社區公共服務設施規劃與管理若干問題的研究

白 梅

社會管理是政府最重要的職能之一，城市規劃是社會管理實現的一種途徑或手段。社會管理實質是社會自我組織和自我管理，其形成條件就是政府向社會分權，以及政府與社會間良好互動。城市規劃作為空間物質資源分配的一種手段，在物質資源配置、空間劃分、管理模式實現等方面有著非常重要的作用，承擔著社會管理的載體和輔助功能。

社會建設和社會管理的重心在基層，地方社會治理不單純是一個管理過程，也是一個服務供給過程。只有建立完善的基層公共服務體系，社會發展才能充滿活力。社區建設是人類在嚴峻挑戰中找到的修復社會機體，是解決社會問題的重要途徑。社區建設和社區服務，主要是針對特定的社會問題、社會群體而采用各種手段幫助那些需要幫助的人或群體，例如：從美國早期的社區公共服務、街區建設，到現在加拿大利用社區社會服務解決失業人員的再就業問題等。

在一個城市中，社會公共資源的分配，如文化、體育、醫療、教育、公共綠地等，從服務便捷、經營效益的角度出發按照市級、區級、社區級分層次或分片區布局，其選址分布、建設規模對社會服務和管理的效果起著不可忽視的作用。規劃及其他相關管理部門作為政府職能實現的部門之一，應當按照建設服務型政府的需要，兼顧社會建設推進、事業保障、民生改善等諸多方面做好規劃與管理，使城市建設成為“業有所就、老有所養、住有所居、病有所醫、學有所教”的良好平臺。

1 社區與社區公共服務設施的規劃管理

1.1 社區定義

“社區（community）”是個外來語，20世紀30年代中國社會學家在翻譯英文學術著作時，把英語單詞community翻譯成“社區”，從此漢語里有了這個詞語。現行與社區有關的國家標準中最常見的是《全國和諧社區建設示范城區指導標準》，據此各省市也都制定了相應的《全省城市和諧社區建設示范社區指導標準》或《全市社區建設規劃》等深化落實的文件。山東省建設廳制定的《 “幸福規劃”社區建設指導意見》即是從城市規劃管理角度對社區配套設施的用地和建設規模予以明確。

從名稱和規模兩方面來說，以上各種標準或意見與城市規劃業界一直執行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)、《鎮規劃標準》（2007版）、《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93,2002年版）等均不一致。城市規劃執業標準中使用的是居住區、小區、組團，公共設施配建標準也均按照這3個級別設置。《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011，新版)中出現了“住區”、“社區附屬綠地”、“社區衛生服務站”等字眼，但也沒有對“住區”、“社區”做出明確定義。社區標準所定義的人口規模介于組團與小區之間，城市社區接近于小區的規模，鄉村社區接近于組團的規模，偏向于行政范圍的界定，同時又針對幾種級別的人口規模在設施配套方面分別提出要求，但均未與城市規劃執業標準做出明確銜接。社區與居住區、小區、組團是密切相關的，本文對于兩種稱謂及其規模的界定、配置標準的統一不做研究，而是從社會管理的角度按社區服務的需求進行討論。

1.2 社區公共服務設施的重要性

城市級、區級的公共資源和公共服務設施布局，往往是在宏觀層次規劃指導下，經多年建設積累形成，如城市公園、大型醫院、圖書館、科技館、體育中心等等，具有輻射半徑大、民眾平均使用頻率低的特點。而社區級的公共服務設施則與市民生活息息相關，具有服務半徑小，服務區內居民使用頻率高、接觸性強等特點。由于社區級的公共服務設施與基層管理、社會服務息息相關，在社會管理日趨重要的時代，合理配置社區公共服務設施，提高社會管理能力，成為規劃管理的一項重要責任。

