后金融危機時代下我國政策性商業銀行的轉型問題研究

摘 要：自從2008年金融危機以來，我國的金融業在較為封閉的監管環境下雖沒有造成重大的損失，但至今其硝煙尚未彌散。筆者以為這樣的危機不會是最后一次。那么基于這個假設，我國金融業，尤其是政策性銀行應作好準備，以我國金融體制改革為契機，加快轉型速度，從而具有更強的競爭能力。本文通過對典型的政策性銀行現存轉型障礙的分析為途徑，借鑒日本等發達國家的經驗的基礎上，為我國在后危機時代下的政策性銀行的轉型提出建議。

關鍵詞：政策性銀行；轉型；后危機時代

一、引言

在后金融危機時代，金融市場的競爭愈演愈烈，許多國家紛紛開始金融體制改革，以適應當前經濟發展的需要，其中包括政策性金融機構轉型和發展。盡管我國的政策性銀行已有20年的發展歷史，但是卻具有發展快，監管強，自防性弱的特點，其中國家開發銀行于2008年完成商業化改革，成立國家開發銀行股份有限公司，成為我國政策性銀行轉型的第一步。

二、我國政策性銀行的概覽

我國自1994年對國家專業銀行進行改革以降，先后成立了國家開發銀行、中國進出口銀行以及農業發展銀行等政策性銀行，規定其在特定領域內，直接或間接從事政策性融資活動。本文所涉的政策性銀行是指介于國家財政與商業銀行之間，為政府預發展的產業提供資金，支持社會公共產品和服務的建設，其所投資的領域大多數具有社會效益大于經濟效益的特征。以下是我國的幾家典型的政策性銀行：

1.國家開發銀行。國家開發銀行主要投資于國家基礎設施、基礎產業與支柱產業中的大中型政策性項目以及新興發展產業和國家重點扶持及建設項目，協調區域經濟發展，追求國家經濟的長遠利益，其一方面致力于國內產業的發展，另一方面推動與國外政府及企業的合作，大力發展國際金融項目。

2.中國進出口銀行。中國進出口銀行直屬國務院領導的國家出口信貸機構，主要經營進出口信貸、提供對外擔保、轉貸款等業務，為高新技術的產品進出口提供資金支持，特別是在我國開放型經濟建設中起到重要作用。

中國進出口銀行根據國內外經濟發展變化，提出了向國際經濟合作銀行轉型的戰略目標，轉變經營理念、發展模式、業務重點和經營管理機制，已經實現了從過去單一官方出口信用機構，向國際經濟合作銀行發展的戰略轉型。

3.中國農業發展銀行。中國農業發展銀行是直屬國務院的我國唯一一家農業政策性銀行，其主要是為農業和農村經濟發展服務，承擔國家的農業政策性金融業務，代理財政支農資金的撥付，為農業、農村、農民“三農”經濟的建設發展和社會主義新農村建設提供政策性的資金支持。

三、轉型的主要障礙及其原因

我國政策性銀行在過去的20年的發展歷程中，為我國國民經濟的建設與發展起到了至關重要的作用。然而在后金融時代下，我們應特別注重其所存在的轉型障礙。進入21世紀以后，實務界和學界均展開了對政策性銀行轉型的熱烈討論。

1.資本充足率及資金來源渠道有待提高和拓展。資本充足率作為衡量銀行抵御經營風險能力的重要標準，歷來倍受銀行金融機構的重視。銀行擁有足夠的資本金才能持續擴大業務規模，開展新業務。政策性銀行的資金來源主要為財政撥款、向央行貸款等，其從金融市場上很難籌措到足夠的資金，同時缺乏其他資金來源，可以說政策性銀行的資金來源渠道較為狹窄。

雖然三大政策性銀行的企業年報顯示，資本充足率能夠滿足銀監會的要求，但是和國外的政策性銀行相比較，我國的政策性銀行資本充足率任較為低下。在國外，其政策性銀行的資本充足率一般均高于商業銀行，資本充足率往往與政府給予的國家信用支持相適應。

