改革需要執行力

采寫/朱敏

改革需要執行力

采寫/朱敏

今天，中國即將進入一個全新的經濟升級周期。2013年11月份召開的中共十八屆三中全會，對“全面深化改革”的路線圖和時間表給出了較為清晰的答案。可以說，無論各界如何評價，至此，改革的邏輯已然闡明，改革的方案塵埃落定。接下來的故事，是如何將其系統性地落實和執行。

在后三中全會時期，中國國內各階層，尤其是各級政府，唯有真正掌握這門改革的學問，方知如何執行和具體落實“全面深化改革”方案，如何拆解難破的利益之局和觀念之結？

身為國務院發展研究中心高級研究員、中國經濟學泰斗的吳敬璉，這位83歲的學術權威，向我們揭示了新一輪改革方案中各項改革措施和思路出臺背后的根源。他說：“中國的改革在這30多年中，很多改革都是這樣磕磕碰碰，但因為它方向是正確的，不怕慢、不起眼，往前進，不要倒退，倒退就麻煩了。”

行政改革：監管事前應轉為事后

為什么轉變經濟增長方式舉步維艱呢？為什么腐敗問題三令五申，而且說要造成亡黨亡國，可是它卻繼續蔓延而變得十分猖獗呢？根本的問題在于體制——

吳敬璉：市場因為有信息不對稱，因為有種種原因，是需要監管的，但過去監管的辦法有很大問題。

過去監管辦法是事前監管為主——許你做才能做。事前監管主要的辦法是審批，這個弊病很大，這種例子很多，比如說，我們用了很大努力，要把風險投資和私募基金這一套建起來，中間就有一條就是創業板，創業板建立以來，它碰到一個很大的問題，就是審批制度。

有審批制以來，按原來人民銀行副行長吳曉靈同志的說法，我們要讓它能夠退出，但是搞了幾個月之后，她跟我說：現在出了問

題，叫做臨門一腳，你不讓我入股，對不起，你上不了，讓我入股我有板塊很快就上市了。因為行政審批控制的很嚴，供求關系就使得上市價格非常高。風險投資和私募基金有好幾年幫助你改進，然后賺了錢他退出再搞別的，一上去馬上就跑了，而且有時候把一些重要人員都帶跑了。

所以，市場監管要從事前監管為主轉向事后監管為主，要從實質性審批轉到合規性監管，因為規則在這里，違反了規則在運行過程中就管你處罰你。這個行政審批講的每一項，大概都有具體的措施，這個文件、審批到什么程度，還要通過各方面的討論。定了以后，就需要打破阻力，要讓它轉型。

壟斷：改革是為公有制經濟添活力

現在他們的理由就是十六大提出的“兩個毫不動搖”，毫不動搖的發展公有制經濟，毫不動搖的支持引導民營經濟的發展，他們抓住第一句，就是要發展公有制經濟，怎么發展呢——

吳敬璉：國有企業壟斷，從頭到尾一直有一個口號貫徹，但是內容變了，就叫做國有為主導。

從80年代中期就是這個口號，一直到現在，但是對它的解釋，有一個變化的歷程。

國有制的高級解釋，是社會主義必須追求的目標，如果不照這個辦法辦，像中國這樣改革以來國有經濟比重不斷降低，就是戈爾巴喬夫式的復制。有人在十五大上提出這種意見，但沒有被采納。

江澤民總書記十五大報告中很重要的一條，就是確立基本經濟制度，這個基本經濟制度是什么呢？是公有制為主體多種所有制經濟共同發展。這個話也是老話，而且文件里面也有這句話，國有還是要占主導地位，但這次的解釋比十四屆三中全會的解釋更加開放、更加靈活，它講到國有制為主導，就是國有經濟要控制，但只要控制關系經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

十五次代表大會這個話，關系國民經濟命脈的關鍵領域是什么呢？又發生了爭論，比如說，一個很大的爭論就是電信，電信當然是關系國民經濟命脈的關鍵領域，應該國有，但當時實際情況已經變成了兩分天下，像華為和中興，而且華為從來就是一個私營企業，中興后來改制了。所以，到了1999年十五屆四中全會，就把關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域進一步規定，規定為三個行業一個領域。

三個行業：第一關系國家安全的行業；第二是自然壟斷行業，這個有點爭論；第三是提供公共品和公益性的行業，這個是不賺錢的行業；第四是一個領域，這個領域叫做高新技術產業和重要產業中的骨干企業，據說這個在起草組就爭論了很厲害。這以后在世紀之交改革里面，其實證明了這三個行業和一個領域中有一些也不需要國有控制。

改革在世紀之交其實進了很大一步，剩下來把國有控股的事情做好，都要變成多元的公司，二級公司在世紀之初到了集團公司的時候就卡住了。理由就是十六次代表大會提出的“兩個毫不動搖”，毫不動搖的發展公有制經濟，毫不動搖的支持引導民營經濟的發展，他們抓住第一句，就是要發展公有制經濟，怎么發展呢？發展國有經濟。

