美國問題資產與問題機構的處置

束慶年　王一鳴

由次貸危機引發的金融危機，導致了規模空前的不良資產與問題機構集中爆發，給美國金融體系帶來極大的沖擊。美國政府在市場化運作的基礎上，以問題資產救助計劃（以下簡稱“TARP”）為核心，“先救助，后處置”，并輔以危機綜合應對措施，實現了恢復金融穩定和完成風險處置的目標。其成功經驗，對我國當前金融風險化解工作具有重要的借鑒意義。

美國金融危機處置的基本情況

危機形勢嚴峻給處置帶來挑戰

次貸危機爆發后迅速深化蔓延，并演變成全面經濟危機，給不良資產與問題機構處置帶來嚴峻挑戰。

從金融機構來看，2008年美國破產銀行從2007年的3家大幅增長至25家，2009年和2010年進一步上升至140家和157家。全美最大儲蓄貸款銀行華盛頓互惠破產，許多大型金融機構如AIG、房利美和房地美等都面臨破產威脅。

從不良資產來看，銀行不良資產率從2008年四季度不足3%，此后持續上升至2010年最高點5.46%，賬面總值達4100億美元；企業債券違約率從2008年不足1%，快速上升至2010年最高點10.74%，票面總值1239億美元。

從實業企業來看，申請破產保護的企業數量大增，僅在2009年，債務1億美元以上的申請破產保護的企業就達234家，規模10億美元以上的50家。包括通用汽車、克萊斯勒等大型企業在內的大量企業陷入困境。

政府以TARP為核心積極應對

次貸危機爆發后，政府開始介入風險處置。初期主要由美聯儲為收購銀行提供融資支持，間接干預非銀行金融機構及其不良資產的處置。如2008年3月16日，美聯儲為摩根大通提供300億美元收購借款促成收購貝爾斯登。2008年9月，因雷曼兄弟破產引發金融海嘯，政府開始全面介入危機處置。10月3日，以TARP為核心的《緊急經濟穩定法案》正式出臺，授予財政部7000億美元資金額度，用于購買和擔保問題資產或重要資產，主要針對具有系統重要性的機構，救助金融機構和恢復金融穩定。

但此時單純處理不良資產已不足以恢復金融穩定，奧巴馬政府當選后立即將TARP計劃重點調整為銀行和企業救助。截至2014年3月，TARP計劃實際支出4229億美元。其中對銀行的投資最多，規模達2451億美元，占比為58.0%，主要集中在100億美元資產以上的銀行。對汽車工業的投資次之，規模為797億美元，占比為18.8%，主要投向通用、克萊斯勒和聯合金融。對AIG的投資略低于對汽車工業的投資，規模為678億美元，占比為16.0%；但AIG還從美聯儲獲得了1168億美元的融資支持。信用市場和住房市場的實際資金支出規模較小，僅分別為191億美元和112億美元，占比分別為4.5%和2.6%。此外，在TARP計劃之外，美國政府對房利美與房地美援助總額達1875億美元。

同期，美國實施了7870億美元的投資和減稅計劃，以刺激經濟復蘇和促進就業。其中，政府投資占比65%，減稅占比35%。美聯儲也通過降息和增加流動性等方式，刺激投資和幫助恢復金融穩定。從2007年8月開始，美聯儲連續10次降息，隔夜拆借利率由5.25%降至0%到0.25%之間。2008年到2009年，美聯儲購買了3000億的美元長期國債以及由房利美與房地美發行的抵押貸款支持證券。此后，伴隨著經濟開始復蘇和金融恢復穩定，政府的救助投資逐步退出，對不良資產和問題機構的處置重新步入正軌。

金融風險處置取得了較好成效

TARP救助計劃發揮了核心作用，幫助恢復了市場的穩定。銀行投資計劃幫助平息了廣泛傳播的金融恐慌，阻止了可能出現的毀滅性金融崩潰。大型銀行5年期違約掉期息差從雷曼破產后接近450bp（基點）下降至目前100bp～200bp區間。此外，汽車、住房和信用市場計劃促進了相關市場的復蘇。美國住房價格去年增長12%，500萬家庭在過去6個季度擺脫“負資產”狀態；汽車工業創造了34萬個工作崗位，出口汽車和卡車100萬輛；小商業借貸成本連續10個季度下降。

