推進全口徑預算監督：現在進行時

文/肖磊

推進全口徑預算監督：現在進行時

文/肖磊

政府“四本預算”首次集齊亮相人代會——市十四屆人大二次會議對政府全口徑預算審查和監督引起了社會各界的廣泛關注。本屆人大履職第一年，預算審查監督即呈現多個亮點。

亮點一：首年實現人大對政府全口徑預算審查和批準

今年的人代會上，代表們發現在預算報告中的“2014年預算草案”部分，除了往年提交的公共財政預算、政府性基金預算，還新增了2014年“國有資本經營預算安排情況”和“社會保險基金預算安排情況”。至此，上海市2014年預算草案包括了完整的“四本預算”，實現了人大對政府“錢袋子”的全口徑審查和監督。

從黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，到本市政府“四本預算”首次集齊亮相人代會，市人大通過開展專題調研、形成課題報告、推進實際工作三個階段，超前謀劃、周密部署，推進本市全口徑預算審查監督工作的每一步都堅實且目標明確。

2013年上半年，市人大財經委、常委會預算工委在常委會有關領導帶領下，成立了“加強對政府全口徑預決算審查監督”課題組。課題組先后聽取市政府相關部門情況匯報，召開本市17個區（縣）人大常委會財經（預算）工委專題座談會，并赴兄弟省市學習考察有關經驗和做法。經過一系列廣泛、深入的專題調研，課題組形成了課題研究報告，總結了本市全口徑預算審查監督實施情況，分析了存在的問題和困難，并提出推進全口徑預算審查監督工作的意見建議。根據常委會領導提出的課題研究工作絕不是單純做課題，而主要是為推動實際工作，要將課題研究成果轉化為現實生產力的要求，課題組將課題研究與推進工作緊密結合，課題研究過程也是統一認識的過程，兩者真正實現了無縫銜接。根據調研，國家層面已于2013年初人代會上實現了全口徑預算審查，北京、天津、重慶、深圳等市也將于2014年初人代會上審查“四本預算”，而本市2013年人代會審查的預算僅包含公共財政預算和政府性基金預算“兩本賬”。市人大財經委、常委會預算工委與政府相關部門多次溝通，分析當前形勢，決定加快向人代會提交“四本預算”的工作步伐，并將有關情況向市人大常委會黨組專題報告。最終，在市人大常委會的積極推動下，市政府決定向市十四屆人大二次會議新增國有資本經營預算和社會保險基金預算。

除此之外，今年人代會還進一步細化了預算草案的有關內容。比如增加了代表們普遍關心的市本級基本建設支出預算有關內容。這項工作說起來也與市人大常委會的推動密切相關。在市十四屆人大一次會議上，曹兆麟代表提出了《關于把政府投資預算提交人代會審查的建議》的書面意見，建議政府提交的預算材料中增加有關基本建設支出預算情況。市人大財經委、常委會預算工委將辦理代表書面意見與推動政府改進工作相結合，督促政府相關部門積極回應代表呼聲，認真研究解決問題的辦法。當代表在預算草案中發現新增的“上海市2014年市本級基本建設支出預算表”時，表示滿意，也體現了人大監督工作的實效。

亮點二：怎樣管好“錢袋子”成代表熱議話題

今年政府首次將“四本預算”全部提交市人代會審查批準，以前部分代表反映政府預算“看不懂、看不清”，現在“賬本”多了，難度更大了。許多人也許心生疑問：代表們能否讀懂“四本賬”，為老百姓看好政府的“錢袋子”？但今年的人代會上，一些新聞記者驚奇地發現，很多代表顯然有備而來，他們對賬本數字摳得更細，問的問題更專業。之所以產生這樣的效果，與市人大常委會及其相關部門的精心準備分不開。

會前，加強預算審查知識培訓，幫助代表練好“內功”。2013年11月下旬，預算工委在每季度舉行一次專題講座的基礎上，會同相關部門組織召開了近70名市人大代表參加的預算審查監督專題培訓班，分別從“預算是怎樣編的”和“代表如何審查預算”兩方面為代表進行培訓。12月底，又組織召開了近100名市人大代表參加的預算草案解讀會，確保市人代會每個代表小組有2名以上代表參與。市財政局提前為代表解讀即將提交人代會審查的2014年“四本預算”的構成和編制情況，并現場回答代表提問。這樣，在人代會小組審議預算期間，就有了一支“骨干”隊伍。參加過解讀會的代表再為其他代表解答疑問，由點到面，鋪展開來。預算工委和培工委還將解讀會內容做成視頻，在人代會前與預算說明一起上傳到代表網，使未參加解讀會的代表通過網絡也能了解解讀會的內容，做好人代會審議的功課。大會還專門安排了一個時間段，讓代表們集中審議“四本預算”。審議期間，除市財政局在每個代表小組派員解答代表疑問外，市人大還要求市國資委、市人力資源社會保障局組織一支精干的“機動部隊”，參與旁聽代表小組審議預算草案工作，以便及時為代表提供更加專業、詳細的解答。

亮點三：制定預算審查監督的“時間表”和“路線圖”

雖然今年本市預算管理制度的進步有目共睹，但并不意味著沒有完善的空間，細看這幾本賬，代表們也提出了一些需要進一步改進的地方。比如關于“三公經費”支出問題，肖萍代表提出，預算報告中僅有“三公經費”總數，未體現各部門的使用情況，最好列出明細，比如會議費、培訓費分別是多少。再比如，政府債務問題，目前還未納入全口徑預算范圍，代表們對此也十分關注。俞太尉代表就提出，要加強政府性債務管理，將政府性債務全面納入年度預算體系，規范舉債行為，提高償債能力，嚴控債務風險。同時，國有資本經營預算的覆蓋范圍需進一步擴大，社會保險基金預算結余資金量較大，部分政府性基金執行情況不夠理想等問題也是代表們普遍關注的問題，需要下一步繼續推進。

加強對政府全口徑預決算審查和監督，是當前和今后一段時期市人大及其常委會的一項重要工作。十八屆三中全會對深化財稅體制改革、建立現代財政制度和推動人民代表大會制度與時俱進等作出了全面部署，為人大加強預算決算審查監督進一步明確了方向。本屆常委會反復研究，制定了推進全口徑預算審查監督工作的“時間表”和“路線圖”，明確目標分步實施。2014年立足初步納入，2015至2016年立足擴圍完善，2017年以后立足細化規范，由粗到細、由淺到深，不斷推進。2014年，本市已將國有資本經營預算、社會保險基金預算納入人大審查范圍。今年市人大常委會預算工委將開展對國有資本經營預算、社會保險基金的專項調研。通過調查研究，摸清情況，推動政府逐步擴大市本級國有資本經營預算實施范圍，進一步完善社會保險基金預算編制工作。

本市已向全口徑預算邁出重要一步，但這不意味著這項工作已經進入“完成時”。恰恰相反，推進全口徑預算審查監督工作只是剛剛開始，正處于“現在進行時”，接下來將一步步朝前走，按照“先簡后繁、逐步完善”的原則，逐步擴大審查范圍，力爭在本屆內形成比較完整、系統的預算管理體系。