新型城鎮化視角下珠三角地區城市更新利益機制與規劃策略——以廣州、深圳等地區實踐為例

李峰清

0 引言

隨著近年來歐美發達經濟體需求的持續疲軟，我國外貿增長明顯放緩，國家和地方層面巨額投資計劃副作用亦逐步顯現，擴大內需成為拉動我國經濟“三駕馬車”唯一可靠的快速前進力量。面對人均收入相對不高、社會保障體系尚不完善的國情，城鎮化成為提振內需的重要抓手。十八大報告明確提出“要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，各級政府也紛紛將“新型城鎮化”作為未來重要的施政綱領。然而，所謂新型城鎮化，并非我國城鎮化過程出現了全新的情況、需要嶄新的認識，而是要努力在改革攻堅中破解既有的深層次矛盾，正確處理好利益關系，為城鎮化發展提供制度保障。

基于糧食和生態安全的根本出發點，中央政府十分重視城鎮化過程中土地的節約集約利用，尤其對于東部發達地區而言，用地指標約束逐漸是各地城鎮化發展的重要邊界條件。以珠三角地區為例，30多年來，該地區基于出口導向、“兩頭在外”的發展方式，以資本、勞動力和資源等生產要素的高強度投入為特征，在取得巨大成就的同時也逐漸顯露出諸多弊病，其中土地資源低效利用與快速消耗問題突出，許多城市逐漸無地可用[1]。2008年底在廣東省開始試點“三舊（舊城、舊村、舊廠房）”改造的政策基點便是用地指標硬約束現實條件下，通過既有法律框架內通過“政策創新”進行自下而上的“先行先試”[2]，試圖在一定政策期限內“在節約集約用地方面為全國走出一條發展新路”[3]。至今“三舊”改造項目“準入申報”的“三年政策期”已經結束，可以對其實踐情況進行深入的總結。城市規劃是關注空間問題的公共政策，通過規劃視角系統地梳理“三舊”改造政策下城市更新的內在利益機制和與之對應的規劃技術和管理策略，對我國未來新型城鎮化視角下的城鎮更新和集約發展具有積極的借鑒意義。

1 “三舊”改造項目利益機制與城市更新規劃的技術難點

1.1 “三舊”改造項目的內在利益機制

“珠三角”地區是一個典型的“土地二元供應市場”：除了國有土地一級市場，村集體“隱性”土地市場長期存在。國家和廣東省層面的“三舊”改造政策核心目的在于“提升土地節約集約利用水平”[3]，其本質是“在既有的土地產權制度、市場交易和管制等法律框架范圍內，通過‘政策文件’暗示土地制度完善的可能方向”，在劃定政策邊界前提下“鼓勵地方政府根據現實條件進行創新工作”，因此在政策制定和落實中“也更可能融入地方的訴求”[4]。地方政府（如廣州、佛山、深圳、東莞等）在具體執行中“通常還需統籌考慮產業升級、城市結構提升、人居環境品質提升、歷史保護等多元目標。在實際操作中會碰到諸如土地制度與政策交織、利益主體行為超越、土地管制體系失控等多方面的問題。由于特殊的歷史背景和政策訴求，‘三舊’改造工作已經不再是一個土地用途和強度提升的技術問題，而是利益重新分配的難題”[1]。

由于多年來城市實用導向的征地擴張伴隨房地產行業過度發展，主要的用地“指標”來源——村集體用地整合的代價已十分巨大。因此，想要“三舊”改造項目（尤其涉及村集體供地項目）的順利實施，其關鍵在于能否實現土地資源重新配置中的各方利益協調。各方角色中，“地方政府（包括市、區縣、街鎮政府）遵循政治市場邏輯和‘成本—收益’原則，在‘塑造典型’、保障公共利益和謀求資本收益之間尋求平衡；開發商則以資本收益最大化為原則；土地供應者（村集體、國有土地供地的市民和企事業單位）則以尋求最大補償為原則”。每個“三舊”改造項目中，左右和牽制各方行為的多方博弈無時無處不在，“政府‘向下控制’與市場‘個案變通’兩種力量的互動博弈主導了整個‘三舊’改造的進程”，項目順利實現改造的條件是“各級地方政府及村級主體、土地權益擁有者、社會投資人等都能獲得‘合理’的回報”?，F有成功的“三舊”改造項目，都必須在土地資源配置和土地利益格局重構中找到了根本的平衡點——“形成典型二元土地市場下的地方發展聯盟”[5]。

1.2 城市更新規劃的技術難點及應對

如上文所述，“三舊”改造項目得以實施的關鍵在于政策框架內土地利益分配格局的重構中，形成一個“多方共贏”的地方發展聯盟，與之對應，在每個更新改造項目規劃編制各個階段，將不可避免地遇到一系列明顯不同于“傳統規劃”的技術問題，這類問題的解決需要充分把握上述內在利益機制，采取針對性的規劃和管理策略。幾個代表性技術問題如下：

