中國農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度框架及其軟約束問題

陳偉　王喆

摘要該文旨在分析我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度軟約束問題并提出改革建議。作者提出了一個以地方政府為主體的農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策模型，在該模型中，農(nóng)地價值、市地價值、不可逆風(fēng)險和制度性約束是四個主要變量。聚焦農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度性約束：首先，農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地存在法律限制和集體土地所有制內(nèi)生的產(chǎn)權(quán)模糊性，導(dǎo)致農(nóng)民自我維權(quán)能力的弱化，難以有效限制地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用；其次，雖然中央政府試圖通過用途管制和指標(biāo)計劃縱向控制地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為，但由于其自身的多目標(biāo)性，往往更加注重經(jīng)濟增長目標(biāo)，縱向控制失靈問題長期存在；最后，現(xiàn)行政治架構(gòu)和行政體制的局限，農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收公益性審查過程缺乏民主機制，征收補償行為和強制執(zhí)行行為缺乏獨立的司法介入，導(dǎo)致對地方政府轉(zhuǎn)用農(nóng)地行為缺乏橫向制衡。基本結(jié)論是：在中國，由于農(nóng)民自我保護、中央縱向控制以及同級橫向的權(quán)力制衡失靈，在地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中存在著嚴(yán)重的制度軟約束問題，這直接導(dǎo)致了農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用所帶來的土地資源低效利用和土地增值分配失衡。基于這一結(jié)論，提出了關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革的三個方向性建議：一是增強農(nóng)民自我維權(quán)的能力，這就需要建立清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，特別是賦予農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的權(quán)利，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場化程度；二是增強中央政府對地方政府轉(zhuǎn)用農(nóng)地的控制能力，以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，完善和落實主體功能區(qū)規(guī)劃，實行差異化的政績考核機制，關(guān)鍵是實現(xiàn)不同地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的均衡配置；三是強化立法和司法對行政的監(jiān)督，有效發(fā)揮地方人大和法院的制衡作用。

關(guān)鍵詞農(nóng)地轉(zhuǎn)用；農(nóng)地制度；軟約束；土地征收

中圖分類號F321文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2014）03-0061-08doi：103969/jissn1002-2104201403010

隨著“人口城市化”進程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，形成“土地城市化”現(xiàn)象。人口城市化相對滯后于土地城市化，是各國的普遍特征，但在中國，這一特征表現(xiàn)得尤為突出，并導(dǎo)致了土地資源浪費、財富分配失衡、社會矛盾激化等一系列問題。若想理解為何在中國存在農(nóng)村土地向城市土地的過度轉(zhuǎn)用，就必須分析地方政府的行為，因為地方政府是農(nóng)地向市地轉(zhuǎn)用的決策主體。認(rèn)識地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為，除了要分析其內(nèi)在利益權(quán)衡之外，還要分析它所面對的外部制度約束。目前學(xué)術(shù)界的研究主要集中于前者，本文將主要針對后者展開分析。

1問題的提出：農(nóng)地轉(zhuǎn)用模型中的外部制度約束建立高效的農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用制度，是世界各國都在關(guān)注的話題。農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用，實際上是土地資源在不同用途的配置問題，而政府和市場是兩種主要的配置手段。當(dāng)然，還有一種治理機制是社會自治，但究其根本，仍是基于平等協(xié)商，體現(xiàn)的同樣是市場邏輯。兩種手段都有各自的優(yōu)勢和不足，因此，理論上講，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置乃至更深層意義上的社會福利最大化，需要綜合運用政府和市場兩種手段，以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的“市場失靈”或“政府失靈”，或者說是在二者之間進行權(quán)衡，兩害相權(quán)取其輕。當(dāng)然，農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用不僅僅是資源配置過程，同時也是利益調(diào)整過程。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，很難實現(xiàn)純粹技術(shù)意義上的最優(yōu)配置，最終的配置方式往往取決于利益博弈。

由于資源稟賦、發(fā)展階段、經(jīng)濟模式和利益結(jié)構(gòu)等方面的差異，不同國家農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的基礎(chǔ)、功能、目標(biāo)與結(jié)構(gòu)不同。但相當(dāng)一部分在農(nóng)地轉(zhuǎn)用方面較為成功的國家都高度重視市場的基礎(chǔ)性作用，注重清晰界定產(chǎn)權(quán)、限制政府權(quán)力、合理規(guī)劃引導(dǎo)和允許自由流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，個別土地資源高度緊張的小國/地區(qū)（如荷蘭、新加坡、香港）建立了計劃主導(dǎo)的土地資源配置方式，但它們同時確立了規(guī)范的憲政框架，以確保行政過程運行受到有效監(jiān)控。也就是說，總體而言，在市場化國家，土地征收（征用）只是市場失靈的少數(shù)情況下采用的一種農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式，并且要經(jīng)過嚴(yán)格的公益限制、補償限制和程序限制。

