資源緊約束背景下上海城鄉(xiāng)土地利用方式的轉變*

石憶邵 吳 婕

0 引言

當前，資源緊約束條件已經(jīng)成為影響上海大都市未來發(fā)展的重要瓶頸之一。譬如：過去10多年間，上海城市化水平每上升1個百分點，耕地面積要減少1.66萬hm2，若按常住人口計算，人均耕地面積要減少0.083hm2；若按戶籍人口計算，人均耕地面積要減少0.131hm2。同期全國城市化水平每提高1個百分點，耕地面積要減少45萬hm2，而人均耕地面積僅減少0.064hm2。上海不僅人均耕地減少的速度快于全國平均水平，而且消耗的耕地質量也通常優(yōu)于全國平均水平。上海的過境水資源總量豐裕，但本地水資源貧乏，且水環(huán)境污染較為嚴重，上海已是全國36個水質型缺水主要城市之一，并被聯(lián)合國專家預測為21世紀飲用水嚴重缺乏的世界6大城市之一。上海市的能源也高度依賴外省或進口補給。我們的研究也證實：人均建設用地、人均耕地面積、人均住房建筑面積、人均可用水資源量、能源資源等指標將是制約上海未來發(fā)展的主要資源因素。在此背景下，如何尋求一種既保障發(fā)展又保護資源的土地利用方式，已經(jīng)成為規(guī)劃和國土部門的迫切需求和公共職責，而合理轉變土地利用方式必然會對城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城市土地資產經(jīng)營計劃、城市建設計劃等產生重要而深刻的影響。由此可見，推進土地集約利用是上海踐行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務之一[1]，而要緩解土地資源緊張局面就必須走緊湊發(fā)展之路[2]。本文通過分析上海城鄉(xiāng)土地利用方式的現(xiàn)狀及其存在問題，并借鑒若干國際大都市在工業(yè)化、城市化和農業(yè)現(xiàn)代化進程中轉變土地利用方式的基本經(jīng)驗，探討并提出上海未來城鄉(xiāng)土地利用方式轉變的總體戰(zhàn)略導向與基本思路。

國外對于土地利用方式的研究主要側重在城市土地利用形態(tài)和發(fā)展模式方面。早在1898年，英國學者Ebenezer Howard就提出了田園城市的概念，其特征之一就是將農業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居住區(qū)相結合，將城市和鄉(xiāng)村結合，形成城鄉(xiāng)一體化的都市[3]。法國學者Le Coubusier（1925）提出了著名的集中城市理論，認為因人口擁擠而帶來的各種城市問題可以主要通過增加高層建筑，也就是提高土地容積率，構建協(xié)調程度高的城市交通系統(tǒng)來解決[4]。其后，針對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城市蔓延問題，國外學者先后提出了“緊湊城市”理論[5]和“精明增長”理論[6]，表明城市土地使用不應該通過攤大餅式的發(fā)展模式，而應力求挖掘內涵進行發(fā)展。近年來，國內有關土地利用方式的研究主要集中在以下幾個方面：①城市土地利用結構優(yōu)化研究[7-9]；②城市土地使用與產業(yè)、交通以及經(jīng)濟間的協(xié)同發(fā)展研究[10-12]；③土地集約利用評價與途徑研究[13-16]；④城市土地混合使用的思路和方法研究[17-19]（表1）。

表1 國內外關于土地利用方式的部分研究成果分類

表2 上海市建設用地現(xiàn)狀與規(guī)劃對比表 單位：km2

1 上海城鄉(xiāng)土地利用方式的現(xiàn)狀與存在問題

1.1 上海城鄉(xiāng)土地利用方式現(xiàn)狀分析

土地是人類社會經(jīng)濟活動的基本載體，其用途主要有如下3類：（1）作為基本的生產資料，如耕地；（2）作為直接的消費，如生態(tài)用地；（3）作為基本的空間支撐，如建筑用地。隨著城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展，人們對土地的開發(fā)和利用逐步深化，生產性用地和消費性用地逐漸減少，而作為空間支撐的建筑和交通用地等非農用地則逐漸增加。上海是一個人口眾多而土地資源相對不足的特大型城市，有限的土地資源從根本上限制了上海城市空間的擴張，從現(xiàn)在到未來的很長一段時期里，上海土地資源的剛性約束將進一步趨緊。

