中國農地轉用的制度框架及其軟約束問題

陳偉　王喆

摘要該文旨在分析我國農地轉用的制度軟約束問題并提出改革建議。作者提出了一個以地方政府為主體的農地轉用決策模型，在該模型中，農地價值、市地價值、不可逆風險和制度性約束是四個主要變量。聚焦農地轉用的制度性約束：首先，農民自主轉用農地存在法律限制和集體土地所有制內生的產權模糊性，導致農民自我維權能力的弱化，難以有效限制地方政府的農地轉用；其次，雖然中央政府試圖通過用途管制和指標計劃縱向控制地方政府的農地轉用行為，但由于其自身的多目標性，往往更加注重經濟增長目標，縱向控制失靈問題長期存在；最后，現行政治架構和行政體制的局限，農地轉用和征收公益性審查過程缺乏民主機制，征收補償行為和強制執行行為缺乏獨立的司法介入，導致對地方政府轉用農地行為缺乏橫向制衡。基本結論是：在中國，由于農民自我保護、中央縱向控制以及同級橫向的權力制衡失靈，在地方政府的農地轉用過程中存在著嚴重的制度軟約束問題，這直接導致了農地過度轉用所帶來的土地資源低效利用和土地增值分配失衡。基于這一結論，提出了關于農地轉用制度改革的三個方向性建議：一是增強農民自我維權的能力，這就需要建立清晰的農村土地產權制度，特別是賦予農民自主轉用農地的權利，提高農地轉用的市場化程度；二是增強中央政府對地方政府轉用農地的控制能力，以科學發展為導向，完善和落實主體功能區規劃，實行差異化的政績考核機制，關鍵是實現不同地區土地發展權的均衡配置；……