中國耕地占補平衡政策的成效與局限

摘要1997年至今，我國耕地占補平衡政策已在全國范圍實施了十余年，其政策目標也經(jīng)歷了由“耕地占補過程”的數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡的發(fā)展變化。從耕地占補平衡政策執(zhí)行情況、耕地總量和糧食產(chǎn)量3個指標分別評價不同時期的政策效果。自2001年全國各省（區(qū)、市）從總體上已實現(xiàn)耕地占補平衡政策在“數(shù)量平衡”上的要求；但是我國耕地總量卻持續(xù)下降，補充耕地質(zhì)量無法得到保障；而且我國糧食產(chǎn)量與耕地數(shù)量、質(zhì)量變化情況也有著直接的關(guān)聯(lián)。雖然耕地占補平衡政策在國內(nèi)生產(chǎn)和社會生活等方面發(fā)揮了積極作用，但事實上，我國“耕地占補過程”還存在很多問題沒有從根本上得到解決，暴露出政策效果的局限性，如：“只占不補”、“多占少補”等違法用地現(xiàn)象未根本遏制；“占優(yōu)補劣”進一步引發(fā)生態(tài)惡化；“先占后補”繼續(xù)發(fā)酵社會不公。從公共政策視角，進一步研究發(fā)現(xiàn)：在政策目標上，耕地占補平衡政策過多地強調(diào)于確保補充耕地與建設(shè)占用耕地的“數(shù)量平衡”，而忽視了耕地占補過程的“質(zhì)量平衡”和“生態(tài)平衡”等多重目標；在政策內(nèi)容設(shè)計上，耕地占補平衡政策更加偏重于對“占用耕地”及其補償?shù)囊螅鄙賹Α把a充耕地”環(huán)節(jié)的規(guī)范，從而導致我國耕地質(zhì)量整體水平下降；在政策執(zhí)行中，由于該政策在客觀上增大了耕地供給難度，而地方政府與中央政府博弈目標的非一致性導致行政角色偏差。在此基礎(chǔ)上，從政策目標、政策內(nèi)容、地方政府的角色轉(zhuǎn)變和公眾參與機制4個方面提出改進耕地占補平衡政策的對策建議。

關(guān)鍵詞耕地占補平衡政策；政策分析；政策演變；政策目標；政策效果

中圖分類號F205文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）03-0041-06doi：103969/jissn1002-2104201403007

1997年至今，我國耕地占補平衡政策已歷經(jīng)了十余年的歷史沿革。黨和國家根據(jù)國民經(jīng)濟建設(shè)在不同時期對耕地需求的變化情況，對耕地占補平衡政策進行適時調(diào)整，也不斷協(xié)調(diào)各項配套政策之間的關(guān)系。

1耕地占補平衡政策效果評價

根據(jù)耕地占補平衡政策的幾次重大改革和調(diào)整，將政策演變過程劃分為3個階段：數(shù)量平衡政策期（1997-2003年）、數(shù)量-質(zhì)量平衡政策期（2004-2010年）和數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡政策期（2011年至今）。

1.1數(shù)量平衡政策的效果（1997-2003年）

首先，從政策執(zhí)行情況來看，1998年全國共有17個省（區(qū)、市）實現(xiàn)了耕地占補平衡；1999年增加到24個；2000年底增加到29個；2001年和2002年全國31個省（區(qū)、市）總體上全部實現(xiàn)建設(shè)占用耕地當年占補平衡[1-2]。據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》和《國土資源公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1997-2003年我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地132.63萬hm2，通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)補充耕地210.62萬hm2。其次，從我國耕地總量上看，雖然各省（區(qū)、市）的耕地占補平衡政策執(zhí)行情況良好，但1997-2003年我國耕地總量卻持續(xù)下降。根據(jù)《中國環(huán)境狀況公報》和《國土資源公報》數(shù)據(jù)，我國耕地總量從1997年的19.49億畝下降到2003年的18.51億畝（如圖2所示）。據(jù)歷年《國土資源公報》計算所得，1997-2003年我國每年耕地凈減少面積分別為13.25萬hm2、26.14萬hm2、43.67萬hm2、127.51萬hm2、62.74萬hm2、176.66萬hm2和257.02萬hm2。由此可見，2000年、2002年和2003年的耕地減少問題尤為突出。而且，除了占用耕地面積巨大外，圈占的大多是區(qū)位好、土壤肥沃的耕地資源。最后，從糧食產(chǎn)量上看，1997-1999年我國糧食產(chǎn)量基本保持在50 000萬t水平。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，從2000年到2003年出現(xiàn)嚴重的糧食減產(chǎn)，由1998年51 230萬t糧食最高產(chǎn)量，下降為2003年43 070萬t的糧食最低產(chǎn)量[3]（如圖2所示）。糧食產(chǎn)量下降的主要原因除了干旱等自然因素外，跟非農(nóng)建設(shè)占用耕地導致全國糧食播種面積減少有著直接的關(guān)聯(lián)。