在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場化國家，農(nóng)地轉(zhuǎn)用主體是多元化的，因此，市場競爭必然導(dǎo)致的市地地價與農(nóng)地地價趨于一致，而農(nóng)地轉(zhuǎn)用后市地的溢出效應(yīng)，是由社會主體分散享有的，而城市化擴張所帶來的財政收入增長由政府享有，與其轉(zhuǎn)用決策主體無直接關(guān)聯(lián)。在這個過程中，政府雖不是利益中立地位，但直接干預(yù)程度受限，并且很多時候更側(cè)重扮演著管理者角色。

陳偉等：中國農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度框架及其軟約束問題中國人口·資源與環(huán)境2014年第3期中國在農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用領(lǐng)域采用的是一種政府壟斷、高度行政化制度模式。政府（主要是地方政府）幾乎是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法主體，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的利益享有是高度集中化的。農(nóng)地轉(zhuǎn)用為市地后，除了能促進增長、改善就業(yè)從而獲得更好的政績評價外，地方政府還可以獲取大量財政收入。并且，由于是雙頭壟斷，地方政府還能通過“低入高出”獲得豐厚的土地出讓收益。在這個過程中，地方政府不再只是管理者，也不再相對被動地分析農(nóng)地轉(zhuǎn)用的利益，而是通過“經(jīng)營城市”和獨家壟斷來獲得經(jīng)濟收入。除此之外，土地批租制使得地方政府傾向于追求短期土地收益，以GDP為核心的考核機制助長地方政府過度轉(zhuǎn)用。這些都會使得地方政府傾向于高估城市土地的綜合價值。

另一方面，在土地資源量既定的條件下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為市地是此消彼長的關(guān)系。如果地方政府能夠?qū)r(nóng)地價值做出合理評估，可能會影響到其決策，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用控制在一定限度內(nèi)。但現(xiàn)實情況是，在高估市地價值的同時，地方政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策時，往往又會忽視（沒意識到或意識到了不愿做）農(nóng)地的多重價值。除了經(jīng)濟價值外，農(nóng)地的外部性價值還包括糧食安全價值、生態(tài)保護價值、社會保障價值等（農(nóng)村宅基地還有住房保障價值等）。

此外，現(xiàn)行的政績考核和官員任免體系導(dǎo)致了政府行為的短期化，使得地方政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中往往會輕視“不可逆風(fēng)險”。

本文并不打算對這一模型展開全面分析，而是聚焦于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的外部制度約束（模型中的RE），重點分析制度內(nèi)涵及其實效，在此基礎(chǔ)上，提出改進方向和初步思路。這種來自外部的制度約束主要包括三個方面（見圖1）：一是土地產(chǎn)權(quán)人的自主維權(quán)，這可以視為一種來自基層、自下而上的機制；二是中央政府的垂直管控，這可以視為來自高層、自上而下的機制；三是本級立法機構(gòu)和司法機構(gòu)的監(jiān)督，這可以視為一種基于權(quán)力制衡的平行機制。

所有制和產(chǎn)權(quán)是兩個既相互聯(lián)系、又相互區(qū)別的概念。所有制清晰條件下的產(chǎn)權(quán)模糊，是我國公有制的基本特征，在土地領(lǐng)域，這點表現(xiàn)的尤為突出。新中國成立之初，我國在不到十年的短時間內(nèi)進行了數(shù)次土地制度改革，逐步確立了二元所有制，即國家所有和集體所有。改革開放后，我國雖未改變土地所有制，但為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，對土地產(chǎn)權(quán)體系進行了調(diào)整。但是，為了建立和維持高度行政化的農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用制度，國家對國有和集體兩種所有制框架下的產(chǎn)權(quán)采取了不同的改革思路。對于國有土地，國家以確立可市場化的土地產(chǎn)權(quán)目標(biāo)，賦予獨立而清晰的土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及擔(dān)保權(quán)等。對于集體土地，國家則以有限市場化為目標(biāo)，僅在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)賦予較為清晰的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)（流轉(zhuǎn)權(quán)），為了阻止農(nóng)地（包括農(nóng)村集體建設(shè)用地）替代性地進入農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，維護行政力量在土地轉(zhuǎn)用過程中的唯一性，國家基本剝奪了農(nóng)民自主的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)，并刻意維持了集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在模糊性。

2.1農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的法律禁限

除了國家為公共利益而征收農(nóng)民土地而發(fā)生的農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用外，在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，如果國家允許農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)用為城市建設(shè)用地，那么這種流轉(zhuǎn)的發(fā)生可能出于兩種動因：一種是主動流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民作為土地的所有者或?qū)嶋H權(quán)益人，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，將非農(nóng)用途土地的使用權(quán)出售給土地需求方，這可能是主要方式；另一種是被動流轉(zhuǎn)，也就是農(nóng)村土地作為抵押物，因為相關(guān)權(quán)利的實施而被轉(zhuǎn)移或拍賣。