土改：完全放開需要時間

如果土地開放了，或者征購價不高，差價拿不到，利益就會受損，這個有實際困難，2013年土地出讓金一線城市大幅度增長，如果它們沒有這筆錢2013年就露餡了——

吳敬璉：城市土地是82憲法開始規定全是國有的，在城市化過程中，就有一個征購。農村土地是集體，基本是干部做主拿出來，而且按照國家的規定，它是按照農產品的價值決定土地價值。于是，城市用地就變成國有了，政府就掌握了大量的、最重要的資源，因為土地是一切生存的基礎，而且差價如此之大。于是，政府在資源配置中的作用就變得很大。

政府投資于資本密集型的重化工業和城市建設，通過形象工程、征集工程提升自己的經濟地位，于是就來了一個潮流，這個潮流引用了一個過時的理論，就是工業化后期，叫做重化工業化階段。所以各省，就要趕上這個潮流。于是經濟增長方式的轉變發生了倒退，往回走，這個事情到現在還沒有完，恐怕歷史上沒有一個國家投資率到了我們這個程度，接近50%的投資率，我們“大躍進”的時候和日本高速增長時期，投資率也是提高的，但沒有超過34%，成效不大，它造成的結果到現在已經非常嚴重。

關于土地制度是否全面放開的問題，要走到什么程度很難說，因為反對聲音很強。有兩種反對，一種反對是管農業的同志，認為這會沖擊18億畝紅線。當然在我來說，我覺得沒有問題，美國也有用途管制，完全放開了用途管制也還是有的，但是這個阻力很大，特別是近年來我們對土地的依存度，大豆基本上依靠進口，糧食現在也有問題，當然不光是土地問題，還有安全問題、污染問題。另外是各級地方政府，各級地方政府有利益問題，而且有負債率，現在負債率很高，許多地方看起來很繁榮，其實資不抵債，不過我們沒有像美國這樣地方政府破產。

如果土地開放了，或者征購價不高，差價拿不到，利益就會受損，這個有實際困難，2013年土地出讓金一線城市大幅度增長，如果它們沒有這筆錢2013年就露餡了。所以，處理上走到什么程度，這就需要像十八大說的：不但要有勇氣，還得要有智慧。我不是這方面的專家，北大的周其仁教授寫了很多，他有很多實際的調查，也提了很好的意見，不知道領導們是否采納。

金融：存款保險制度是把雙刃劍

金融系統就是人身體的循環系統、市場的循環系統，金融市場的落后，就使得整個經濟活動不可能有效率，不管是勞動力市場、土地市場、資本市場都太落后了。所以要強調，整個市場體系要建立起來，不但是商品市場，而且包括要素市場。所以這些都是非常切中當前存在的弊病，但要做到這一點并不容易——

吳敬璉：要放開商品價格和利率、匯率等要素價格，商品價格現在大體上放開，但是有一些生產資料的價格還是按照計劃經濟的辦法，規定價格，這就鼓勵了高耗能、高污染的生產活動得到了好處，刺激了損耗我們的可貴資源、破壞環境的一些行動。

我們一定要建立存款保障制度，沒有存款保障制度，競爭一加強，銀行一到底就麻煩了。

但是存款保障制度本身是雙刃劍，你如果是一般性的全部賠付的話，就造成了銀行經營者的道德風險，就是反正國家賠償，我隨便怎么弄。所以它的推行是一項很細致的工作。另外一方面，會使得現在銀行的利益格局發生很大變化，現在我們存貸利差很大。

在現在格局下，其實我們實際壞賬率很高，但是表現出來的壞賬并不高。利差大有一定原因，出現變動會有什么影響，我們還要做很多考慮，來防范大改革中出現的風險。

根據過去的改革經驗，在一個很緊的經濟環境下推出改革風險比較大。以銀行的狀況，就是貨幣超發、負債太高，資產負債表里隱藏著很大的風險，在這種情況下，一方面要保證出臺的時候適度，另外一方面還要預做一些準備。

第一，現在各個地方好像出現了比全國海量投資還要厲害的情況，這個要制止，這個東西會造成很大的風險。

第二，靈活運用經濟措施，穩住宏觀經濟。我們的宏觀部門就是兩個，一個是財政部，一個是中央銀行，這兩個有充分的能力運用它們的手段。比如說2013年6月的時候，出現“錢荒”，中央銀行把握一條，要對商業銀行施加壓力，說我可能不救你了，但是它還要觀察，不要造成系統性的風險，造成系統性風險它就要出手了，穩住它，不要出現大的問題。

第三，負債率過高和資不抵債的企業和政府機構應該實行債務重組，比如說最近一個問題引起了大家的討論，就是鐵道部有3萬億的債務，怎么辦？現在它變成企業了，第一要求活命，那當然最后就落到財政身上。另外一種意見是你有凈資產，你應該出售凈資產，出售股權。還有是有些地方一貫的找財政部，要求給它錢，說日子太窮了。財政部說：你有那么多開發區，賣掉。這是一種思路。

