設置全國質量監督管理機構，從此，我國的質量監督工作正式有組織、有計劃地開展起來。

1985年，國民經濟呈現快速發展，產品供不應求矛盾凸顯，“重產出、輕質量”的現象抬頭，一些基礎工業產品質量出現嚴重下滑。黨中央、國務院、全國人大對此高度重視。時任國家經委副主任的朱钅容基同志代表國家經委向國務院和全國人大作了《關于扭轉部分工業產品質量下降狀況的報告》，提出了遏制產品質量滑坡的9項措施，其中之一就是實行產品質量國家監督抽查制度，國務院決定從1985年第3季度開始實施。1985年3月15日，原國家標準局發布了《產品質量監督試行辦法》 （國標發［1985］38號）；同年9月，原國家經委下發了《關于實行國家監督性的產品質量抽查制度的通知》（經質 ［1985］ 556號）。1985年第3季度，原國家標準局組織對幾百家企業的33類數百種產品實施了首次國家監督抽查。第一批17類產品質量抽查結果在《國家監督抽查產品質量公報（第一號）》上公布。朱钅容基同志還專門撰寫了《加強監督抽查，狠抓產品質量》的文章，對第一次監督抽查情況進行了介紹和分析，闡述了產品質量國家監督抽查的意義，要求各級經委對抽查中發現的問題不能手軟、徇情、不了了之。自此，產品質量國家監督抽查制度作為國家對工業企業進行產品質量監督管理的一項重要制度被確立下來。1986年，原國家經委發布《國家監督抽查產品質量的若干規定》。1991年原國家技術監督局發布了《產品質量國家監督抽查補充規定》。2001年國家質檢總局發布了《產品質量國家監督抽查管理辦法》。監督抽查制度實施23年來，國務院產品質量監督部門直接組織對23萬家企業的27萬多種產品質量進行了國家監督抽查。地方產品質量監督部門也有計劃有步驟地開展了地方監督抽查，目前每年抽查達數萬家企業20多萬批次產品。

國家監督抽查施行20年時，國家質檢總局一位老領導用了三句話表達：1.產品質量國家監督抽查的有效性不斷提高。2.產品質量國家監督抽查工作不斷創新。3.產品質量監督抽查工作不斷完善。最后他提出了五個今后努力的方向：一是強化國家監督抽查力度，確保重要工業產品質量。二是建立質量風險分析和預警，確保社會穩定和人身健康安全。三是利用信息化手段，整合抽查資源。四是進一步完善強制收回制度，凈化競爭環境。五是立足“科技興檢”，加快科技創新。這對我們總結和反思質量監管制度以及探索質量大數據監管體系具有重大的指導意義和十分有益的幫助。（未完待續）