立法一年間：讓法規立得住行得通真管用

文/王海燕

立法一年間：讓法規立得住行得通真管用

文/王海燕

第一次通過廣播電臺，《上海市軌道交通管理條例（修訂草案）》立法聽證會原汁原味地直播；第一次委托“第三方”機構，五年立法規劃項目向公民征集的建議得到有效篩選；也是第一次，公民旁聽常委會會議開始常規化、制度化……

2013年，上海市人大常委會審議通過7件法規和法律性問題的決定，立法過程中探索創新的亮點迭出。這一次次立法創新也折射出立法者的思路：更加注重立法的質量和實效。市人大常委會主任殷一璀說，按照立得住、行得通、真管用的要求，我們地方立法的空間還很大，必須在提高地方立法質量上下更大功夫、作更多努力。

改革決策與立法決策相結合

改革開放不進則退，改革創新是上海謀求新發展、實現新突破的根本所在。6月20日，市人大常委會第四次會議表決通過了《關于促進改革創新的決定》。

“這個決定體現了法治精神和上海特色，為銳意改革者社會評價增加了砝碼！”在常委會委員們看來，當前，上海的改革已經進入深水區，及時啟動立法程序制定促進改革創新的決定，目的就是要進一步凝聚改革創新共識，激發全社會改革創新活力，營造有利于改革創新的社會環境，并為改革創新提供必要的法制保障。

在草案的幾輪審議中，陳兆豐委員提到，改革是時代的潮流，每一個責任擔當者都無法回避，注定要背負前行的責任，決定確立了一種“激勵改革、寬容失敗”的社會導向，讓銳意進取的改革者能夠有更加寬廣的施展身手的舞臺，讓失敗者有重振旗鼓的社會氛圍和機會。沈志先委員認為，采用地方性法規的形式作出這樣一個決定非常有必要，充分體現了為上海改革開放、改革創新創造良好法治環境的立法意圖，也體現了運用法治思維和法治方式，推動改革創新的法治原則。

《決定》堅持需求導向、問題導向，重在切合上海經濟社會發展的實際，著力解決上海改革發展中的突出問題：一是通過宣示性以及激勵措施規定，解決要不要改革創新的問題；二是通過明示改革創新的法治路徑，解決改革創新遇到制度障礙怎么辦的問題；三是通過有關專門條款，解決改革創新動力和改革創新不成功怎么辦的問題。《決定》對存在法律制度障礙的改革創新，明確了三條法治路徑。第一，涉及國家事權的改革創新，積極申請國家授權試點。第二，積極發揮先行先試平臺作用。第三，積極發揮本市制度保障作用，要求市人大、市政府應當根據改革創新需要及時制定、修訂、廢止、解釋地方性法規或者政府規章等。

“要實現改革決策與立法決策相結合。”殷一璀說，在國家法律體系基本完備的情況下，改革必須強調在法治框架內進行、在法治軌道上運作，必須先修法再改革，將我們黨有關改革發展穩定的各項決策與立法決策更好結合起來。

目前，擬提請審議的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（暫定名）正在調研制定中，同樣也遇到改革決策與立法決策如何有機結合的問題。

這個度如何把握？在立法者看來，要處理好“先”和“后”、“固化”與“引領”，以及“變”與“定”的關系，使立法既具有穩定性又具有適度前瞻性，既能包容改革的“變”，又能體現法律的“定”，推動政府轉變職能、簡政放權、勇于打破制度瓶頸，使得立法真正成為激發各類主體內在活力、發揮正能量的制度性平臺。

2013年，上海市人大常委會審議通過7件法規和法律性問題的決定，立法過程中探索創新的亮點迭出。這一次次立法創新也折射出立法者的思路：更加注重立法的質量和實效。

回應社會關切,制定好法規中關鍵幾條

地鐵乞討、飲食該不該禁？對逃票行為該如何處罰？日前剛剛表決通過的《上海市軌道交通管理條例》，其審議過程一波三折。由于與市民日常出行息息相關，故也備受關注，對法規中幾個條款，贊成和反對者相持不下，甚至一度陷入“50%對50%”的立法僵持局面。但也正是在廣聽民意、反復權衡的過程中，法規最終破繭成蝶。