根據(jù)上海市土地利用現(xiàn)狀變更調查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將耕地、生態(tài)用地等非建設用地全部歸并為農用地一類，上海市2007年和2012年土地利用結構如圖1所示。對比可知：隨著近年來上海城市化進程不斷加快，土地非農化趨勢明顯，勢必導致上海市后備耕地和生態(tài)用地不足。2012年全市的建設用地總規(guī)模已超過全市陸域面積的46%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市。

近年來，上海城市建設用地不斷向郊區(qū)擴散，全市新增城市建設用地的面積較大，甚至很多離主城區(qū)比較遠的地區(qū)也被城市建設用地所占用。從規(guī)劃與實際用地對比情況來看（表2），2011年，上海市建設用地規(guī)模已經(jīng)超過（《上海市土地利用總體規(guī)劃 2006—2020》）中的控制規(guī)模，特別是大部分郊區(qū)縣的建設用地規(guī)模都已超過規(guī)劃值。

土地利用方式是指土地利用的具體形式。對于上海這樣一個土地資源緊缺的國際性大都市而言，土地使用方式的合理與否主要體現(xiàn)在土地的集約化利用程度是否夠高。自20世紀90年代以來，上海在土地集約利用方面做了大量的探索，土地利用集約化程度得到了明顯的改善。

（1）建設用地。在建設用地的規(guī)劃和調控上，上海市引入可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)為“減量化、再利用、再循環(huán)”。在中心城區(qū)推動存量土地的二次開發(fā)利用，大力推動地下空間的開發(fā)；在郊區(qū)確立了“新城—新市鎮(zhèn)—中心村”的緊湊型、組團式的用地格局。全市單位面積建設用地的產出效率大幅提高，建設用地的地均GDP從1996年 的1.66億 元/ km2上 升 到2012年 的6.73億元/ km2。

（2）工業(yè)用地。上海中心城區(qū)以產業(yè)聚集政策為導向，以市場調節(jié)和結構調整為手段，實施“退二進三”戰(zhàn)略。上海郊區(qū)開展對開發(fā)區(qū)的整頓和清理，淘汰低效的產業(yè)用地，培育產業(yè)基地和龍頭企業(yè)，工業(yè)用地的產出效率明顯提升。1996年上海市工業(yè)用地的單位面積產出為12.45億元/ km2，2012年增加至45.05億元/ km2。全市工業(yè)用地集聚度①顯著提高，從1996年的20%提升到了2012年的50.5%。

（3）農業(yè)用地。1993年來，上海市政府通過合理的土地流轉方式，促使土地向種植能手、農業(yè)產業(yè)化組織和農業(yè)園區(qū)集中，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營，上海市郊農業(yè)用地的產出效率亦顯著提高，單位面積農業(yè)用地的產出由1996 年的169萬元/ km2上升至2012年的374萬元/ km2。

總體來說，上海城鄉(xiāng)土地利用方式雖然有了明顯改善，但與其他國際大都市相比，上海城市規(guī)模快速擴張，用地績效仍然相對偏低，導致土地、環(huán)境等約束壓力加大。進一步轉變經(jīng)濟增長方式，改粗放利用土地、經(jīng)濟外延增長為集約利用土地、經(jīng)濟內涵增長，是當前上海土地利用方式轉變的迫切要求。

圖1 上海市土地利用基本結構圖

圖2 2006—2010年上海郊區(qū)城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模占比

1.2 上海城市土地利用方式存在的主要問題

（1）建設用地規(guī)模擴張過快，且以低密度的平面擴張為主。

在工業(yè)化和城市化的強烈驅動下，區(qū)位優(yōu)勢獨特的上海城市的擴張范圍和速度更為迅猛。根據(jù)全國第二次土地調查的數(shù)據(jù)，目前上海市的建設用地率過高，郊區(qū)已經(jīng)達到了40%左右的水平，個別地區(qū)甚至達到70%—80%，與世界上發(fā)達國家25%的建設用地率相比，上海市建設用地的土地資源壓力巨大。目前全市各區(qū)縣住宅用地、工業(yè)用地、商業(yè)和商務辦公用地現(xiàn)狀規(guī)模均已遠遠超過其規(guī)劃總量控制指標。2006—2010年上海郊區(qū)城鎮(zhèn)的建設用地增量為280.5km2，漲幅達14%，新增建設用地中，工業(yè)用地和居住用地各占20%（圖2）。而且，土地利用過于分散，據(jù)統(tǒng)計，2011年上海郊區(qū)集中建設區(qū)外的土地面積達869km2，其中農村宅基地占比高達47%，工業(yè)用地約占20%。郊區(qū)擴張中還存在偏重產業(yè)發(fā)展、忽視生態(tài)空間建設的傾向。郊區(qū)建設用地擴張存在以平面擴張為主的特點，以開發(fā)區(qū)為例，2004年上海全市開發(fā)區(qū)綜合容積率為0.41，2010年增加到0.55，雖然增長了34%，但仍然遠低于日本工業(yè)區(qū)的容積率（平均為2.0—4.0）。同時單位工業(yè)產值土地消耗量呈現(xiàn)“減而復增”的波動變化趨勢。2004年全市開發(fā)區(qū)單位工業(yè)產值土地消耗量為2.231hm2/億元，2009年下降至1.728hm2/億元，2011年又增至1.848hm2/億元，表明2009—2011年間上海開發(fā)區(qū)的土地