金融機構抗風險能力顯著增強，企業經營基本恢復正常。銀行資本金規模幾乎增長了1倍，達到4500億美元；銀行核心資本充足率從2009年前后的不足6%增長到2013年的超過10%；2013年，美國破產銀行數量已降至24家。經過初期增資補充資本后，包括花旗集團、AIG、通用等在內的許多機構，都通過重組分拆等處置方式，剝離了非核心業務而增強了核心業務的競爭力。

不良資產規模大幅縮減，市場流動性恢復正常。2011年以來，美國企業債券違約率已經下降至不足2%，票面總值下降至200億美元左右。2013年一季度末，銀行不良資產率重新降至3%以下，賬面總值降至2000億美元左右。美國銀行間隔夜拆借利率與LIBOR的利差，從雷曼破產后最高接近3.5個百分點下降至目前略高于零的正常水平。由于流動性好轉，美國目前已開始退出QE操作。

不良資產和問題機構的實際處置成本遠低于預期。2009年3月，各界曾對危機處置成本作過估算，國會預算辦公室（CBO）預計將達3560億美元，IMF估算將高達1.9萬億美元。但截至2014年3月，TARP實際支出為4229億美元，已回收4360億美元。雖然對房地美和房利美的處置尚未完成，但目前已獲得2029億美元股息回報，管理和預算辦公室預計將獲得510億美元凈回報。綜合計算，實際處置將可能獲得盈利。

問題資產與問題機構處置運作

利用TARP對銀行和汽車企業救助處置

對銀行及汽車企業的處置方式主要有兩種：一是先救助后由銀行自行處置，分拆出售非核心業務，如花旗集團出售投資銀行業務回歸銀行；二是救助、重組與自行處置相結合，通用（GM）、克萊斯勒等都經歷了這一過程。

其中銀行救助主要通過TARP投資實施，包括資本金收購計劃（CPP）、定向投資計劃（TIP）、資產擔保計劃（AGP）、社區發展資本計劃（CDCD）以及壓力測試等，共計為700多家全國性銀行和450家社區銀行提供資本金支持，使銀行系統逐步恢復正常。截至2013年9月，銀行救助實際支出2455億美元，目前已償還救助本金2380億美元，凈回報353億美元。

汽車工業融資計劃（AIFP）主要是幫助陷入困境的汽車行業，提供融資支持。截至2014年3月，汽車工業融資計劃支出797億美元，實際支出797億美元，償還本金591億美元，回收661億美元，尚有57億美元未償還。其中財政部為通用提供了500億美元資金支持并對其重組；在克萊斯勒重組前后共計提供124億美元資金支持；對聯合金融（之前的通用汽車金融服務公司）投資172億美元。

由FDIC承擔對破產銀行及資產的處置

對于破產銀行或其他金融機構，由美國聯邦存款保險公司（FDIC）負責處置，主要有三種方式：一是清償存款人保險金和清算破產機構資產，二是銀行持續經營救助，三是向收購者出售破產機構的存款、負債和其他資產。對于破產銀行的貸款，FDIC進行分兩類處置：對資產規模較小、貸款質量與中標價格等方面差異較大的不良貸款，打包銷售給合格投資者全權處理；對于交易條件嚴苛的大額貸款包，FDIC將其注入新設公司后分階段出售公司股權。

FDIC還通過公私合營投資基金（PPIP）計劃，推進了市場不良資產的處置。對于問題貸款（Legacy Loans）處置，因銀行對出售問題貸款普遍積極性不高，執行不久后被擱置。對于問題證券（Legacy Securities）處置，FDIC與私人投資者按1∶1比例出資共建PPIF基金，并為私人投資者提供1倍到2倍貸款。FDIC還出臺了《關于收購破產銀行的有關規定》，鼓勵私人資本參與。

從2008年處置2012年年末，美國共倒閉了464家銀行。FDIC進行了及時有效處置，幫助維護了銀行體系的穩定。其中：2008～2013年，FDIC共售出破產銀行小額貸款1921筆，賬面總值106億美元。截至2013年年底，FDIC披露了35起結構化貸款銷售，賬面總額261.8億美元，股權出售額21.9億美元，平均交易價格為賬面價格8.4%。