2.缺乏對風險的足夠認識。我國政策性銀行的資金可以說基本上來源于國家財政，其過度依賴國家信用的支持。現實中就存在不少人將政策性銀行的信用與國家信用相等同，認為其產生的風險由國家承擔，缺乏對政策性銀行自身風險的足夠認識。

另外，政策性銀行的貸款項目多具有長期性的特征，而其負債主要是央行貸款及債券，導致資產與負債結構不相匹配，存在較大的流動性風險。同時由于我國財政也面臨較大的壓力，對于資金來源基本依靠國家的政策性銀行來說，無疑是增加了經營風險。雖然我國目前的財政都處在穩步增長的階段，政策性銀行也必須要加強對其自身風險的足夠認識，避免因缺乏對風險的足夠認識而產生金融危機。

3.針對性法律法規不健全。國家政策性銀行不同于其他金融機構，其承擔了國家基礎產業中的大部分長期性項目建設，關乎到我國社會基礎設施的建設與社會公共產品的提供，因此需要針對性的法律法規對其進行規范。

與國外的通常做法相比較，其在設立政策性銀行之前，一般都會先立法再依法設立相對應的政策性銀行，并且在銀行的運營過程中，國家會根據情況的變化及時對法律法規進行修訂。例如，日本開發銀行依據《日本開發銀行法》成立。而我國正是缺乏針對性的立法，最為直接的影響是政策性銀行的日常運營缺乏必要的法律保障。

4.政策性銀行與商業銀行存在業務交叉與沖突。我國的政策性銀行是依靠國家財政資金為基礎成立與運營的，其承擔了我國大部分政策性經濟項目的建設，同時需要按照商業銀行的運作方式保證資金的回收及周轉。這其中就存在了矛盾，國家將政策性銀行作為執行政策性經濟的主體，優先考慮國家的經濟利益，而政策性銀行往往是將其作為銀行而經營銀行業務，容易強調金融性。

在實踐中，時常出現政策性業務和商業性業務被混淆的情況，政策性銀行越來越多的涉足商業銀行的業務領域，商業性日漸強化而政策性減弱，從而出現政策性銀行與商業銀行業務上的交叉與沖突問題。例如，國家開發銀行最早涉足我國的“兩基一支”貸款項目，之后隨著形勢發展，這些在以前商業銀行不會主動進入的領域開始具備金融價值，商業銀行開始涉足，這就與政策性銀行產生了業務上的沖突。

四、日本政策性銀行的轉型經驗endprint

日本政策性銀行經過成立到重組轉型，是根據情勢變化而轉型的成功代表之一。我國政策性銀行成立之初，就借鑒了日本政策性銀行模式，兩者的發展模式較為接近。因此，我國政策性銀行的轉型可以繼續日本模式，這有利于我國政策性銀行的較快并成功轉型。以下是對日本政策性銀行的發展歷程的簡要介紹。

日本首先通過了《日本開發銀行法》，而后成立日本開發銀行，其為日本經濟的長期發展提供資金支持，彌補民間金融機構資金的不足，并對一般金融機構進行獎勵。《日本開發銀行法》對日本開發銀行的作用定義為“以提供長期資金等方法來促進產業升級、經濟發展，獎勵和完善一般金融機構”。

日本開發銀行的資金來源主要由資本金、借款與以政府的名義發行外債。資本金主要由政府通過財政撥款來籌集，借款占到全部資金來源的80%，具有長期性與低利率的特點，而以政府的名義發行的外債具有籌資成本低的優勢。

為了適應國內外政治經濟發展的新形勢，日本對政策性金融機構進行了改革。1999年，日本將北海道東北開發公庫和日本開發銀行合并，成立了日本政策投資銀行。日本政策投資銀行在原有的體制上進行了改進與創新，實行法人標準，堅持自主經營與決策。例如，為了減少投資過程中出現的風險，設立了風險監管和融資事后評價委員會，同時為了避免內部人員因徇私而給銀行帶來的風險，設立了評議委員會。另外，其經營方式逐步市場化，融資方式由財政援助為主轉向市場融資，同時為同國際相接軌構建了沒有政府擔保的債券市場。

總結來說，重組后的日本政策投資銀行繼續發揮了政策性金融對國民經濟發展的支持功能，同時又很好的適應了全球經濟的新的發展環境。截止到2012年3月末，其總資產達12618. 8億元人民幣。