1.3 城市規劃關于社區公共服務設施的配置

在社區層面，主要通過居住區規劃來統一布置各類公共服務設施以滿足居民生活需求和社會管理的實現。居住區公共服務設施內容廣泛，規劃規范對此做出了詳細規定。在2002年版的《城市居住區規劃設計規范》中，規定了城市居住區應結合國家和省、市相關規定，同步安排教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用和行政管理及其他等8類公共服務設施用地，為居民提供必要的公共服務與活動空間。

8類公共服務設施用地中，教育包含的項目是托兒所、幼兒園、小學、中學。醫療衛生包含的項目是醫院、門診所、衛生站、護理院等。文化體育包含的項目是文化活動中心（含青少年、老年活動中心）、文化活動站（含青少年、老年活動站）、居民運動場館、居民健身設施（含老年戶外活動場地）等。商業服務包含的項目是綜合食品店、綜合百貨店、餐飲店、中西藥店、書店、市場、便民店及其他第三產業設施。金融郵電包含的項目是銀行、儲蓄所、電信支局、郵電所等。社區服務包含的項目是社區服務中心（含老年人服務中心）、養老院、托老所、殘疾人托養所、治安聯防站、居委會（社區用房）、物業管理等。市政公用包含的項目是供熱站或熱交換站、變電室、開閉所、路燈配電室、燃氣調壓站、高壓水泵房、公共廁所、垃圾轉運站、垃圾收集點、居民停車場（庫）、公交始末站、消防站、燃料供應站等。行政管理及其他包含的項目是街道辦事處、市政管理機構、派出所、其他管理用房、防空地下室等。以上各類項目應當按照居住區、小區、組團的不同建設規模分層次予以配建。

2011年版新的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，特點是將公共管理、公益性用地與商業性用地加以區分。8類公共服務設施用地中，將原先“居住用地”類中的小學和中學用地歸入教育科研用地，以保證其公共權屬；社區衛生服務中心歸入醫療衛生用地，也屬于公益性用地；街道辦事處、派出所、消防站等機關事業單位用地則歸入行政辦公用地。除了以上諸多不屬于居住用地范疇的公共服務設施，其他大部分項目仍需在居住用地內配套落實。

2 社區公共服務設施落實及管理的反思

盡管國家規范對于公共服務設施配套有著全面嚴格的規定，但在現實生活中，社區服務設施配套仍在權屬分類、規劃管理、政策制定、行業監管等方面存在一系列問題，并由此對基層的社會管理產生較大的影響。

2.1 權屬分類需理清

主要表現在配套設施的土地類別形式多樣，無法保證其公共屬性。現存城市中公共設施的用地權屬分為3種。一是劃撥土地，產權為國有，如公立醫院、公辦中小學。二是出讓土地，如某些市政公用設施、社區商業服務業設施。三是在城中村集體用地上建設，屬集體所有。《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺之前這種形式的用地在很多城市還廣泛存在，之后在城市規劃建設區內則以劃撥形式供地。目前在一些城市中，公共服務設施同時存在以上3種用地權屬的不在少數，比如小學、衛生設施等。這是城市化過程中需要加強城鄉統籌規劃與管理，并制定相應政策的重要方面。

多種用地形式造成的主要問題是，無法保證具有公共屬性的設施其使用的公共性。比如幼兒園，由于公立、私立屬性的幼兒園并存，收費混亂、管理不暢的情況多有發生。各類商品住宅用地通過招拍掛形式取得，幼兒園用地為開發建設單位所有，某些地區采取自行辦園或租給教育部門使用的方式，收費標準高于公立幼兒園，使服務區居民產生較高消費。目前多地正積極采取統一規范的管理手段來確保幼兒“入園”這一民生問題納入合理有序的軌道。再如門診所或衛生站等社區醫療服務設施，由于出讓土地上的房屋產權的私有性，私人購買或出租使用的不確定性，無法保證其經營項目穩定的公共屬性。老年或青少年活動中心、運動場館等設施也都存在類似的問題，使居民在享受基層社會服務方面存在障礙。