①工業(yè)用地集聚度=開發(fā)區(qū)和104區(qū)塊內工業(yè)用地面積/區(qū)縣工業(yè)用地總面積。擴張速度快于工業(yè)產值增長速度[1]。

（2）城市土地利用效率偏低，集約型城市建設依然任重道遠。

在上海城市用地大規(guī)模外延擴張的同時，城市已占用土地的利用效率不高，出現(xiàn)一定數(shù)量的閑置或廢棄地。同時城市建設中，住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率偏低、工業(yè)建設項目用地的投資強度、產出水平低下。上海建設用地地均GDP僅為巴黎的1/3，東京的1/9。此外，上海工業(yè)用地的地均產出效率遠低于蘇州市，地均從業(yè)人數(shù)也低于北京、蘇州、深圳等城市；上海開發(fā)區(qū)單位土地面積上的就業(yè)人口增長率仍然遠低于其綜合容積率的增長率。

（3）城市內部土地利用結構和布局不合理，土地利用低碳化路徑亟待開啟。

在上海城市建設用地結構方面，工業(yè)用地的比重仍然過大，城市公共綠地指標偏低，中心城區(qū)公共設施相對不足（圖3）。全市工業(yè)用地布局過于分散，總量規(guī)模偏大，效率偏低，尤其是郊區(qū)工業(yè)用地占城市建設用地比重達40%，且大量工業(yè)用地位于規(guī)劃產業(yè)園區(qū)以外。另外，上海工業(yè)行業(yè)單位產出的土地消耗量也遠大于東京同類行業(yè)的土地消耗量[16]。全市綠地面積占建設用地的比例約為8%，其中：中心城區(qū)大部分區(qū)域僅為2%—5%，低于9%的國際標準，也遠低于國際同類型城市水平。在中心城建設特別是舊區(qū)改造中，各類公共設施的用地指標也大多僅為標準值的60%左右。由于城市化進程尚未完成，上海重要的生態(tài)用地空間仍有被進一步蠶食的風險。如何通過建設用地的減量化來增加生態(tài)空間和公共空間，如何通過工業(yè)用地的減量化來增加服務業(yè)發(fā)展空間，是上海在邁向低碳城市征程中面臨的重大實踐任務。

圖3 上海建設用地利用結構（2012年）

1.3 上海農村土地利用方式存在的主要問題

（1）農村居民點布局分散，超占現(xiàn)象較為普遍。

目前上海農村居民點布局分散且空置現(xiàn)象較多，農村住宅用地中出現(xiàn)大量零亂的空心村、大院落以及在良田沃土中的孤房；宅基地用地面積偏大和超占現(xiàn)象普遍存在，未批先建和未批先占現(xiàn)象比較突出，人均宅基地面積嚴重超標。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地浪費現(xiàn)象較為突出。

城鄉(xiāng)分割的二元體制將大量農民限制在農村，也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”，集體辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)有，村辦村有，各自在其范圍內布點辦企業(yè)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過度分散。這種分散布局增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對道路、供水、供電、供氣等基礎設施占地的總體需求。

（3）土地利用效率不高，農用地減少，生態(tài)環(huán)境質量下降。

上海農村用地存在粗放、閑置、浪費等“低效”特征。由于上海郊區(qū)的農業(yè)用地絕大多數(shù)是耕地，農業(yè)用地減少的大部分是耕地。而且由于工業(yè)“三廢”污染尚未從根本上解決，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，使污染源擴散，造成部分地區(qū)水土污染，農業(yè)生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