（1）更新改造對象和范圍確定問題

任何規劃都必須有明確的對象和空間范圍，這仿佛是不言而喻的，但更新改造規劃卻面臨困境：珠三角改革開放以來“村村點火，處處冒煙”模式下“滿天繁星”式的發展，城鎮各類有改造意向的建設用地規模不一，權屬復雜，與規劃道路、河流等線性工程邊界交錯，雖然國家和省級層面的“三舊”改造政策對改造項目涉及的“邊角地，夾心地，插花地”處理，以及土地歸宗、零星新增建設用地征轉和出讓等可能情況做出了政策說明，但“更新改造對象如何認定并怎樣合理劃定邊界”仍是實踐中必須首先明確的基本問題。

為此，深圳、廣州等城市在實際操作中定義了“城市（鄉）更新改造單元”，并對劃定“更新改造單元”的劃定條件和劃定方法做出了詳細的限定和說明，以深圳市為例，更新改造單元認定條件一般包括：一定的用地規模、公益用地征收比例、拆除重建的比例下限，納入單元的“三邊地”（邊角地、夾心地、插花地）和未出讓國有用地比例上限，以及不能納入更新改造單元的用地情況；明確空間范圍方面，更新單元劃定則一般要求在城市“五線（紅線、綠線、藍線、黃線、紫線）”內，結合更新地塊、行政區劃、法定圖則的界線及道路圍合、山體、河流等自然地理實體邊界進行劃定，并對分不同邊界條件對單元劃定的技術方法做出詳盡規定[6]（圖1）。

圖1 深圳某更新改造單元范圍劃定方法

明確更新改造規劃對象及邊界劃分方法，不僅是為了在技術上明確規劃對象和空間范圍（包括拆遷責任范圍、土地移交范圍和開發建設范圍），也是在保證市場的積極有序參與前提下，確?！叭f”改造政策被不被濫用，明晰了土地資源重新整合過程中各方權利與義務，保障了城市公共利益，是城市更新項目立項和規劃編制與管理的重要基礎。

（2）更新改造規劃“自由裁量”與系統性羈束問題

“三舊”改造項目是一種政府提供政策、市場提供資金、土地所有者（村民、市民、企事業單位）供給土地的“多方合作”模式下“自下而上”的城市更新，每個項目都具有較強的個案色彩。因此，如何合理確定其用地功能、容積率等關鍵指標成為更新規劃的必要環節，進而涉及“控規”和更新改造規劃關系的討論：更新改造規劃是審批公示后覆蓋原“控規”，還是作為“控規”調整的前期研究存在？突破“控規”的項目或無“控規”的地區如何避免過大的“自由裁量權”？

從各地實施情況看，更新改造規劃往往被視作“控規”的“升級補丁”，如廣州市要求將“三舊”改造規劃成果納入“控規”管理單元，而深圳市則通過地方立法明確賦予“三舊”改造規則的法定規劃地位，深圳市《城市更新改造辦法實施細則》規定“城市更新單元規劃的批準視為已完成法定圖則相應內容的編制和修改。經批準的城市更新單元規劃是相關行政許可的依據”[7]。而“就項目論項目”的更新規劃顯然面臨“如何控制自由裁量權”的問題，引發權力尋租和城鄉無序建設的擔憂。

為應對上述問題，深圳、廣州等主要城市形成了一系列系統性的羈束控制方法，主要可概括為“程序控制”和“技術控制”兩個方面?！俺绦蚩刂啤笔菍印叭f”改造規劃設定程序性門檻，對項目準入進行嚴格篩選。例如深圳市規定，編制更新單元規劃和進行土地整理前，必須先申報《更新單元制定計劃》，申報計劃必須是法定圖則已劃定的城市更新單元、單元內權利主體具備更新意愿（通過表決程序）、申報的用地功能和開發強度等更新訴求基本符合法定圖則等上層次規劃，否則原則上不予申報。此外深圳市還規定，《更新單元計劃》申報通過后若在一定期限內不能通過更新改造規劃審核并組織實施工作，將被調出《更新單元計劃》。上述程序控制通過“減量提質”，達到了優化規劃編制和管理的目的[8]。

另一方面，“技術控制”則是以“專項規劃”、“技術規范”等通則式指引，對通過“程序門檻”的項目進行功能、容積率和公共服務設配建、歷史文化保護等關鍵要素進行約束。例如，廣州市對于實施數量占絕對主導的“舊廠房”項目，主要從3個方面進行技術控制。