殷一璀表示，回應社會關切，我們必須及時改進地方立法工作，堅持問題導向，不追求體例完整，制定好法規中關鍵幾條，切實提高法規條文的可操作性和可執行性。

為了制定好這關鍵幾條，立法者對于法規的可操作性愈加關注，且這種關注正越來越多地“前置”到了立法初始。“未滿12歲兒童應坐車的后排，誰來執行？”在《上海市未成年人保護條例修正案（草案）》的初審中，就有委員提出，這個規定對保障未成年人安全很重要，但沒有明確執法主體和相應的法律責任，實施效果可能會受到影響，要保證條文完全落地，還需要進一步明確管理主體和法律責任。

除了前置的可執行性考慮，對關鍵條款，如何有效聆聽、擷取、體現民意，也考驗著立法者的智慧與魄力。在《上海市養老機構條例（草案）》等法規草案的審議中，市人大常委會收到的各方反映建議不少，比如要鼓勵個人創辦家庭化、小型化的養老機構，應對這些養老機構給予更多的政策優惠和扶持；比如，盡可能地給予民營養老機構許可相對寬松的行政氛圍等。

“一項法規如果對既有利益格局進行調整，往往會遇到很多利益藩籬、思想障礙、制度瓶頸，往往會有各種聲音交織耳畔、各種訴求環繞左右，甚至少數者音強、多數者音弱。”殷一璀說，立法工作者如果沒有正確的價值導向、足夠的定力、冷靜的頭腦，往往不容易做出正確的決策。

為讓法規立得住、行得通、真管用，市人大常委會對于審議中分歧意見較大的難點問題，廣開言路，加大征求意見、調查研究和溝通協調力度，努力取得利益各方的最大公約數，以更加包容的姿態擴大公民有序參與，使得立法真正成為各方訴求匯聚融合、各方利益平衡協調、各方意愿有效實施的制度性平臺，讓法規真正在社會生活中“活”起來。

流程精細化,體現開門立法

一部法規涉及各方利益，本屆市人大常委會從法規草案征求意見、立法聽證、公民旁聽常委會會議等各個環節都做了改進，更加體現“開門立法”。

五年立法規劃的編制，市人大常委會首次委托第三方社會單位開展篩選，為擴大參與面，法治研究會特地選擇了新媒體平臺——“微博篩選”。當研究會在網上“拋出”快遞業務、控制吸煙、見義勇為等10個話題時，微博上熱騰一片，網友們紛紛談看法、出主意，成為匯集民意的一條新渠道。

法規草案征求意見的形式也有了新變化。過去，報上整版刊登一些法規草案，可這么多專業術語的條款，讓市民耐著性子看一遍都難，更不要說提什么建議了。在一次主任會議上，市人大常委會副主任吳漢民說，公眾對有些內容很感興趣，卻不知哪些是關鍵條款，反饋來信和來電也很少，建議加些背景性的內容和重點條款介紹。常委會商議之后，決定邁出這一小步。于是，市民看到的法規草案文本不一樣了,全文刊登的法規草案辟出一個“小貼士”，介紹立法背景、主要內容和擬重點討論的幾個問題。有了這個提示后，市民可以將幾條“關鍵條款”圈出來研讀，方便提交建議。

本屆市人大常委會舉行的首次立法聽證會第一次通過廣播電臺進行現場直播。“過去，我都是在電視上看到聽證陳述人幾個鏡頭，報上讀到記者寫的一些代表性觀點，而從廣播原汁原味地聽到整場聽證會，還是頭一回呢!”不少聽眾說，直接聽到陳述人完整、真實的意見表達，讓他們覺得對立法有了更多的理解。這次時長3小時的《上海市軌道交通管理條例（草案）》立法聽證會的全程廣播直播，在全國也是首例。

公民旁聽常委會會議常態化、制度化，是本屆市人大常委會增加立法透明度的一次改進與嘗試。11月，作為旁聽市民代表，謝小姐坐在莊嚴的市人大常委會會議廳后排，現場聆聽了《上海市未成年人保護條例修正案（草案）》的全體審議過程。“審議現場發言精彩、交鋒迭起，一點不像印象中的開大會。”謝小姐說，委員們的發言引發她的深思，像這樣精彩、鮮活的會議現場，是近距離感受民主政治的最好窗口。