2.2 規劃設計與管理水平有待提高

規劃設計單位作為社區規劃的“作者”，在規劃水平上存在良莠不齊的現象。有些規劃設計方案存在配套不全、規模不合理的問題，主要原因：一是對社區配套設施配置的重視程度有差距，未嚴格按照國家規范對公共服務設施的類型、位置、規模加以落實；二是有些城市對規劃設計單位的資質要求不高，將居住區規劃交給無相應資質的建筑設計單位完成。由于專業角度和設計思路不同，對國家規范把握的側重點有偏差，常常忽視了城市規劃在空間布局中的公共價值取向；或往往按照獨立地塊的標準安排配套設施，忽略了從更大范圍考慮各級公共服務設施的落實；或僅僅安排為地塊配套的商業和物業管理等設施，忽略了社區對其他公共服務設施的需求。有些設計單位還存在借用規劃資質的情況，設計方案缺乏應有的把關，成果質量更是無法保證。

全國各地的規劃審批機構設置是不一樣的，比如北京是規劃委員會，上海是規劃和國土資源管理局。多數城市均設立了獨立的規劃局，也有和國土管理合并的，還有一小部分附屬于建設局。規劃審批機構一般分為職能型或分部型的組織結構形式，從而辦理規劃審批的機構設置也不一樣。職能型的按分工實行專業化管理，由某個處室來專門負責規劃審批環節，分部型的按劃分管理的片區從頭至尾負責辦理完成整個項目手續。

部分城市的規劃管理部門尤其是地級及以下城市，也不排除部分副省級城市，缺乏專業審批規范與人員，對規劃相關規范的掌握程度和公共服務設施設置的了解程度不夠，從而對于設計單位執行標準不規范或有意隱瞞的情形無法準確判斷，有時候只能憑經驗察覺。同時由于控規的法定地位越來越高，調整越來越難，在實際操作中有些城市編制的控規控制指標彈性越來越大，加大了規劃審核的主觀性。而各地負責修規或建筑審批部門的人員專業素質不同、審批標準不統一、審查方式差別大，在對社區公共服務設施配置內容的審核把關方面容易產生不嚴謹的問題，使規劃在實施前的最后一道關口打了折扣。

2.3 法律政策有待完善, 行業監管有待加強

社區規劃由審批到建設，更多關注于其物質形態的實現，而較少考慮與社會管理的結合。規劃審批往往根據規范對社區中應當設置的公共服務設施種類、規模予以審查，但在建成之后如何實現其功能則缺乏后評估與監管。由于現階段居民自治的程度有限，公共項目的實現主要依靠政府的引導與保障。目前社區層面的社會管理比較突出的問題主要體現在兩個方面。

一是相關法律政策有待完善。目前我國有關社區設施配套的法律、政策尚不完善，難以保障各類公共服務設施的落實。例如我國有關社區養老服務的法律、政策，僅有《老年人權益保障法》和《關于加強和改進社區服務工作的意見》等，涵蓋面有限。而亞洲國家中最先進入老齡社會的日本，從上世紀60年代初至今，先后出臺了有關社區養老的法律與政策近10部，從宏觀到微觀，并包括服務人才與機構設置，主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《介戶保險法》、《社會福利士及看護福利士法》、《福利人才確保法》、《關于社會福利服務基礎結構改革》、《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》等，構成了日本社區養老服務的政策支持和立法保障系統，從而也有效推動了日本社區養老服務的發展。

二是行業管理需要加強。隨著老齡化的趨勢，養老院、托老所、殘疾人托養所等形式的社區服務機構，是未來發展的重要方向，如何設置，如何納入管理規范運營，需要民政部門、老齡委等加強研究、扶持與監督。又如文化設施中小型圖書館等社區公共閱覽空間的使用效率，對該類建筑的配置、經營權限的規定、質量保障的措施等，文化部門需研究明確的管理要求。諸如此類，迫需政府行業主管部門增加管理深度，以保障社區公共服務項目的實現。