①通過所在區位和規劃功能雙重篩選，明確由政府收儲的改造類型。

廣州市《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》規定在區位上“位于54km2舊城區、11大重點功能核心區、重點生態敏感地區、珠江景觀控制區范圍、地鐵與城際鐵路站點周邊800m范圍”的舊廠房，以及在功能上“規劃為居住用地、道路、綠地及非經營性公共服務設施占總面積50%以上且不具備獨立經營性開發條件的舊廠房”原則上全部納入統一儲備和補償，由政府統籌開發建設，這有助于城市重點地區功能實現和生態用地清退，也有效解決了“自主改造”項目中居住開發“易失控”以及公益用地、公服配套“難落實”的問題[9]。

②在全市層面明確舊廠房改造中的經營性功能用地布局和占比。

《廣州市舊廠房改造專項規劃》將全市舊廠房根據改造規劃目標劃定經營性、非經營性和生態性3類用地，明確了3類用地的分布和面積比例。其中：經營性用地（居住、商業等功能為主的用地）59.9km2，占46.3%；非經營性用地（道路、城市綠地、公服配套設施用地占50%以上的用地）54.48km2，占42.2%；生態用地（規劃為非建設用地）14.79km2，占11.5%[10]。相對較低的經營性用地比例有利于公服配套設施的落地，全市層面的數據也為個案項目協商提供了基準。

③明確經營性用地容積率上限規則。

圖2 廣州市舊廠房改造“三類”用地規劃圖

圖3 廣州市改造居住用地分區密度索引

綜上所述，通過程序門檻和技術門檻的“雙向控制”明確“自上而下”的羈束框架，具體項目“自下而上”的協商具備了明確的邊界條件，更新改造規劃的“自由裁量權”得到一定程度的系統控制，對項目的公平性和城市公共利益的保障具有積極的意義。

（3）更新改造規劃的“公眾參與”規劃師的協調角色

城市更新項目的改造收益往往隨項目規模遞增，但規模的擴大同時也意味著業主數量的增加和產權關系復雜。一般而言，舊廠房（尤其是國有舊廠房）為主的改造項目在規模、業主數量和權屬關系等方面具有利于實施的優勢，也能有效契合金融危機后珠三角各級政府“轉型升級”、“結構調整”、“集約節約用地”等發展理念，成為地方政府和市場力量最積極實施的項目類型。

而另一方面，舊村、舊城的改造項目由于業主數量大、關系復雜，同時常涉及國有用地、集體用地、農用地相互混雜等情況，前期土地整理成本和談判協調難度極大，各方為規避風險，往往需要90%以上（甚至100%）的權屬人簽名通過方能啟動改造工作，尤其是涉及土地歸宗、集體建設用地置換、農用地轉征、股權合作、拆遷安置賠償方案和實施計劃等操作難度極高的復雜問題，且涉及諸多相關權利人的“充分參與”和多個行政部門交叉管理，項目推進往往十分艱難。

以廣州市為例，計劃52個城中村采取整體拆除重建為主的全面改造模式，但實施情況極為緩慢，除獵德、楊箕、琶洲等9個城中村在2010亞運會之前陸續展開了土地平整和更新改造工程外，其余各村改造工作基本陷于停滯。即便是成功開展的項目，從立項到實施往往歷時多年，規劃師需要全程參與組織、協調并投身于相關各方博弈全過程，在協調兼顧各方利益和城市公共利益條件下達成多方一致的改造意愿，最終形成相對合理的規劃技術方案，協調工作量遠超出“傳統”的規劃編制本身，其過程將充分考驗規劃師的專業知識、談判技巧等素養，也預示著一種“充分公眾參與”條件下我國城市規劃工作的可見方向。

表1 舊廠房改造居住用地容積率上限規定

表2 舊廠房改造商業用地容積率上限規定

2 深圳市龍崗區某更新單元改造規劃案例

2.1 項目概況

深圳龍崗區某更新單元所在片區位于龍崗中心城區南部，毗鄰深圳寶龍高新產業園區和龍崗植物園，緊臨多條城市主干道和東部軌道交通快線（規劃），區位交通便捷，土地價值提升迅速，現狀舊村、舊廠的面貌和土地產出滯后于地區發展，各方改造意愿強烈，被列入“2010 年深圳市城市更新單元規劃制定計劃第一批計劃”。項目用地5.16hm2，以舊村居為主。2011年，根據更新意愿，該地區法定圖則修編將南部約2.6hm2舊廠房用地一并入該城市更新單元，總計7.76hm2。

（1）現狀情況與更新方式

現狀以舊村居、舊廠房用地為主，舊村居與舊廠房用地面積比約1:1，建筑面積比約9:1。該地區法定圖則明確本更新單元采用拆除重建模式，涉及舊村居權利人主體139 戶，舊廠房權利主體4名，單元內總建筑面積約16.5萬m2(圖4，圖5)。