對AIG、房地美和房利美聯合救助處置

AIG因持有大量違約到期合約而陷入償付危機。在接受救助的同時，AIG一直在通過重組出售非核心業務方式開展自救，但初期進展緩慢。自2010年10月份以后，AIG抓住資產價格回升機遇加快對業務進行重組處置。同期，AIG經營形勢好轉，政府開始逐步退出，并于12月11日提前完成。對AIG的救助資金計劃達1982億美元，實際投入1846億美元。其中TARP通過購買優先股方式投資678億美元，美聯儲提供了1168億美元的融資支持，凈回報231億美元。

房地美和房利美因在抵押貸款市場虧損巨大，于2008年9月7日被美國政府接管，同時調高救助上限至4000億美元；2009年12月24日，救助上限被取消。最新數據表明，美國政府對房利美與房地美援助總額達1875億美元。目前已獲得2029億美元股息回報，管理和預算辦公室預計將獲得510億美元凈回報。對房地美和房利美的處置尚未完成，其住房貸款擔保業務仍然面臨著較大風險。美國參議院銀行委員會近期提出議案，計劃5年內逐步關閉房利美和房地美。

利用TARP清理住房和信用市場不良資產

住房市場救助計劃主要是幫助大量普通購房者保住住房，同時直接介入住房金融市場充當流動性提供商，促進住房市場恢復穩定。截至2014年3月，住房市場救助計劃支出385億美元，實際支出112億美元，多數投入估計將難以收回。截至2013年9月30日，住房可支付計劃（MHA）承諾提供298.7億美元，實際支出6.5億美元；重災基金（Hardest Hit Fund）76億美元基金投資項目共回收資金29億美元；再融資計劃（FHA Refinance）預算資金80億美元，實際提供融資擔保4.89億美元。

信用市場救助計劃主要是為了幫助重啟信用市場，為包括汽車貸款、信用卡、抵押貸款以及小商業借貸等提供流動性支持。截至2014年3月，信用市場救助計劃計劃支出201億美元，實際支出191億美元并已全部償還，回收現金235億美元。截至2013年9月，問題證券公私合營投資計劃實際投入186億美元，共計購買248.7億美元問題證券，產生凈回報38億美元；證券購買計劃（SBA）完成5次收購約3.76億美元，平價售出；定期資產支持證券貸款工具（TALF）實際投入1億美元，凈回報5.4億美元。

經驗與啟示

經驗

以恢復市場穩定作為首要目標。在TARP計劃運作的四大目標中，結束投資下行是首要目標，重要性遠高于幫助購房家庭、最小化救助成本和規范高效運行等三大目標。在實際執行中：一是對于具有系統重要性的大型企業或運作相對較好的金融機構，政府全力救助確保其免于破產。二是對于已破產倒閉的金融機構，主要通過并購重組方式處置，盡量減少清算處置，防止對市場造成新的沖擊。三是積極處置問題資產與問題機構以恢復市場流動性，必要時政府直接承擔救助損失。

高度重視對問題證券資產的處置。由于金融深化等原因，證券類資產規模遠大于基礎信貸類產品，且結構更加復雜，市場透明度較低。部分創新類金融產品缺乏足夠的監管，如規模龐大的信用違約互換（CDS）產品。而問題證券資產的處置對于證券市場，乃至整個金融體系的恢復至關重要，因而成為危機中的處置重點。如在二級市場公開收購相關證券，推進實施問題證券處置計劃，利用定期資產支持證券貸款工具來支持證券發行等。

在市場化運作的基礎上積極干預。危機處置實踐表明，單純依靠市場力量是不夠的，政府需要積極干預并通過市場化運作。一是依靠市場來解決定價難題，并按市價投資退出。二是利用市場籌集資金和處置資產，并通過擔保等方式支持市場融資。三是及時退出救助計劃，防止市場長期受到過度干預，促進市場自我約束、良性發展。

在化解風險的同時加強風險防范。美國在處置不良資產和執行救助計劃的同時，還出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，加強了對金融風險防范。一是加強對影子銀行體系監管，對表外業務要求并表監管，提高資產透明度；二是采納沃克爾規則，對商業銀行風險交易和自營投資業務進行限制，防范道德風險；三是加強對大型金融機構的監管，要求設立事前清盤計劃（生前遺囑）和開展常規壓力測試，解決“大而不倒”問題；四是降低金融機構間的相互依賴性和大型金融機構的復雜性，減輕因風險傳染對整個金融體系的沖擊。

