文物保護地方立法：留住城市的記憶

文/朱杰

文物保護地方立法：留住城市的記憶

文/朱杰

人有記憶，城市也有記憶，文物就是城市記憶的重要載體。上海這座近代發展起來的國際化大都市，蘊含著豐富的文物資源，這些資源是延續城市記憶、維系城市文脈的重要因素。2013年11月，為了加強文物保護立法工作，市政府向市人大常委會提請審議《上海市實施<中華人民共和國文物保護法>辦法（草案）》。12月25日，市十四屆人大常委會第十次會議對《辦法（草案）》進行了初審。

上海是國家歷史文化名城，文物資源有著與城市歷史密不可分的特征：一是以革命史跡、工業遺存、名人故居為代表的近現代建筑數量眾多，約占文物總數的近四分之三，外灘建筑群、楊樹浦水廠等建筑被評為全國重點文物保護單位；二是以上海博物館為代表的博物館、紀念館等文物收藏單位藏品豐富、質量精湛、管理科學，上海博物館、孫中山故居紀念館在近年的全國一級博物館評估中分別位列歷史與文化類博物館和紀念類博物館第一；三是上海民間文物收藏活躍，文物流通市場發達，成交量、成交金額位居全國前列。

上海歷來重視文物保護工作，市文物管理委員會和政府相關部門根據《文物保護法》等上位法的規定，立足本地實際，采取了形式多樣的保護措施，成效顯著，例如在崧澤、廣富林等文物遺址考古發掘中形成了于城市建設中妥善保護文物的成熟做法，《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》有效保護了不可移動文物中的優秀歷史建筑。但是，本市文物保護實際工作中仍然面臨了一些問題，如重視城市建設輕視文物保護的現象依然存在、文物保護政府投入尚顯不足、對兼具優秀歷史建筑身份的不可移動文物的管理職責不清晰、部分單位在文物資源的旅游開展中忽視文物保護工作，亟需通過地方立法予以妥善解決。《文物保護法》于1982年實施以來，上海是僅有的2個尚未完成文物保護地方性法規的省、直轄市之一，這與上海的國家歷史文化名城身份不相符合。文物是不可再生的文化資源，一旦文物被毀壞、流失，損失不可挽回，因此，上海制定一部完善上位法規定、借鑒兄弟省市立法經驗、切合本地實際、解決現實問題、操作性強的文物保護地方性法規刻不容緩。

市人大教科文衛委堅持人大在立法工作中的主導作用，以科學立法、民主立法為原則，提前介入、全程參與草案起草過程，開展一系列立法調研活動，聽取多年從事文物保護工作的市文物管理委員會和上海博物館老專家、市政府相關職能部門、部分區文物行政部門的意見和建議，實地考察了部分重點文物保護單位，還數次聽取草案起草部門的匯報，及時反饋委員會在立法調研中獲得的可行性建議，幫助起草部門提高草案質量。

此次提交審議的《辦法（草案）》不分章節，以條款形式排列，共三十七條，主要內容包括：文物保護工作的原則、管理體制和經費保障，地下文物埋藏區考古調查、勘探，不可移動文物的定級、核定公布、評估、升級、降級和撤銷，文物保護單位保護范圍和建設控制地帶要求，不可移動文物的保護要求，館藏文物的定級和檔案管理，文物經營管理，文物資源利用等。《辦法（草案）》中不乏亮點、特色，如不可移動文物的評估、升級、降級和撤銷等制度填補了《文物保護法》的制度空白，屬于創制性規定；建筑類不可移動文物的三類保護要求借鑒了《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》的規定，富有上海特色。

在常委會審議中，常委會組成人員就如何突出上海特色、增強法規可操作性，對《辦法（草案）》提出不少修改建議。比如，在落實文物保護從嚴方針方面，委員們建議充實完善相關條款，體現文物利用應當在確保文物安全的前提下遵循“合理、適度、可持續”的原則；針對建筑類不可移動文物的三類保護要求，明確各處文物的具體保護要求，防止出現降格保護現象；明確不可移動文物的降級、撤銷的程序及條件，嚴格防止借降級、撤銷之名逃避保護不力的責任。在文物保護政府管理職責方面，針對兼具優秀歷史建筑的不可移動文物的保護管理，委員們建議對市規劃土地管理部門、市住房保障房屋管理部門和市文物行政部門的職責劃分問題再作研究論證。關于法律責任方面，委員們認為，《辦法（草案）》規定較為簡單，不利于及時、有力地查處文物違法行為，建議對違法行為設置相應的法律責任。