1.4 上海城鄉(xiāng)土地利用方式的核心瓶頸

（1）城鄉(xiāng)建設用地的低效粗放利用。

城鄉(xiāng)建設用地布局分散、結構不合理、用地效率不高造成了土地資源的浪費，郊區(qū)城鎮(zhèn)低密度快速擴張侵占郊區(qū)土地資源，對資源、能源的消耗量產生極大的影響，加劇了上海市資源、能源短缺的矛盾。

（2）城市建設用地性質單一，用地功能混合度不高。

在上海中心城區(qū)高密度人居環(huán)境下，城市建設用地性質單一，城市用地功能混合度不高是影響土地高效利用的重要因素。新城鎮(zhèn)建設中，獨立城鎮(zhèn)功能單一，難以發(fā)展足夠的服務和就業(yè)功能，城鎮(zhèn)功能和運行往往會過分依賴舊城區(qū)，從而加劇交通負荷，降低城市運營效率。上海在其城市周圍建造了大量大型居住區(qū)，其前期開發(fā)主要以房地產為動力，由于缺乏城市規(guī)劃的合理引導，導致就業(yè)與服務的缺失。在規(guī)劃后期雖有城市軌道交通、新形成的服務等的建設，但就業(yè)等仍舊依托主城區(qū)，居民的就業(yè)出行嚴重依賴私人小汽車或公共交通，會造成城市交通量大量增加、城市多樣性降低、城市活力缺失等后果。

2 國際大都市城鄉(xiāng)土地利用方式轉變的經(jīng)驗分析

2.1 日本東京都市圈土地利用方式轉變的經(jīng)驗

東京是土地等自然資源十分匱乏的城市，城市的發(fā)展模式與歐美大都市圈采用的“低密度、粗放式”的擴張模式迥異，東京都市圈以便利而完善的基礎設施為基礎，以疏密相間、適度集中為規(guī)劃的指導思想，實現(xiàn)城市土地的集約利用[20]。

（1）構建“多核心”的城市空間結構。

變單中心城市為多中心城市，主要是為了控制中心市區(qū)商務功能的過度集中，通過建立城市副中心，使商務功能區(qū)向副中心區(qū)分散，從而將東京建成就業(yè)、居住和生活平衡而又協(xié)調的城市。1976年的第三次國土綜合開發(fā)規(guī)劃和1986年的第四次國土綜合開發(fā)規(guī)劃提出了建立“區(qū)域多核心功能分散”的都市圈結構，分別建立多個獨立的商務核心城市，其中新宿、池袋、澀谷3個副中心都是為了緩解中心市區(qū)壓力過大而建設的新商業(yè)區(qū)，有效地緩解了東京中心商業(yè)區(qū)的壓力，有利于人口的分散，使東京都市圈的城市結構更加合理。

（2）建設設施完備的新城區(qū)。

為了分散中心市區(qū)大規(guī)模膨脹的人口，在東京周邊建立了7座新城。新城的功能定位主要是科研和生活，最成功的當屬筑波科學城。新城的設施完善，集生活、科技、教育、商業(yè)為一體，具有便利的交通和福利設施，市民能夠享受到舒適的生活和便利的交通[21]。新城區(qū)的建設，極大地緩解了東京中心地帶的城市壓力，對改善生活環(huán)境具有重要的意義。

（3）推進城市立體化發(fā)展。

為了提高東京城市土地的集約化利用水平，東京的城市朝著立體化的方向發(fā)展，修建了大量的超高層建筑，同時，通過修建地下商業(yè)街、車站等，東京向著縱深的方向發(fā)展[22]。

2.2 香港城市土地利用方式轉變的經(jīng)驗

在土地稀缺的現(xiàn)實條件下，香港城市規(guī)劃的基本原則是優(yōu)化利用每一塊土地。也就是在環(huán)境許可的情況下，興建多層多用途的建筑，最大限度地利用土地。香港的建成區(qū)域只占了其土地面積的20%，留下了相當數(shù)量的郊野、山林和農地。這種保護農地的政策，迫使城市只有從填海來取得新增土地，也促成城區(qū)高密度發(fā)展的模式。所以，對發(fā)展商而言，要么參與舊城區(qū)的改造，要么就加入填海造地的新市鎮(zhèn)計劃[23]。正是這種對土地資源的高強度使用，使得香港能夠在土地資源如此稀缺的情況下，繼續(xù)保持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