在現(xiàn)實中，國家通過直接的法律規(guī)定構(gòu)建起了產(chǎn)權(quán)壁壘，有意地禁止或限制了農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為城市土地，即農(nóng)民自主的土地非農(nóng)化。按照我國法律規(guī)定，集體土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）是一種基于成員權(quán)的派生產(chǎn)權(quán)，因此，它只能在一定期限內(nèi)“流轉(zhuǎn)”，而不能一次性買賣，因為國家必須保護集體成員的基本生存權(quán)。我國《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，這就意味著在“城市”范圍內(nèi)的土地必須轉(zhuǎn)為國有，必然不存在集體所有性質(zhì)的土地，即使有，早晚也要被消除，否則就違憲。我國《物權(quán)法》第128條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限，并且，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。在《土地管理法》中，使用國有土地規(guī)定的范圍從“城市”進一步擴大至全部“建設(shè)”用地。但有關(guān)法律做了一些例外規(guī)定，以確保農(nóng)民集體的“自用權(quán)”。在一些省的實踐中，集體建設(shè)用地以工業(yè)用地形式轉(zhuǎn)讓和進入市場卻被網(wǎng)開一面，最典型的就是以土地股份合作制形式招商引資（如廣東南海模式）。這種土地開發(fā)性質(zhì)其實已經(jīng)超出了“自用權(quán)”的范圍。但對利用集體土地建設(shè)住宅，國家一直是嚴(yán)格禁止的態(tài)度。

對于作為集體建設(shè)用地主體的宅基地及農(nóng)房的流轉(zhuǎn)，由于實行了“房地分離”政策，農(nóng)房的私有產(chǎn)權(quán)屬性得到了承認(rèn)。因此，從法理上講，即使宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，宅基地上的房屋（農(nóng)房）仍可以轉(zhuǎn)讓。此外，對于宅基地轉(zhuǎn)讓，盡管有些地方出臺了禁止性措施，但多數(shù)地方都默許（但不鼓勵）宅基地在本集體內(nèi)部成員之間的流轉(zhuǎn)，與此同時，《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。但對于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房、宅基地使用權(quán)和建在集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”，國家則嚴(yán)令禁止。

此外，與農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)直接聯(lián)系的另一種土地權(quán)屬，就是集體土地的抵押權(quán)。在這方面，國有土地和集體土地也存在著顯著差別。取得國有土地使用權(quán)后，企業(yè)和居民可以去銀行申請抵押貸款。但是，集體土地則被明令禁止用作擔(dān)保抵押物。1995年通過的《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，下列財產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。即使有些地方進行了一些探索，最終也難以形成一般經(jīng)驗而在更大范圍內(nèi)推廣。有些地方（如浙江溫州樂清）雖然嘗試了“農(nóng)房抵押貸款”，取得了初步成效，但遇到了一系列制度瓶頸。

2.2集體土地所有制內(nèi)生的產(chǎn)權(quán)模糊性

在限制農(nóng)民自主的土地非農(nóng)化轉(zhuǎn)讓權(quán)的同時，為保障政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用體制，現(xiàn)行制度還利用集體所有自身的缺陷，有意地維護了其產(chǎn)權(quán)模糊。

雖然在國有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系鏈條中也存在公有制內(nèi)生的委托代理問題，但國有土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對清晰。集體土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有些含混，它既不同于共有制度，也不同于公司制度。在前一種情況下，所有人可以對財產(chǎn)進行直接管理和分配；在后一種制度下，股東可以通過公司治理機制影響管理層的決策結(jié)果。在集體所有制下，農(nóng)民雖然獲得集體成員的名分，往往缺乏參與管理、影響決策的手段和機制。此外，在現(xiàn)行集體所有制下，每位集體成員的“退出權(quán)”被剝奪[1]，也就是說，農(nóng)民缺乏“用腳投票”的制約機制和退出利益兌現(xiàn)機制，即使農(nóng)民個體對所謂集體的決策不滿意，往往也只能選擇被迫接受或 “凈身出戶”，現(xiàn)實中缺乏來自外部的制衡和監(jiān)督機制。

上述治理機制造成的后果就是，除了農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)等相對清晰外，其他一系列集體土地產(chǎn)權(quán)（如處置權(quán)、收益權(quán)）則在非土地所有者的政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、作為所有者的集體組織和作為使用者的農(nóng)民個人之間模糊地配置。當(dāng)然，不同的地區(qū)差異性也比較突出，中國各地農(nóng)地制度呈現(xiàn)出高度多樣化特征[2]。

集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性，還可以從農(nóng)民對土地歸屬的認(rèn)識中得到驗證。在作者組織的征地制度問卷調(diào)查（2013）結(jié)果顯示：認(rèn)為農(nóng)村土地屬于農(nóng)民個人所有的占39%；其次為國家所有，占32.75%，村集體所有只占25%。

這種集體土地的產(chǎn)權(quán)模糊恐怕并不是自發(fā)的，而是政府主導(dǎo)下的自覺行為，也就是說是一種“有意的制度模糊”，其用意是為政府在經(jīng)濟發(fā)展中隨意支配土地資源留下空間[3]。集體所有制是由國家控制但由集體來承擔(dān)受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排[4]。