孫蕊等：中國耕地占補平衡政策的成效與局限中國人口·資源與環(huán)境2014年第3期綜上，1997-2003年我國耕地總量減少、糧食減產(chǎn)的矛盾十分突出，這與經(jīng)濟建設(shè)需求緊密相關(guān)，但也存在明顯的政策原因。第一，在政策目標上，耕地占補平衡政策的首要目標是嚴格限制占用耕地，確保補充耕地與建設(shè)占用耕地的“數(shù)量平衡”，國土資源部每年發(fā)布的國土資源公報中只有對耕地占補數(shù)量上的統(tǒng)計；第二，在政策內(nèi)容設(shè)計上，耕地占補平衡政策更加偏重于對“占用耕地”及其補償?shù)囊螅鄙賹Α把a充耕地”的規(guī)范，從而導致大量優(yōu)質(zhì)耕地資源流失，使我國耕地質(zhì)量水平下降；第三，在政策執(zhí)行中，由于該政策在客觀上增大了耕地供給難度，在比較優(yōu)勢下耕地價值突顯，形成了全國各地多占耕地、獲取利益的機制；第四，在政策影響上，耕地“占補”原則會造成耕地后備資源無限的錯誤認識，于無形中擴大了盲目的用地需求。

1.2數(shù)量-質(zhì)量平衡政策的效果（2004-2010年）

首先，從政策執(zhí)行情況來看，全國各省（區(qū)、市）在總體上全部實現(xiàn)耕地占補平衡政策的數(shù)量平衡目標。由于2009-2010年官方數(shù)據(jù)暫未公布，據(jù)2004-2008年《國土資源公報》數(shù)據(jù)計算所得：2004-2008年我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地92.22萬hm2，通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)補充耕地144.47萬hm2。從統(tǒng)計數(shù)字上看，補充耕地數(shù)量大于非農(nóng)建設(shè)占用耕地數(shù)量，符合耕地占補平衡政策在“耕地數(shù)量”上的“占補平衡”要求其次，從耕地總量上看，2004-2010年我國耕地總量仍然繼續(xù)下降，由于耕地總量已逐漸逼近18億畝紅線，耕地減少幅度也明顯放緩。從2004年的18.37億畝下降到2009年的18.26億畝

圖4我國耕地總量和糧食產(chǎn)量變化情況綜上所述，2004-2010年我國耕地總量仍然呈逐年下降趨勢，但下降幅度放緩。我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)連續(xù)7年的增長，這與國家制定農(nóng)業(yè)政策、增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高有著直接關(guān)系；同時，耕地占補平衡政策為確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地供給，以及在宏觀新形勢下所做出的政策調(diào)整也起到至關(guān)重要的作用。第一，在政策內(nèi)容設(shè)計上，更加側(cè)重補充耕地環(huán)節(jié)，規(guī)定從2009年起，除國家重大建設(shè)項目外，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實行“先補后占”、“以補定占”；第二，在政策執(zhí)行上，明確了耕地保護調(diào)控權(quán)和審批權(quán)在中央政府，耕地保護責任和耕地占補平衡政策的執(zhí)行權(quán)在地方政府；進一步明確了國土資源部、農(nóng)業(yè)部和其他部委在占補平衡政策執(zhí)行中的分工合作；第三，在政策考核上，把質(zhì)量因素加入到耕地占補平衡的考核指標中，按照農(nóng)用地數(shù)量、質(zhì)量實行等級折算來衡量耕地占補平衡政策執(zhí)行情況；第四，在政策配套上，相關(guān)的規(guī)劃綱要、操作政策、監(jiān)管政策和考核政策逐步得到補充，耕地占補平衡政策體系配套已相對完整。