啟示

金融風險處置要顧全大局。回收價值最大化是不良資產常規處置的主要目標。但在爆發金融危機時，因流動性匱乏和資產價格縮水等原因，常規處置目標將難以實現，而且簡單處置有可能加劇市場震蕩。因此，對當前因經濟調整而出現的不良資產或問題機構，宜盡可能減少單純拍賣或清算方式進行處置。可采取支持專業機構利用社會資本，對其進行重組或追加投資等方式綜合處置，在維護市場穩定的同時減少處置損失。

多方協同運作是成功處置的關鍵。現代金融體系相互關聯度高，許多金融產品涉及多個市場，大型金融機構結構較復雜。一旦發生風險，極易傳播擴散。但在風險處置過程中，利益相關方的責任難以準確界定。特別是在開放金融體系中，跨境利益相關方還存在適用法律與制度環境不一的問題。因此，隨著我國金融體系關聯度增加，未來風險處置可能更多需要多方協同。在涉及境外金融機構或投資風險處置方面，還需要與相關國家或地區監管部門合作。

投資者保護制度對風險防范不可或缺。在對問題機構和問題資產的處置過程中，投資者保護制度充分發揮了保護功能，對穩定市場發揮了至關重要的作用。特別是存款保險公司不僅肩負著特定的監管職能，更是問題機構及資產處置的主體，對危機處置發揮著不可替代的作用。因此，有必要盡快建立適合我國國情的存款保險制度，完善投資者保護制度，健全金融安全網。

專業機構和不良資產市場是高效處置的基礎。美國金融市場中存在大量專業風險處置機構，且不良資產市場較為成熟，為危機處置提供了良好的市場基礎。但我國目前不良資產市場還有待進一步培育，金融工具相對較少，金融資產管理公司之外的機構普遍缺少處置經驗。因此，培育和完善不良資產市場，發揮金融資產管理公司的專業優勢，有利于更好地實現對金融風險的處置。

對化解我國當前金融風險的建議

伴隨著改革的全面深化，我國經濟平穩健康發展的基礎正在不斷堅實。但短期內經濟下行壓力較大，產業結構調整仍在持續，行業企業利潤水平下降，客觀上加大了金融風險的防范難度。而且，伴隨著創新加速和競爭加劇，未來一段時間內不良資產將會顯著增加，并有可能爆發局部金融風險事件。為維護金融體系穩定大局，宜運用底線思維，防處結合、突出重點、統籌協調，做好風險化解工作。

加強金融風險早期處置機制建設。一是加大對實體經濟體系風險化解力度，加大對房地產、產能過剩等行業企業不良資產的處置，從源頭阻斷經濟風險向金融風險傳遞。二是加強對金融創新產品的資產質量分類體系建設，完善不良資產信息強制披露制度。三是健全金融不良資產剝離長效制度，嚴格控制金融機構不良資產率，防止風險積聚和傳染。四是明確強制托管或清算門檻及責任主體，盡可能做到對問題金融機構早期介入。

有效化解重點及新型金融風險。一是繼續嚴控房地產金融風險，逐步釋放平臺貸款風險，盤活沉淀在過剩產能上的信貸資產，加強對創新金融風險和網絡金融風險的防范。二是加強對具有系統重要性的金融機構風險的管控，避免風險隱藏和聚集。三是加強對跨市場的金融產品以及機構監管，完善對綜合經營金融風險處置的跨部門合作。四是對涉及境外的金融業務風險處置，加強跨境合作。

完善風險處置市場化運作機制。一是完善市場化定價機制，提高信息披露有效性，完善資產處置競價機制，促進市場合理定價。二是鼓勵利用社會資本參與風險處置，分擔成本與風險，必要時給予適當的融資和稅收政策支持。三是建立市場化損失分擔機制，根據權責利統一、收益與風險相匹配的原則，由利益相關方共擔損失。

健全金融風險防范化解長效機制。一是督促金融機構加強風險控制，提升風險管理水平，增強抵御風險能力。二是建立健全投資者保護制度，完善金融機構經營失敗時的市場化退出機制，盡快建立適合國情的存款保險制度，完善中央銀行最后貸款人制度。三是利用資產管理公司的專業優勢，完善風險處置長效機制。

（作者單位：中國信達資產管理股份有限公司，中國國際工程咨詢公司）