2.3產(chǎn)權(quán)缺陷下的集體決策問題與維權(quán)限制失靈

由于國家基本剝奪了農(nóng)民通過市場自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的權(quán)限，更重要的，有意維持了集體土地的產(chǎn)權(quán)模糊性，在面對不合理的征地行為時，農(nóng)民就不能理直氣壯地宣稱自己的權(quán)益受到侵害，并通過多種方式對征地進行抵制。這就為政府通過征地等手段主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，最大限度地獲取土地增值收益創(chuàng)造了有利條件。

此外，集體所有制下的產(chǎn)權(quán)模糊性還導(dǎo)致了搭便車心理和機會主義行為，再加上基層政治與農(nóng)民權(quán)益保護方面的缺陷，農(nóng)民個體往往不愿意出頭“惹事”。這在我們的征地問卷調(diào)查中得到了充分反映。我們設(shè)想了農(nóng)民對征地做法不滿可能所采取的方式（可多選）：①忍氣吞聲，聽從村集體和政府安排；②出面與本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行反映、協(xié)商；③去上級政府部門上訪、舉報；④去法院起訴，用法律保護自己；⑤通過網(wǎng)絡(luò)或媒體曝光，爭取社會支持；⑥與政府對抗，充當(dāng)釘子戶；⑦不知道如何去做。從調(diào)查結(jié)果來看，有超過一半的村民選擇忍氣吞聲，聽從村集體和政府安排，只有少數(shù)村民選擇上訪、去法院起訴、媒體曝光和充當(dāng)釘子戶等帶有對抗性的方式。

在農(nóng)民個體不愿意出頭的情況下，作為集體土地的產(chǎn)權(quán)代表的村民委員會（或者說村干部）能否出面伸張農(nóng)民的正當(dāng)利益呢？遺憾的是，村委會和村干部往往不是民主選舉產(chǎn)生的，并不完全能夠代表村民的利益。我們的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，雖然大多數(shù)被調(diào)查農(nóng)民表示村干部都經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生，但是，僅有27.3%的村民表示，村干部是村民民主選舉產(chǎn)生；23.5%的村民表示，村干部選舉過程中存在賄選或者賄賂選民的情況；另有29.5%的村民表示選舉只是形式，村干部實際是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)安排任命。

在我國的鄉(xiāng)村治理中，村干部實際扮演著“雙重代理人”決策，接受農(nóng)民和上級政府的雙向委托。但由于其個人利益主要受制于基層政府，因此，他們更可能采取“向上看”的立場，不能代表。這點也反映在了問卷調(diào)查回答中，對于村集體和村干部能否“代表全體村民訴求，為大家爭取合理利益”，回答者給出了偏負(fù)面的評價，分值為3.35/7（1-7分，4分為中間評價）。

綜上，由于農(nóng)民個體不愿出頭，農(nóng)民集體又無法充當(dāng)維權(quán)主體，這就為地方政府征地和轉(zhuǎn)用農(nóng)地奠定底層基礎(chǔ)。

3中央政府的多目標(biāo)性與縱向控制弱化

土地資源的用途管制和國有建設(shè)用地指標(biāo)計劃管理，是國家對土地資源在不同用途、不同區(qū)域、不同時間進行配置的基本手段，是中央約束地方轉(zhuǎn)用農(nóng)地的兩個主要工具。

3.1通過用途管制劃定了一定空間的農(nóng)地轉(zhuǎn)用

土地用途管制（Land use regulation）是一個國家或地區(qū)為了實現(xiàn)土地資源的合理利用，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用及其他控制性規(guī)劃確定不同區(qū)域土地的用途和使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴(yán)格按照規(guī)劃用途利用土地的一種制度。在不同國家或地區(qū)，土地用途管制的名稱不盡相同，如日本、美國、加拿大等國稱之為“土地使用分區(qū)管制”（Land use zoning）、瑞典稱之為“土地利用管控”（Land use control）、英國稱之為“土地規(guī)劃許可制”、法國和韓國等則稱作“建設(shè)開發(fā)許可制”[5]。

土地用途管制并不是中國所獨有的，而是世界各國普遍采用的制度。從性質(zhì)上講，用途管制是政府對土地資源配置進行干預(yù)的重要手段，目標(biāo)是減輕土地資源使用中出現(xiàn)市場失靈所帶來的損害，促進土地資源的節(jié)約、集約利用和可持續(xù)開發(fā)。但值得注意的是，不同國家實行土地用途管制的目標(biāo)存在一些差異，概括起來，主要分為兩類：環(huán)境保護和農(nóng)地保護。在一些農(nóng)地資源相對豐富的國家，如美國、加拿大，土地用途管制的主要目標(biāo)是環(huán)境保護；在一些人多地少、耕地短缺的國家和地區(qū)，如日本、韓國、臺灣，用途管制強化的初衷是農(nóng)地保護[6]。