1.3數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡政策的效果（2011年至今）

2011年至今，耕地占補平衡政策進入相對成熟發(fā)展的階段，并在新形勢下呈現(xiàn)許多新的特征，如：全國主體功能區(qū)初步形成、逐步制定差別化的土地政策、耕地開發(fā)逐步向土地整理與復(fù)墾轉(zhuǎn)化等。在此期間，我國耕地數(shù)量變化相對平穩(wěn)，2011年底耕地保有量為18.247 6億畝[6現(xiàn)階段，我國耕地占補平衡政策已進入“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)”多重平衡的嶄新階段，相應(yīng)的政策調(diào)整主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在政策目標上，由單一的經(jīng)濟效益目標調(diào)整為經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等綜合效益的多重目標；第二，在政策內(nèi)容設(shè)計上，在加強“補充耕地”質(zhì)量建設(shè)、管理與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，由鼓勵耕地開發(fā)逐步向土地整理、復(fù)墾與綜合整治轉(zhuǎn)化；第三，在政策執(zhí)行上，基于主體功能區(qū)的初步形成，逐步改變目前國土空間開發(fā)秩序混亂和結(jié)構(gòu)不合理的狀況，逐步制定差別化、區(qū)域化的土地政策；第四，在政策考核上，將經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益一并列入政策考核要求。

2耕地占補平衡政策的積極效果

2.1耕地占補平衡政策在一定程度上抑制了耕地減少

從總體上看，耕地占補平衡政策在全國各行政區(qū)的執(zhí)行情況良好，自2001和2002年全部逐漸實現(xiàn)占補平衡。由于耕地占補平衡政策要求“占一補一”的根本原則，經(jīng)歷年《國土資源公報》計算所得，1997-2011年通過土地整理復(fù)墾開發(fā)共增加耕地442.73萬hm2，實現(xiàn)了全國每年補充耕地面積大于建設(shè)占用量。以此為保障，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了2004-2012年連續(xù)九年增產(chǎn)。我國糧食生產(chǎn)能力基本滿足國內(nèi)糧食需求，這說明耕地占補平衡政策確保國家糧食安全的政策目標已基本實現(xiàn)。

2.2耕地占補平衡政策為我國科學用地提供一定的保障

我國的社會主義公有制決定了國家對土地資源實行宏觀調(diào)控的管理模式。從這種意義上說，耕地占補平衡政策為我國科學用地提供一定的保障，對我國工業(yè)迅速發(fā)展、國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進程都起到了一定的促進作用。

2.3耕地占補平衡政策調(diào)整土地利用方式，相應(yīng)地帶來社會結(jié)構(gòu)的逐步變化耕地占補平衡政策的直接效果是土地類型的改變，即耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，或是增加有效耕地面積的“雙向變化過程”；而政策則要求這個動態(tài)過程是在保持耕地數(shù)量-質(zhì)量平衡狀態(tài)下實現(xiàn)。與此同時，耕地占補平衡政策實施也會給土地使用者的生產(chǎn)方式和生活方式帶來相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。在此過程中，被征地農(nóng)民由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，進而生活方式、價值觀念和行為習慣等都會隨之逐漸發(fā)生變化。相應(yīng)的，土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化會在潛移默化中逐漸改變著原有的社會結(jié)構(gòu)，這是耕地占補平衡政策產(chǎn)生的連帶效應(yīng)。我國正處于快速的土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展時期。據(jù)統(tǒng)計，1997年我國總?cè)丝跒?9 449萬人，其中城鎮(zhèn)人口比重為31.91%[8]；2012年底我國總?cè)丝跒?35 404萬人，城鎮(zhèn)人口比重為52.57%[7]，我國已成為發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化速度提升較快的國家。有專家估計中國未來20年還有3億農(nóng)民進城，因此，耕地占補平衡政策將在我國未來的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中繼續(xù)發(fā)揮作用。