五、我國政策性銀行的轉型建議

我國政策性銀行經過了長時間的發展，為國家的社會經濟建設作出了巨大貢獻，但也存在不少問題。根據上述分析的問題，再結合日本政策性銀行的成功轉型經驗，提出下列我國政策性銀行的轉型建議。

1.擴大資金來源保證充足的資金。作為銀行金融機構必須要有穩定的資金來源，只有足夠的資金才能拓展新市場，擴大經營規模。我國政策性銀行的資金來源相對比較單一，再加上政策性銀行發行的債券由政府提供擔保，導致政策性銀行的信用等同于國家主權的評級，深受債券市場投資者的青睞，同時其購買者通常為商業銀行，導致政策性銀行的資金成本高于商業銀行，十分不利于我國政策性銀行的持續性運營。

我國政策性商業銀行可以學習日本政策投資銀行的融資渠道，由中央財政撥款為主轉向市場融資，尋求多樣化的融資渠道，以此降低籌資成本。

2. 建立完善的風險防范體制。銀行年報表中的數據表明，我國政策性銀行的資產質量明顯提高，但是其負債特點決定了其面臨風險的較大。例如國家開發銀行的貸款項目主要是電力、通訊、城建等建設項目，具有貸款期限長與客戶較為單一的特點，導致其長期信貸風險很大。因此加強政策性銀行的風險管理至關重要。

我國政策性銀行風險防范體制的建立，可以吸收日本政策投資銀行的經驗。一方面可以設立類似于風險監管和融資事后評價委員會的機構，以此減少政策性銀行投資過程中出現的風險；另一方面可以設立評議委員會，邀請銀行內部人員、專業領域的專家學者等各方人士參加，保證評議委員會發揮其作用。

3.建立與完善專門立法。原先我國學界中一直在呼吁制定專門的政策性銀行法律法規，但隨著國家開發銀行成功轉型為商業銀行，其中部分學者認為其余兩家政策性銀行也可以轉型為商業銀行，因此不需要出臺專門性法律法規。筆者認為政策性銀行不同其他金融機構，其政策性特點決定了其在國家金融機構中占有關鍵地位，為了保證國家經濟政策的有效實施，制定專門的法律法規來規范政策性銀行是十分必要的。

參考發達國家先立法后成立政策性銀行的做法，我國也應該加快政策性銀行的專門立法工作。有了專門的立法，一方面可以保證政策性銀行按照國家的政策開展各類投資貸款業務，使政策性銀行依照國家所需發展；另一方面，還可以通過設置資產流動比率，提取壞賬準備等措施，來控制政策性銀行的風險。

4.明確政策性銀行與商業銀行的關系。隨著國內外經濟的快速發展，政策性銀行不再局限于原先的經營方式，憑借其國家給與的某些特權或者優勢，開始拓展業務范圍，這就導致了與商業銀行的業務混淆的現象。如果任其發展，必然會導致銀行體系經營效率的下降。例如，中國銀行在1998年向有關部門提交報告指責國家開發銀行利用政策優勢和資金低成本優勢與其開展惡劣競爭。因此必須明確政策性銀行與商業銀行的關系。

對于政策性銀行自身來說，可以將政策性業務與商業性業務分開管理運營，即分賬管理模式。這樣可以避免政策性銀行將商業性業務的損失歸到政策性業務上，也可以防止其利用政策優勢與商業銀行開展惡劣競爭。另外也可以在專門立法中對政策性銀行的業務范圍等進行規范，以此明確與商業銀行的關系。

六、 總結

通過介紹我國政策性銀行的概況，列舉了當前政策性銀行存在的主要問題，同時簡要介紹了日本開發銀行成立到重組成立日本政策投資銀行的經驗，筆者認為我國政策性銀行需要通過轉型來適應當下國內外經濟的發展形勢，并提出了相應的建議。我國政策性銀行的轉型可以吸取日本的成功經驗，結合自身實際，在堅持政策性金融的前提下，適當兼營商業性業務，實現政策性與商業性的有機統一。

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作者簡介：馬佳杰，浙江財經大學金融學院，金融工程專業endprint