我國從1990年開始就編制土地利用總體規(guī)劃，1999年修訂后的《土地管理法》（第四條）正式寫入了土地用途管制制度。在我國，實行用途管制制度的總體目標(biāo)是實現(xiàn)土地資源的合理配置與可持續(xù)開發(fā)，其中，首要目標(biāo)是保護耕地。《土地管理法》第三條規(guī)定：十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。到目前為止，我國已形成以用途管制為基礎(chǔ)，基本農(nóng)田保護、占補平衡、土地開發(fā)整理復(fù)墾等制度相互配合的耕地保護制度。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》明確提出了規(guī)劃期土地利用目標(biāo)：守住18億畝耕地紅線，規(guī)劃2020年耕地保有量12 033.33萬hm2（ 18.05億畝），確保10 400萬hm2（15.6億畝）基本農(nóng)田不減少、質(zhì)量有提高。

18億畝耕地保護特別對農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用構(gòu)成了有力制約。特別是對于占耕地80%以上的基本農(nóng)田，國家還以國務(wù)院法規(guī)的形式出臺了《基本農(nóng)田保護條例》，并規(guī)定占用基本農(nóng)田的審批權(quán)限在國務(wù)院。

3.2通過指標(biāo)計劃控制一定時期的農(nóng)地轉(zhuǎn)用

我國對農(nóng)地城市轉(zhuǎn)用指標(biāo)實行了層層分解的計劃管理，其依據(jù)就是土地利用規(guī)劃。中國的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)體現(xiàn)為三個配額，即建設(shè)用地總量配額、耕地保有量配額、土地利用年度配額。按照時間長短，計劃指標(biāo)分為長期指標(biāo)、中期（五年）指標(biāo)和年度指標(biāo)三類。在我國，土地指標(biāo)控制權(quán)掌握在不同層級政府手中。

首先由國家編制《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。該規(guī)劃綱要會對未來15年左右的全國土地利用做出統(tǒng)一部署，并對各省（市、自治區(qū)）耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地等指標(biāo)做出了具體規(guī)定。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》提出，到2020年，全國新增建建設(shè)用地585萬hm2 （8 775萬畝），通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地125萬hm2 （1 875萬畝）以上。

在國家土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，各省級政府對新增建設(shè)用地指標(biāo)的分解，并最終形成土地利用年度計劃，通過年度計劃對各地區(qū)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、土地開發(fā)整理計劃指標(biāo)和耕地保有量計劃指標(biāo)做出限定。在省級土地利用規(guī)劃會逐次分解至各地（市），然后由各地根據(jù)本地的土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定具體指標(biāo)的使用方式和項目。

此外，考慮到地方發(fā)展和建設(shè)的實際需要，國家施行了地方耕地總量占補平衡政策，試圖通過這種“動態(tài)平衡”的管理方式，在確保耕地數(shù)量和質(zhì)量的前提下，賦予地方一定的自主空間。但是，占補平衡的范圍一般被限定在縣域之內(nèi)，國家嚴(yán)格禁止地方擅自開展跨縣、跨地區(qū)、跨省的異地占補平衡、異地代保。除非被列入改革試點地區(qū)，如成都是全市范圍、重慶是全“省”范圍，其他地方被禁止異地的土地發(fā)展權(quán)交易，浙江、安徽等地在這方面曾進行了大范圍試點，但2008年被《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格耕地占補平衡管理的緊急通知（國土資電發(fā)[2008]85號）》叫停。

3.3增長目標(biāo)優(yōu)先條件下的縱向控制失靈

以上對以用途管制基礎(chǔ)、指標(biāo)管理為手段的垂直控制體系進行了介紹，那么，這種制度能否真的抑制地方的土地轉(zhuǎn)用沖動呢？是否真的完成了保護耕地、提高土地利用效率的目標(biāo)呢？實際上，效果似乎離制度設(shè)計者的初衷差距甚大。

理論上講，面對地方政府的農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用，中央政府（或上級政府）應(yīng)該代表國家的長遠利益進行管制。現(xiàn)實中，中央政府也是努力這么做的。但遺憾的是，中央政府的目標(biāo)是多元化的，包括經(jīng)濟增長、耕地保護、農(nóng)民利益維護、環(huán)境保護、政治穩(wěn)定等方方面面，并且，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，經(jīng)濟增長成為全國的優(yōu)先考量。中央政府在政策目標(biāo)上的波動與搖擺，再加上財稅等體制方面不順，使得中央對地方農(nóng)地轉(zhuǎn)用的監(jiān)督明顯弱化，對違法行為也缺乏必要的懲罰手段。

有學(xué)者對我國的城市空間增長機制進行了實證分析，指出土地資源條件的限制（如耕地保護等）對城市空間增長約束并不明顯[7]。不少地方甚至將各種規(guī)劃作為推動城市空間擴張所謂依據(jù)，從而使其失去了客觀性和科學(xué)性。

以第二輪全國土地利用總體規(guī)劃（1996-2010）為例，1997-2010年全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)2 950萬畝，實際到2002年就有2/3以上省份的耕地占用突破了2010年的控制指標(biāo)，到2005年就已用完全部耕地占用指標(biāo)。