2.4耕地占補平衡政策是我國土地管理上的深刻變革

耕地占補平衡政策對我國土地管理的深刻變革體現(xiàn)在政策出臺、政策執(zhí)行、政策調(diào)整和機構(gòu)設(shè)置4個方面。第一，政策出臺。1997年中央11號文件首次提出“耕地占補平衡”概念，這成為耕地占補平衡政策的核心文件和起點。值得一提的是，這份文件是由中共中央、國務(wù)院聯(lián)名發(fā)布的，這足以說明了這項政策的重要性。1998年《土地管理法》修訂，實現(xiàn)了耕地占補平衡政策的“立法合法化”；第二，政策執(zhí)行。作為一項實施時間較長的全國性政策，耕地占補平衡政策執(zhí)行的逐級傳達和逐步落實是一個十分復(fù)雜的過程，也是我國土地管理實踐的重要探索；第三，政策調(diào)整。耕地占補平衡政策逐步將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確立為我國的基本國策。中共中央、全國人大、國務(wù)院及各部委制定的一系列規(guī)劃綱要、行政法規(guī)、部門規(guī)章和配套政策，將經(jīng)濟建設(shè)和耕地保護以“平衡”的關(guān)系確立下來。在新形勢下，耕地占補平衡政策實施過程呈現(xiàn)出許多新特征，政策內(nèi)容也隨之進行相應(yīng)的調(diào)整，如：“土地資源價值”的逐步顯現(xiàn)、全面實行“先補后占”，以及市場化運作方式的融入等，都是我國改革進程中在法制、體制和機制上的偉大嘗試；第四，機構(gòu)設(shè)置。1998年（即耕地占補平衡政策早期），國家設(shè)立專門機構(gòu)——國土資源部，這標志著我國土地行政管理工作由“多頭管理”向“專門機構(gòu)”的管理提升，為耕地占補平衡政策的順利執(zhí)行提供人力、物力和財力保障。

2.5耕地占補平衡政策在客觀上影響著人們的土地觀念

20世紀新中國成立后直至90年代初期，我國公眾普遍認為“我國幅員遼闊、地大物博”，相信我們都會在當時的教科書中讀到這樣的描述。這種觀念導致了“我國土地資源無限”的長期錯誤認識，造成了土地的粗放利用和浪費。1997年耕地占補平衡政策的提出逐步將珍惜耕地、保護耕地、合理利用和開發(fā)耕地的“資源理念”深入人心，“耕地價值”開始逐漸被正確認識。并且，政府采取的適應(yīng)時代要求、行之有效的管理方式和措施，在全社會逐漸形成“節(jié)約集約用地”的土地文化理念，也滲透到社會生活的其他領(lǐng)域。

3耕地占補平衡政策效果的局限性

盡管耕地占補平衡政策實施已取得諸多成績，但其政策效果卻也十分有限，仍然還有很多問題沒有從根本上得到解決，甚至在政策實施過程中引發(fā)新問題的出現(xiàn)。

3.1“只占不補”、“多占少補”等違法用地現(xiàn)象未根本遏制耕地占補平衡政策明確規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須按照“占多少，墾多少”的原則補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀牵簧俚胤酱嬖谥爸徽疾谎a”和“多占少補”的弄虛作假的現(xiàn)象。近年來，我國違法用地趨勢體現(xiàn)出兩方面的特征：一方面，一系列的法案和行動確有效果，涉案數(shù)量和涉案土地面積整體下降；另一方面卻要值得警惕，現(xiàn)有監(jiān)查系統(tǒng)已遇到瓶頸。盡管2006-2011年我國違法用地數(shù)量和面積的總量有所下降，但案件總量仍高于6萬件，涉及的耕地面積仍不低于1.7萬hm2；與此同時，違法用地立案率的比例卻下降了近10個百分點，涉及的土地面積又有反彈跡象，說明即便在現(xiàn)今如此嚴苛的監(jiān)測與審查下，仍有一定數(shù)量、一定比例的違法用地無法消除，儼然成為頑疾[9]。