（1）產業(yè)轉型、功能轉型和空間轉型有機結合，拓展經(jīng)濟活動空間。

從轉口貿易到一般輕工業(yè)，再到先進制造業(yè)，再到服務業(yè)，資本、技術的密集程度越來越高，香港經(jīng)濟活動不斷地轉向附加價值高的行業(yè)和領域，有效緩解了土地資源的約束瓶頸。隨著香港國際金融中心地位的確立，高密度辦公空間和土地混合使用的空間集約化轉型、公共交通系統(tǒng)可達性的空間網(wǎng)絡化轉型、城市公共綠地和開放空間擴展的空間連貫化轉型也相繼完成。正是產業(yè)轉型、功能轉型和空間轉型的有機結合，才保持了香港國際大都市的多元化發(fā)展和活力。

（2）高容積率、立體化的土地利用模式。

由于香港的土地十分珍貴，因此香港實行高容積率的土地利用方式，建筑物一般較高，從而減少建筑物對土地面積的占用，同時也注重土地的立體利用。地下建造購物超市和地鐵，地表修建城市交通，地上建造學校、人行天橋等公共設施，使土地的平面利用轉向立體利用，土地利用效率大幅提高。

香港“軌道交通+土地綜合利用”的模式頗具特色，它是一種集地鐵投資、建設、運營和沿線土地綜合開發(fā)于一體的綜合開發(fā)模式，在營造高效率的公共交通體系、促進土地高度集約、節(jié)約利用等方面都取得了明顯效益[24]。港鐵對軌道沿線站點土地進行綜合利用、集約開發(fā)，形成了一系列較為成熟的節(jié)地模式和技術，如立體開發(fā)模式、集中規(guī)劃建設高密度商住地產、地鐵上房屋建造技術、地鐵站多層立體交通模式等，促進沿線土地從低層次向高層次轉變，促使用地的高密度開發(fā)和高強度利用，改善沿線土地利用類型和用地結構，充分發(fā)揮土地的復合利用功能，提高了土地綜合利用的效益。

（3）以社區(qū)為核心的混合土地利用。

社區(qū)除滿足基本居住功能外，商業(yè)、休閑等配套功能齊全，但各類建筑用地占地總面積必須小于整個社區(qū)土地面積的2/3。社區(qū)注重立體發(fā)展，地表之上大多建筑私人空間，地表及地下多數(shù)建造公共空間，而開放式的底層空間用于布局公共設施和連接公共交通[25]。土地的混合利用模式既滿足了居住對公共配套的需求，也滿足了鄰近商業(yè)消費的需求，還大大提高了公共設施和公共交通的使用頻率。

3 上海未來城鄉(xiāng)土地利用方式轉變的基本思路

（1）轉變土地利用的價值索取方式：從土地資本化轉向土地社會化。

傳統(tǒng)的土地利用注重追求土地的經(jīng)濟價值，通過以地生財、以地融資、以地抵押的“以地謀發(fā)展”方式，極度彰顯土地的資本化功能，而很少關注土地的社會效益、生態(tài)效益等公共價值，雖然取得了短期的巨大經(jīng)濟效益，但卻損害了長遠的社會效益和生態(tài)效益。因此，應當盡快轉變土地利用的價值索取方式，樹立土地社會化的價值理念，將“社會公眾的福祉最大化”作為土地利用的首要目標和核心價值訴求。一方面，要在公用優(yōu)先的原則下，以有利于城市生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的改善為基本目標取向；另一方面，土地使用權應當服從公益優(yōu)先、生存權優(yōu)先的原則，而不準成為投機謀利的對象，這也是以土地私有制為主的西方發(fā)達國家試圖追求的土地社會化的基本原則。而且，隨著人類文明的進步和人們需求層次的提升，土地資源的可持續(xù)利用不僅受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，而且將越來越多地受到社會倫理、社會參與和社會公正等因素的制約。

（2）轉變城市用地的空間擴張方式：從郊外低效的平面擴張模式轉向中心（多中心）緊湊型發(fā)展模式。

改革開放以來，以低地價驅動的快速工業(yè)化特別是外向型工業(yè)化和以土地資本化驅動的快速郊區(qū)化成為上海城市空間擴張的典型特征，由此形成了城市用地的較為低效的平面擴張模式，不僅導致了土地、能源等資源的高消耗，而且使得生態(tài)空間萎縮和環(huán)境惡化。因此，盡快扭轉這種不可持續(xù)的擴張模式，堅持睿智增長的發(fā)展路徑，促進城市中心地區(qū)的緊湊型發(fā)展，推動土地的立體開發(fā)和混合利用，既是上海高密度人居環(huán)境下的客觀需求，也是保障城市活力、提高土地利用經(jīng)濟性和規(guī)劃可實施性的有效手段。