4現(xiàn)行政治架構(gòu)的局限與橫向監(jiān)督缺失

理論上講，在一些地方自治的民主國家，對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用中涉及的規(guī)劃調(diào)整和土地征收，還需要經(jīng)過地方代議機構(gòu)（議會）或獨立第三方的審查和司法機構(gòu)的裁決和監(jiān)督。其中，前者側(cè)重審查農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收是否符合公共利益，后者側(cè)重審查征地補償是否合理、被征收人權(quán)益是否得到了有效維護。下文主要通過對比分析的方式說明，在中國現(xiàn)有的政治架構(gòu)上，這種橫向的制衡機制基本上是缺失的。下文將以法治國家的做法為標(biāo)桿，通過中外比較說明上述觀點。

4.1農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收公益性審查過程缺乏民主機制

對于何種征地符合公共利益，前文已經(jīng)有所論及，在此再簡單分析一下。在美國，美國的每一項具體的征地行為必須得到立法機關(guān)的授權(quán)。政府在征地之前，要公布其發(fā)展規(guī)劃與征地規(guī)劃，而被征地人及利益相關(guān)者可以就此向政府提出看法，政府應(yīng)根據(jù)這些看法調(diào)整征地規(guī)劃。此后，政府要舉辦若干次公眾聽證會（何時及如何舉行聽證會，各州規(guī)定不盡相同），以便讓公眾當(dāng)面表達自己的看法。即使所有規(guī)定的聽證會都舉辦過，土地權(quán)益人如果政府有違反法律規(guī)定或程序的話，仍可以提出抗辯。在美國，即使是像全國性高速公路這樣的國家性公益項目，也會在項目動工之前保障公眾參與權(quán)，使其了解該項目并表達意見。如果雙方不能在此階段就征收方案達成一致，不動產(chǎn)所有者可以直接向法院提起訴訟，法院審查會就征地的性質(zhì)是否是符合公共目的、符合環(huán)境評估要求或聯(lián)邦或州的其他要求做出判決。如果法院駁回政府征地請求，若想繼續(xù)征地，市政府都必須回到整個流程起點，開展新一輪的公眾聽證會。

在德國，依據(jù)就是土地利用是否符合規(guī)劃，而這些規(guī)劃是經(jīng)過議會批準(zhǔn)的，是在公眾廣泛參與下制定的，并且是這些規(guī)劃是標(biāo)明每塊土地界限的詳盡規(guī)劃，而不是粗略的城市總體規(guī)劃。

盡管在中國現(xiàn)行政治體制下，立法機構(gòu)缺乏獨立性，其決定能否代表民意，值得商榷，但是否征地符合公共利益，并不需要立法機構(gòu)的授權(quán)與確認(rèn)，而是行政機關(guān)直接決定。

行政機關(guān)實施征地權(quán)的范圍由規(guī)劃來界定，并且主要是土地利用規(guī)劃，城市總體規(guī)劃的約束力相對較弱。這些規(guī)劃都是粗線條的，并沒有具體到每個微觀地塊。市、縣級政府都可以對具體的微觀地塊向省級政府提出征地申請，只要不違反國家用途管制及其他政策規(guī)定（如產(chǎn)業(yè)管制）并且沒有超出用地計劃指標(biāo)，省級政府就認(rèn)為該征地項目可以通過。因此，省級政府的審查只是合規(guī)性審查，而不是也不可能做到公益性審查。這么看來，盡管要通過省級政府的審批程序，但每個征地項目的實際決定權(quán)基本掌握在了市、縣政府手中。

在上述過程中，公眾無權(quán)參與，甚至連知情權(quán)也被剝奪，因為這些規(guī)劃在政府正式公布前，往往都是涉密的。當(dāng)然，規(guī)劃制定過程會邀請專家參與，但他們都是技術(shù)專家，在多數(shù)情況下，其行為目標(biāo)是服從和服務(wù)于地方領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃部門。

4.2農(nóng)地征收補償和強制執(zhí)行缺少獨立司法（第三方）介入在美、德等國，地方議會做出了土地征收以及與之相配套的農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策后，法院或者獨立的第三方（德國為地區(qū)專員）將會充分介入，由其對征收補償數(shù)額及程序進行有效監(jiān)控。具體而言，從流程上看，第三方介入分為四個階段：自主協(xié)商補償；申請土地征收；征收方案確認(rèn)；征地強制執(zhí)行。

4.2.1政府（或開發(fā)商）與土地權(quán)益人先要平等協(xié)商

征地雖然帶有一定強制性，但它的動用是以補償合理為前提的，而不是反過來，因為可以強制，所以否定市場價值。因此，在法治國家，開發(fā)商在申請征地之前，要向土地權(quán)益人協(xié)商購買，這種協(xié)商是平等自愿的，它并不以“必然征地”為前提。

在德國，這種自主協(xié)商是必須的，體現(xiàn)了憲法保護私人土地所有權(quán)保護的基本原則以及市場經(jīng)濟的根本原則，并使得土地所有者可以通過協(xié)商過程了解更多信息，降低開發(fā)商與土地所有者之間的信息不對稱[8]。

在美國，在進入征收程序前，不動產(chǎn)所有者也可以和市政府進行談判，由市政府以購買的方式獲得土地，在政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后生效（這一過程也被稱為“行政調(diào)解”）。在美國，實際上非常強調(diào)行政調(diào)解，避免案件走上法庭，各州都制定了申訴程序，建立了申訴委員會。