3 解決途徑

城市社區是城市的基本細胞，也是城市規劃的最基層單元。從社區著眼，將城市規劃與社會管理結合起來，應當成為規劃實踐的重點。筆者結合多年在規劃設計、規劃管理多個工作崗位的實踐，針對社區公共服務設施配置及提升基層管理，從規范修訂、法規完善、規劃審批、服務深化、公眾參與等方面提出以下建議。

3.1 系統修訂規范, 改良用地分類

要充分發揮市場對資源配置的決定作用和政府的引導調配作用，在規劃用地上區分政府主導的公益性公共服務設施與市場配置主導的商業性服務設施，從而保證公益性公共服務設施的落實與后期管理。建議《城市居住區規劃設計規范》根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）對相應條款予以修訂。對于A類用地（公共管理與公共服務用地）的街道辦事處、街道社區事務受理中心、活動中心、公辦中小學、社區衛生服務中心、養老院等，一般列入劃撥供地類型。對于劃歸B類用地（商業服務業設施用地）的市場、餐飲、銀行、郵電等用地，列入出讓供地類型。建議規劃概念上的居住區規范結合行政范疇的“社區”分類對應，以利于社區配套設施的落實管理。

對于在出讓土地上建設的公共服務設施，可研究制定相關政策，建設完成后交給相關部門統一管理，產權歸地方政府所有，以確保公共設施資源由政府掌控，并保證公益類服務項目的延續使用。例如2014年初正式公布的《青島市教育局城鎮居住區配套幼兒園規劃建設管理辦法》，規定了城市規劃范圍配套幼兒園的建設管理要求，如“每5000人區域需配套建設一所6班以上的幼兒園”“組織編制或修訂控制性詳細規劃時，結合批準的幼兒園專項規劃，落實各區域配套建設的幼兒園位置及規模”。還規定了幼兒園建設用地一律采取劃撥供地方式，具備單獨供地條件的，按照政府投資項目管理的有關規定進行配套建設；不具備單獨供地條件的，由教育、物價、財政、城鄉建設部門制定統一的建設標準確定幼兒園的投資造價，作為土地招拍掛的要約條件，將幼兒園建設用地一并劃撥給取得該地塊的開發建設單位，并由其負責建設，竣工驗收合格3個月內，再全部轉交給教育部門，城鄉建設部門在移交完成后3個月內將幼兒園建設費用撥付開發建設單位。這即是一個政府探索掌控公共設施資源的良好實踐。教育、門診所、老年服務中心、居民運動場館、治安聯防等設施其建筑產權的公共屬性，有利于控制經營內容的變更，保證持續提供公共服務。

其他可以作為經營性質使用的建筑則由開發建設主體根據出讓條件中地類的兼容比例及市場需求或租或售自行處置。這些都需要規劃、土地、房管、工商等部門在管理中的聯動機制予以保障。隨著市場作用的發揮與政府服務功能的加強，應進一步探討社區公共服務設施用地供給、管理等的新模式、新方法。

3.2 完善法律政策, 嚴格審批管理

社會功能的完善往往從健全法制開始，社區管理也不例外。以養老設施為例，從日本社區養老的經驗中可以看到，陸續發布的多部法律政策在社區老年服務事業中起到了基礎性、指引性的作用。因此在不斷探索社區管理的過程中吸收各地成功的經驗和失敗的教訓，將較為成熟的部分用制度或法律的形式確定下來，有助于更大限度地發揮社區的作用。例如《上海市養老機構管理辦法》施行15年來，已經初步建立起“9073”的養老服務格局，即90%的老人家庭自我照顧，7%的老人可以得到社區居家養老服務，3%的老人可以選擇機構養老。近日，上海市在新發布的《上海市養老機構條例》中明確規定了社區必須同步建設相應規模的養老設施：“新建居住區或者舊區改造，應當按照規劃要求和有關標準、規范，配套建設相應的養老機構，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用。”“非營利性養老機構建設用地，可依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。營利性養老機構建設用地，依法辦理有償用地手續，優先保障供應……”這些從法律層面做出的保障將會大大推進上海市社區養老的進程。目前，上海市正在組織編制養老設施布局專項規劃以落實養老機構的選址和建設。各地需結合本地區實際研究公共服務設施配套要求，制定相關標準。