（3）轉變城市用地的結構優(yōu)化方式：從單一用途轉向混合利用和類型轉換。

在上海高密度的人居環(huán)境下，城市土地利用的混合更是增強城市可持續(xù)性、減小城市資源能源消耗的重要方式。要逐步形成以產業(yè)和居住平衡為主導的城市土地混合利用模式，推進產城融合發(fā)展。著力盤活存量建設用地，引導不同類型用地之間的功能轉換，如引導中心城區(qū)的工業(yè)倉儲用地向居住、公共建筑、公園綠地等用地類型轉換。引導產業(yè)用地向園區(qū)集中、農村宅基地向社區(qū)集中、小型住宅區(qū)向大型居住區(qū)集中，促進存量建設用地同一類型內的斑塊整合。推進集中建設區(qū)外建設用地減量化，逐年降低新增建設用地規(guī)模，降低工業(yè)用地比重，提升土地產出效益，保障高端服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)用地需求。逐步增加公共綠地、公共服務設施用地比重，鼓勵土地適度混合使用和地下空間綜合開發(fā)利用。

（4）轉變城鄉(xiāng)土地利用的效率提升方式：從資源和要素驅動為主轉向低碳化和循環(huán)利用為主。

集約、綠色、智能、低碳既是我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，也是城鄉(xiāng)土地利用方式轉變的主導方向。傳統(tǒng)的以資源和要素驅動為主的土地利用方式雖然帶來了較高的經(jīng)濟增長速度，但也導致了大量的資源消耗和嚴重的環(huán)境公害。只有改“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式為“最佳生產、最適消費、最少廢棄”的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方式，才能逐步實現(xiàn)土地利用低碳化，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的低碳用地方式，力爭以最少的資源和能源消耗、最低的空間占用、最小的生態(tài)環(huán)境負荷，取得令人滿意的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等綜合效益。

（5）轉變耕地保護的方式：從嚴控數(shù)量為主轉向提升產出效益為主。

耕地保護事關糧食安全和生態(tài)安全，是土地利用總體規(guī)劃的底線型控制指標之一。但鑒于耕地數(shù)量控制指標的缺陷，應當堅持數(shù)量與質量保護并重的原則，通過實施耕地質量提升工程，著力提高耕地產出效益，確保大都市地區(qū)的糧食安全和生態(tài)安全底線。

4 支撐上海土地利用方式轉變的保障措施

（1）推進上海城鄉(xiāng)土地利用方式轉變的機制創(chuàng)新。

要建立和完善以戰(zhàn)略規(guī)劃為前提，以政策約束激勵為導向，以有償使用和市場配置為基礎，鼓勵公眾參與，以績效評價、監(jiān)督考核為保障的土地使用方式轉變創(chuàng)新機制（圖4）。

圖4 上海城鄉(xiāng)土地使用方式轉變創(chuàng)新機制

（2）完善上海城鄉(xiāng)土地利用方式轉變的政策支撐體系。

①努力挖掘存量及閑置土地的潛力。一是城市建成區(qū)的改造挖潛；二是開發(fā)區(qū)用地挖潛；三是工業(yè)企業(yè)用地挖潛；四是農村居民點用地挖潛；五是廢棄地整治挖潛。

②合理保護和建設城市生態(tài)用地和耕地。

③中心城區(qū)宜采用以軌道交通為骨干的公共交通為主導的混合立體發(fā)展模式。一是要將交通規(guī)劃與土地規(guī)劃同步進行、有機結合；二是要綜合考慮土地的不同用途及承載的不同功能，協(xié)調土地用途、建筑高度及開發(fā)強度之間關系，建立適宜的土地開發(fā)強度控制標準[26]。

④加強城市公共綠地建設。一是要建立高密度地區(qū)公共綠地規(guī)劃設計范式，提高綠地規(guī)劃設計的科學性。二是要在城市中心區(qū)加大庭院綠地和公共綠地的建設力度，提高上海市中心城區(qū)的生態(tài)環(huán)境多樣性和異質性。

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