在中國，并不存在這樣的平等協(xié)商機制。在城市規(guī)劃范圍內(nèi)（“圈內(nèi)”），有的情況下，開發(fā)商會與村集體代表（村領(lǐng)導(dǎo)）、村民在實施征地前進行補償協(xié)商，但這種協(xié)商是在“必然征地”的前提下進行的，并且有時也只是與村領(lǐng)導(dǎo)之間的利益“勾兌”，其他村民則沒有知情權(quán)和參與權(quán)。

4.2.2土地征收應(yīng)是必要乃至唯一可用手段

這一階段的中心目標(biāo)是共同論證征地的必要性。因為，即使符合公共利益，也未必非得通過征地手段，政府（或開發(fā)企業(yè)）必須證明進行征收是出于無奈。

在德國，自主協(xié)商失敗后，開發(fā)商要向擬開發(fā)項目所在區(qū)域的上一級（而不是本級）行政機構(gòu)（地區(qū)專員）提出土地征收申請。地區(qū)專員除了進行公共利益審查和符合規(guī)劃審查外，還要考慮，開發(fā)商在自主協(xié)商階段是否盡力。如果地區(qū)專員評估后認(rèn)為，非征地不可，就會通過征地審查。如果土地權(quán)益人不同意征地決定，可向地區(qū)專員提出不同意見或向高級行政法院對地區(qū)專員提起訴訟，并可以一直上訴至聯(lián)邦行政法院。

在美國，行政部門實施征地的必要性還要經(jīng)受司法審查。政府首先向法院提出征收申請，并將征收通知所有的利益相關(guān)方。隨后，法庭會對征收申請進行判決，同樣，政府也必須在法庭上說明征收的必要性。如果被征收人不同意地方法院的征收判決，可以逐級上訴至聯(lián)邦最高法院。

在我國，按照《土地管理法》第45條規(guī)定：第一，征地審批主體是國務(wù)院或省級人民政府；第二，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與土地征收審批是同一過程，只要獲得了前者或者說建設(shè)用地指標(biāo)的權(quán)利，后者是自動實施的。

4.2.3即使必須征地也需制定穩(wěn)妥的實施方案

在征地決定成為事實、無法再改變的情況下，政府便開始協(xié)商制定征地方案。但這不意味著政府可以為所欲為，而是要與被征地者認(rèn)真協(xié)商。在德國，在征地開始時，雙方要就征地的具體方案繼續(xù)進行口頭協(xié)商，并由地區(qū)專員做出決定。如果被征地者不同意地區(qū)專員關(guān)于征地方案的決定，可以依照前述程序一直上訴至聯(lián)邦行政法院做出終審判決。在美國，在多數(shù)征地糾紛案件中，被征收者并不質(zhì)疑“公共使用”，更多的爭議都是圍繞補償金額問題。[9]征地補償?shù)拇_定是以法庭為中心開展的。雙方都要向法院告知自己的評估價值，法院會首先讓雙方協(xié)商，盡量達成和解（也被稱為“司法和解”）。事實上，美國超過95%征地案件是以司法和解的方式結(jié)束的。如果不能達成和解，就要進入司法訴訟程序，這使得政府無法控制征收的時間和方式。

在中國，征收土地方案是申請農(nóng)地轉(zhuǎn)用方案時一并上報的，與征收權(quán)批準(zhǔn)是同一概念。因此，在征地審批獲得通過后，方案也就同時確定了。在征地方案批準(zhǔn)后，便進入了“兩公告一登記”程序。《土地管理法實施條例》第25條對此做出了規(guī)定。對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，也就是國務(wù)院或省級人民政府（實際執(zhí)行中以后者為主）。

4.2.4法院應(yīng)是強制征地的唯一合法主體

在征地決定獲得批準(zhǔn)后，就進入到了征地執(zhí)行階段。首先遇到的一個問題，就是“先補償后征地”問題。在法治國家，一般都是要求先補償后征地。其次，在征地執(zhí)行過程中，被征地者的知情權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利仍受到保護。在德國，被征收人仍可以對地區(qū)專員的征收決定依次向各級行政法院提起訴訟。在美國，被征收人在收到的搬遷通知中，應(yīng)該說明搬遷的期限、被征收人在接下來的程序中享有哪些權(quán)利，其中就包括申訴和接受政府援助的權(quán)利。此外，在居民和企業(yè)被搬遷時，都可以獲得搬遷費用的補償。對于居民搬遷補償，政府往往還被要求提供“體面、安全、衛(wèi)生、足夠大的”替代住所。最后，關(guān)于強制拆遷的實施，法治國家都是通過公權(quán)實現(xiàn)的。在美國和德國，如果出現(xiàn)拒不搬遷的“釘子戶”（所有者或租戶），政府應(yīng)向法院申請強制執(zhí)行。