3.2“占優(yōu)補劣”進一步引發(fā)生態(tài)惡化

在耕地占補平衡政策實施過程中“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象十分突出。“建設(shè)占用耕地”大多為土壤質(zhì)量高、區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地，而“補充耕地”卻基本上是以前沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或是產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地。一般來講，“耕地質(zhì)量”包括構(gòu)成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及農(nóng)業(yè)小氣候、農(nóng)田灌排條件等環(huán)境狀況兩部分[10]。“占優(yōu)補劣”使生態(tài)環(huán)境損失嚴重。首先，耕地占補平衡政策本身來講，其政策目標偏重于對預(yù)期經(jīng)濟效益的設(shè)計，而政策內(nèi)容設(shè)計中耕地補償機制局限于經(jīng)濟補償?shù)暮唵畏绞剑瑥母旧先鄙賹ι鷳B(tài)效益的重視；其次，政策執(zhí)行不力造成生態(tài)環(huán)境破壞。一些地方政府為了換取建設(shè)用地指標，不惜把管轄區(qū)內(nèi)的林地、牧草地甚至生態(tài)保護區(qū)用地開墾為耕地，引起了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，使人類付出生態(tài)安全代價[11]；再次，“占一補一”的原則容易造成“耕地后備資源無限”的錯誤認識，導致過剩的建設(shè)用地需求，無疑對環(huán)境承載力造成巨大威脅；最后，近年來越發(fā)頻繁的氣候危機和自然災(zāi)害造成大量的耕地損毀、水土流失和耕地質(zhì)量下降，與土地利用方式有著必然的因果聯(lián)系。

3.3“先占后補”繼續(xù)發(fā)酵社會不公

在耕地占補平衡政策實施中“先占后補”和“先占卻遲遲不補”的現(xiàn)象也大量存在，這必然會加劇社會利益分配不公，從而拉大社會不公平。耕地占補平衡政策涉及的核心問題是國家對耕地資源的配置問題。我國的社會制度和土地制度決定了這絕不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個重大的社會問題。因為“耕地占補”過程將各種社會群體和各個層次的相關(guān)主體聯(lián)系在一起，形成廣泛而復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。耕地占補平衡政策則作為“網(wǎng)絡(luò)規(guī)則”，對各種主體進行利益調(diào)整。然而，公共政策過程亦是各種社會群體的利益博弈過程，在此過程中弱勢群體的利益很容易被吞噬。誠然，實現(xiàn)社會公平是社會主義國家的內(nèi)在要求。我國政府一直在努力營造社會公平環(huán)境，推行社會公平制度。土地是人類重要的生產(chǎn)資料，也是被賦予財富意義的基礎(chǔ)性社會資源，在社會公平制度中的作用十分突出。如果耕地資源的“占補平衡”是在缺失社會公平的條件下實現(xiàn)，則會違背政策初衷，導致更為嚴重的階層問題、城鄉(xiāng)差距問題等一系列新問題的出現(xiàn)，這才是耕地占補平衡政策面臨的最大挑戰(zhàn)。