嚴格執行法律規章，規范規劃審批管理，則是社區公共服務設施落實的重要保障。規劃管理部門要針對本行業綜合性的特點，強調上位規范、規定的落實執行。不僅包括國家關于本行業的相關規范，還要掌握其他行業與規劃有關的規范，以及省、市政府的有關規定，并結合當地實際統籌協調。如某些省制定了《幼兒園基本辦園條件標準》，下轄的各市人民政府辦公廳也相應下發了《關于加強居住小區配套幼兒園規劃建設管理意見》，但其建設用地與建筑面積的下限均大于《城市居住區規劃設計規范》的標準，這就需要加強規范的合理性與嚴肅性。

規劃管理部門要加強對規劃設計資質的管理，嚴格執行規劃資質登記備案制度，杜絕設計單位借用規劃資質的現象。規劃設計與管理部門要加強規劃成果審核、審批的程序管理，用規范的程序來保證規劃成果的質量。規劃設計單位應當建立完整的分級審查制度，審核過關后方能提報規劃方案。如上海市城市規劃設計研究院，在方案提報時嚴格遵守院技術規程要求，層層審核以確保每個項目的質量。規劃管理部門則要按規劃法嚴格執行審批程序，保證規委會專家與公眾的參與，需要時可設立專業的審核機構。

3.3 加強政府引導, 改革服務供給

要進一步延伸政府相關部門的服務層次，實現對社區層面的指導。例如社區青少年（老年）活動中心、托老所、居民運動場館、衛生站等設施的空間使用、人員配備等，相關的民政局、體育局、衛生局等部門要通過社區服務中心深入指導，并結合社區建設標準嚴格審查，逐步予以落實。同時要在社區中建設滿足不同需求的服務體系，提高設施綜合使用的效率，為居民提供方便。例如養老服務方面，目前應當著重探討養老、托老所的建設模式，多層次、多渠道解決養老問題，發掘社會志愿者的力量，發揮政府、家庭和社會各方面的綜合作用。針對身體狀況不同的老人提供上門服務、日托服務、短托服務、長期服務、老年保健咨詢和指導服務等多種類型的服務。場館使用方面可以采用會員制的運營方式，方便居民業余活動和交流。青少年活動中心可結合圖書館等的設置增加小學生放學后的托管服務，解決現在小學生放學與家長下班時間不一致的兒童看護問題。

要著力推進政府購買服務，提高公共服務的水平和效率。政府購買服務是一種新型公共服務提供方式，也是西方發達國家對社會福利制度做出的一項重要變革。一些西方發達國家政府通過契約化、民營化等形式，把公共服務的生產交由市場和社會力量來承擔，通過鼓勵民間投資和經營公共服務行業，引入市場競爭機制，提高公共服務水平和效率。2014年初在南寧舉行的全國政府購買服務工作會議上，部署了當前和今后一個時期全國推進政府購買服務改革工作，意味著政府購買服務改革進程開始加強。根據會議精神，2014年政府購買服務工作將在全國全面推廣，力爭“十二五”時期初步形成統一有效的購買服務平臺和工作機制，2020年在全國建立比較完善的政府購買服務制度。

3.4 引導公眾參與, 建設社區組織

僅依靠政府的社區服務是無法滿足現實需要的，公眾參與對于社區建設也是非常重要的。公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。結合發達國家的經驗來看，建立各種類型的社區組織對于公眾參與社區建設、實現公共需求及社區健康發展，起到了非常重要的作用，可以把很多社會問題解決在初期、基層。因此大力推進NGO、NPO（非營利組織）、企業及個人等不同社會主體參與社區服務是非常重要的。

一個發達的現代社會需要廣泛的公眾參與。NGO在全球范圍的興起始于20世紀80年

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