我們就以上三個方面看中國的情況，就會發(fā)現(xiàn)差距所在：第一，我國并沒有在法律中對“先補償、后征地”做出明確規(guī)定，反而規(guī)定：“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”（《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定）；第二，在執(zhí)行階段，被征地農(nóng)民的知情權(quán)和合理安置并沒有得到有效解決。征地過程中，農(nóng)民流離失所的情況并不少見；第三，對于征地拆遷的批準(zhǔn)與執(zhí)行主體，“中國特色”也十分明顯。按照《土地管理法》第46條：征地申請批準(zhǔn)后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。實際做法往往是黨、政、公、檢、法各個部門齊上陣，這在提升“強制力”和加快征地速度的同時，也引發(fā)了嚴(yán)重社會矛盾。

5總結(jié)與啟示

討論的主題是：在以地方政府為決策主體的中國農(nóng)地轉(zhuǎn)用模型中，外部的制度性約束包含哪些要件，各自的實效如何。

分析得出的基本結(jié)論是：在中國，對于地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用存在著嚴(yán)重的制度軟約束問題。無論是源自集體土地名義所有者即農(nóng)民的自我維權(quán)，還是來自中央（或省級）政府的垂直控制，抑或是地方立法和司法機構(gòu)對同級地方政府的權(quán)力制衡，都不能有效抑制地方政府轉(zhuǎn)用和征收農(nóng)地的沖動。這直接導(dǎo)致了農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用所帶來的土地資源低效利用和土地增值分配失衡。

上述農(nóng)地轉(zhuǎn)用模型及制度分析框架，也為農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革提供了方向指導(dǎo)。除了從內(nèi)因上弱化地方政府過度轉(zhuǎn)用農(nóng)地的沖動外（如改革績效考核機制，完善財稅制度和土地財政體系，改革土地出讓模式），從制度約束這一外因出發(fā)，應(yīng)該從三個方向理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度體系：

第1，從農(nóng)民維權(quán)的角度看，建立清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，特別是賦予農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的權(quán)利，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場化程度。

第2，從中央政府控制的角度看，應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適當(dāng)弱化GDP導(dǎo)向，完善和落實主體功能區(qū)規(guī)劃，關(guān)鍵是建立合理的利益分配機制，實現(xiàn)不同地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的均衡。

第3，從地方橫向的監(jiān)督制衡角度看，應(yīng)該建立平行的公益審查與科學(xué)決策機制，增強政府決策和行政過程的透明度，特別是強化地方人大和法院的功能，在深化政治體制改革的同時，逐步彌補對農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收的制衡缺失問題。

（編輯：李琪）

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Key wordsruralurban land conversion； rural land institutions； soft constraints； land acquisition

（編輯：李琪）

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[9]托馬斯·米勒. 美國土地征收及糾紛解決機制[C]//中美土地征收和土地糾紛解決機制研討會文集.北京：國家行政學(xué)院行政法研究中心，2008：327-328. [Thomas Merrill. Land Acquisition in USA and Dispute Settlement Mechanism[C]//Proceedings of SinoUS Land Acquisition in USA and Dispute Settlement Mechanism Workshop. Beijing： Center for the Study of Administrative Law， China National School of Administration， 2008：327-328.]AbstractThe paper is intended to analyze the soft institutional constraint to ruralurban land conversion process in China and gives some proposal for further reform. The author constructs a decisionmaking model of ruralurban land conversion in which the local governments are policymakers taking four factors into account including rural land value， urban land value， irreversibility risk and institutional constraints. The article focuses on the last variable. It points out that it is difficult to limit the ruralurban land conversion by farmers selfadvocacy because of the legal defect on farmers independent development of rural land， and inherent land right ambiguity of collective land ownership. And there is a longlasting vertical control failure because of the multiobjective issue which give more weight to economic growth， though the central government is trying to limit local land conversion by use regulations and planning measures. Additionally， in view of contemporary political framework and administrative system， local governments could convert rural land to urban use without horizontal counterweights because there is no democratic mechanism to check the land conversion and Land acquisition is in the public interest，and the courts have not intervened the compensation and enforcement process effectively either. The conclusion of the paper is that “three failures”， including weak selfadvocacy of farmers， hesitant vertical control and powerless horizontal check， have resulted in serious soft institutional restraint to ruralurban land conversion dominated by local governments， which leads to excessive conversion of rural land， inefficient use of land resources and outofbalance of land value increment during use change. On the basis of above analysis， three recommendations are proposed at the end of the paper： 1） Improving the farmers capability of maintain their own benefits， which requiring to construct a clear rural land property system， especially empowering farmers with the right to convert their rural land independently， and introducing market mechanism； 2） strengthening the central governments dominance to land conversion at local levels， conforming the scientific development perspective， improving and enforcing main part functional district planning， implementing differential political achievement evaluation system， the last but not the least， equalizing of land development rights nationally； 3） enhancing balance and check of legislature and judiciary to administration.

Key wordsruralurban land conversion； rural land institutions； soft constraints； land acquisition

（編輯：李琪）

參考文獻（References）

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Key wordsruralurban land conversion； rural land institutions； soft constraints； land acquisition