4對策建議

縱然耕地占補平衡政策在我國耕地治理中發(fā)揮著重要的作用，但其存在的諸多問題和矛盾卻不可回避，需要我們在政策的未來走向中予以解決。

4.1實現(xiàn)多元政策目標的協(xié)調(diào)有序是決定耕地占補平衡政策未來走向的前提條件耕地占補平衡政策實施在實質(zhì)上不僅對土地利用方式進行調(diào)整，而且直接關(guān)系到社會成員的利益分配，甚至在一定程度上逐漸影響到社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系變化。因此，要實現(xiàn)耕地占補平衡，就必須綜合考慮可能的多重社會平衡關(guān)系，系統(tǒng)構(gòu)建包括“經(jīng)濟-社會-生態(tài)-文化”綜合平衡的政策目標體系，從綜合效應(yīng)角度出發(fā)，在經(jīng)濟效應(yīng)、社會效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)和文化效應(yīng)之間尋求改革的平衡點。在新形勢下，我們需要對原有政策進行適時的、積極的調(diào)整，必須運用一系列的有效方法，對政策目標體系進行科學量化，即對各項指標進行科學論證，取代“模糊目標”為“清晰目標”，實現(xiàn)政策目標的標準化、規(guī)范化。同時，將各項政策目標分解細化并下達至各部門，在政策執(zhí)行過程中避免沖突和矛盾的出現(xiàn)。

4.2整和優(yōu)化政策內(nèi)容是完善耕地占補平衡政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)隨著政策目標發(fā)生變化，政策內(nèi)容也應(yīng)該做出適時的、積極的調(diào)整。我國耕地占補平衡的相關(guān)配套政策不斷豐富，從本研究所搜集到的國家政策層面即已經(jīng)形成規(guī)模龐大的政策體系。當前，社會經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)新的特征，耕地占補平衡政策本身也應(yīng)做出與時俱進的調(diào)整。一方面，應(yīng)加強對耕地社會價值、生態(tài)價值和文化價值的倡導，樹立“耕地資源政策價值”新理念，倡導形成社會共識的“節(jié)約集約用地”的文化理念；另一方面，在我國政策決策水平不斷提高的過程中，應(yīng)加強對耕地占補平衡政策體系配套的整體性設(shè)計，綜合考慮相應(yīng)的操作政策、考核政策和監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)配套。任何政策都不是孤立存在的，而是政策網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的有機組成部分。各項政策在政策體系中的有機聯(lián)系不只是形式上，而應(yīng)該是內(nèi)在的、本質(zhì)上的聯(lián)系，表現(xiàn)為相互作用，互為補充。

4.3地方政府的角色轉(zhuǎn)變是扭轉(zhuǎn)耕地占補平衡政策執(zhí)行偏差的有效途徑從根本上看，地方政府的執(zhí)行偏差是導致耕地占補平衡政策問題的主要原因，這是中央政府與地方政府博弈目標的非一致性導致的行政角色偏差，以及缺乏相應(yīng)的約束機制造成的。與其他政策不同的是，地方政府在耕地占補平衡政策的具體實施過程中具備較大的自主性。在權(quán)力控制和利益驅(qū)使之下，地方政府不僅顯得動力不足，而且還積極尋找打“擦邊球”的機會，使耕地占補過程成為滋生土地腐敗的溫床。因此，地方政府的角色轉(zhuǎn)變是規(guī)范耕地占補平衡政策施行的有效途徑，即地方政府從以往的“主導者”向“組導者”轉(zhuǎn)變，即真正成為政策執(zhí)行中的“組織者”和“疏導者”。

4.4建立公眾參與機制是耕地占補平衡政策的必然選擇

耕地占補平衡政策是一項涉及國計民生的重要政策，然而，自政策議程起點開始，公眾參與就嚴重不足。與政策制定主體和政策執(zhí)行主體相比，作為政策適用主體的公眾呈高度分散狀態(tài)，這會造成對政策構(gòu)成中的基本社會因素的極大抑制。同時，現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)關(guān)系的特點是“相互依賴”、“互惠共贏”，是以“信任”為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，那么，政府的決策過程就要主動擴大公眾參與，積極組織社會力量獻計獻策，逐漸推進科學化、民主化的決策進程，接受社會輿論監(jiān)督。因此，耕地占補平衡政策的調(diào)適，一方面要依賴政府的積極作用；另一方面要完善公眾參與機制，在相互信任、資源交換的基礎(chǔ)上，才能促進政策在制定和執(zhí)行階段的統(tǒng)一，形成均衡網(wǎng)絡(luò)，達成互惠共贏的理想局面。

（編輯：李琪）

參考文獻（References）

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Key wordscultivated land requisitioncompensation balance policy； policy analysis； policy evolution； policy targets； policy effectiveness

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