第四，建議動用國有資本存量去償還或有債務，我們有些或有債務，就是說它大概是債務，但現在明顯的不表現為債務，比如說社保，社保政府有承諾，但是老職工賬戶是通脹的，這就是國有債務，把債務最少的一部分先還了，因為大概99%都是債務，雖然現在不是債務。我很欣賞去年上海做的一件事，就是把國有企業上海家化，像化妝品、牙膏，賣了，把它用來補充養老金，老工業城市都出現了這個問題，老工人的社保基金國家都拿走了，這個賬戶是空的，還有像公租房等等都有這樣的問題。

最后是打擊貪腐分子，貪腐分子肯定是對進一步市場化、法制化、民主化改革的阻礙，打擊貪腐有兩個好處，一個好處是贏得民心，另外一個好處就是預先消除阻力。

財稅：資產負債表隱藏巨大風險

中國的崛起就是靠這場改革，當然改革也有很多缺陷。所以我們需要認真研究這些問題，保證改革真正能夠向前推進——

吳敬璉：恐怕歷史上沒有一個國家投資率到了我們這個程度，接近50%的投資率，我們“大躍進”的時候和日本高速增長時期，投資率也是提高的，但沒有超過34%，成效不大，它造成的結果到現在已經非常嚴重。

有三位經濟學家做了全國國家資產負債表的研究，分別做的，都認為在中長期有危險。但是最近這三年，地方政府的資產負債率極具升高，這兩天大概要報國家審計署對于鄉以上政府負債情況，有各種各樣的猜測，現在最低的估計大概是20萬億，20萬億也就是三年前是10.7萬億，現在是翻了一番，這個是很危險的。

1993年的時候，分稅制改革，國內外輿論都認為行不通，叫做政令不出中南海，但結果挺順利，當然中間有點技術性的問題。如果能夠保證它實現，我們會出現一個新局面，像從1990年到1991年，整個社會信心是改革，92、93、94年打開了一個新局面。老實說中國的崛起就是靠這場改革，當然改革也有很多缺陷。所以，我們需要認真去研究這些問題，保證改革真正能夠推向前進。

競爭：沒競爭的市場比沒市場可怕

沒有競爭的市場比沒有市場還可怕。這就是行政保護、地區保護、壟斷等等，使得這個市場缺乏競爭性——

吳敬璉：改善競爭環境，說的是要建立統一的市場體系，你不形成這樣一個市場體系就沒有辦法在資源配置中起到積極的作用。一個是講它的重要性，另外可以看到這句話里面雖然說的很短，但是切中我們的實際。

從現在這個市場來看，從上個世紀末期形成的市場體系有很大的關系，就是政府在里面，條條塊塊分割變成一個切割了的市場，行政保護、地方保護，按照80年代后期某副主任的說法，把這個市場切塊、切條、切絲、切末，所以要強調它系統一開放的。從亞當·斯密就知道，市場規模越大，效率越高。

我在90年代說過一句話：沒有競爭的市場比沒有市場還可怕。這就是行政保護、地區保護、壟斷等等，使得這個市場缺乏競爭性。市場缺乏競爭性就不能夠形成有效配置資源的價格，不能形成這樣的價格就不能夠有效的解決。所以一定要強調有競爭性。

非禁即入：對公民天然活動的保護

非禁即入，這是基本原則，因為現在第一條解決保證人民的基本權利，從事一切不違法的社會活動，這是現代國家公民的基本人權。

吳敬璉：從事什么活動，這是公民的天然活動，當然為了公共利益有些活動可以限制，但是一定要這樣，凡不是法律明文禁止的都自由進入，過去的辦法叫做正面清單，就是說政府允許你做什么你才能做什么，非禁即入就是上海自貿區講的負面清單，哪些領域是要行政許可的？我們《行政許可法》也是這樣的，當然上海自貿區現在阻力很大，負面清單一開出來長的不得了，但這個不要緊，正面清單是允許你做的以外全部取消。這個目標是逐步達到的，但一定要建立這樣的目標，就是“非禁即入”。

我們現在所處的狀況，就是形勢逼人，只要稍微有遠見的人都會看到不改革就如鄧小平1992年所說的死路一條。但我們有責任，特別是我們做研究工作的人，我們是知識分子，我們應該弄清楚，到底我們國家的目標是什么？途徑是什么？然后朝向這個目標往前走。就是我剛才說到的，非禁即入，這是基本原則，因為現在第一條解決保證人民的基本權利，從事一切不違法的社會活動，這是現代國家公民的基本人權。但是要實現這一條，它第一步可能并不理想，我看網上很多人罵上海自貿區，說負面清單怎么把正面清單反過來點一遍。但我還是對它比較看好，因為透明了，讓大家知道了，而且我們可以預見你要保證自貿區的承擔，這個單子一定會縮短。

在這30多年中，中國的改革相當一部分都是這樣磕磕碰碰、磕磕碰碰的，但因為它方向是正確的，不怕慢、不怕措施不起眼，在往前進，不要倒退，倒退就麻煩了。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com