2.3 制備放射性生物樣品 不同形態的樣品，其制備方法也有所不同。植物體常用打孔法或勻漿法，如探究光合作用有機物生成路徑實驗即是通過研磨小球藻，制備勻漿樣品。動物體組織既可采用勻漿法，也可進行細胞組織切片的制作，如探究分泌蛋白合成與運輸路徑的實驗中，采取的方法即制備豚鼠胰腺腺泡細胞的超薄切片。對于沉淀等干物質的樣品制備，則需先將其置于70～80℃的烘箱中烘干，并用研缽研磨制取粉末，再放入烘箱烘干，之后取出干燥制成薄膜狀樣品。液體樣品一般可直接進行測量，或利用熱風吹、電熱板或紅外燈進行干燥鋪樣。如在噬菌體侵染大腸桿菌的實驗中，對沉淀物采取薄膜樣品制備，而上清液則利用儀器烘干進行鋪樣檢測。

圖4 更新單元現狀用地圖

圖5 更新單元范圍劃定

（2）更新單元范圍及土地移交、設施配建責任

更新單元范圍開發建設范圍以法定圖則明確的人工、自然線性邊界，在北側鐵路用地邊界、規劃道路紅線和河流藍線范圍內劃定開發建設用地范圍。土地整理與拆遷范圍則包括整個舊村居和舊廠房權屬范圍。

根據《深圳市城市更新辦法實施細則》，城市更新單元“應當提供大于3 000m2且不小于拆除重建用地面積15%的獨立用地，無償移交給政府，用于建設城市基礎設施、公共服務設施和城市公共利益項目[7]”。本項目中，用于道路、綠地、水域等無償移交的用地占27%，開發主體負責道路、綠地內的建筑拆遷，以及公交站、幼兒園、社區文化室、社區體育場、垃圾轉運與再生資源回收站等公共設施的配建，此外還承擔居住面積5%的保障房建設責任，完成后整體移交政府，政府則根據建筑成本實行補償。

（3）更新意愿

由于周邊地區土地價值較高，村集體開發意愿強烈，希望通過改造提升村民生活環境并獲取盡可能多的居住、物業安置和經濟補償；市場主體則自然希望獲得盡可能高的土地開發收益；政府相關職能部門則希望在在深圳大運會前提升該地區形象，營造地塊南側河涌沿線開放的濱水公共空間，并獲取一定的土地收益。

經過多輪協商，各方就更新改造意愿達成一致，139戶權利人全部同意申報改造人138戶，權利人擁有建筑面積占比100%。舊廠房片區有4名權利主體，3名同意申報，3名權利人擁有面積占比99%。但“城市更新意愿”的達成表示權利主體同意進行城市更新，不作為確定規劃指標、拆遷補償安置方式與標準等事項的依據。

（4）實施方式

該項目采用合作實施的方式，村集體經濟組織與單一市場主體合作成立改造公司作為實施主體進行土地整理、拆復建安置和土地開發，對村居和村物業按建筑面積1:1.1就地回遷，對舊廠房按建筑面積1:1.1進行經濟補償。整理出的土地轉為國有用地，通過協議出讓、補繳地價的方法進行居住、商業開發。

圖6 更新單元土地利用規劃圖

圖7 更新單元建筑布局示意

2.2 規劃方案

（1）方案簡介

規劃改造為居住用地，配建一定比例的商業和公共服務設施。沿南側河流和北側鐵路組織開放空間，內部采用庭院式布局的組團綠心（圖6，圖7）。

（2）對法定圖則的調整

土地挪騰：將開發建設用地占用部分國有用地指標調整至濱河的集中公共綠地上。該部分的土地清理和建筑拆除工作由開發主體完成。

道路線形和線位：調整南側道路線位和等級以獲得更多居住開發凈用地。

開發量：開發主體提出容積率調整依據是現狀拆遷規模巨大（約16.5萬m2），按法定圖則12萬m2的復建面積，拆復建比為1:0.7，低于全市1:2.0的平均水平，市場開發難以進行。此外，項目土地貢獻率相對較高，公共服務設施和保障房配建任務較重。最終該項目采用1:1.5的拆復建比例，建筑規模由約12萬m2調整至約26萬m2；平均容積率由2.84調整至4.98（圖8，圖9）。

圖8 更新單元法定圖則

圖9 更新單元規劃對法定圖則的調整

2.3 案例小結

深圳龍崗某更新單元是一個相對典型的珠三角城市更新案例，項目現狀為舊村、舊廠復合用地，地塊面積雖不大，但體現了更新改造的諸多常見問題。本項目涉及村集體、企業主等多個權利主體，通過明確拆復建、經濟補償等關鍵問題方案形成改造意愿和實施意愿，進而展開土地歸宗、集體用地轉國有、國有用地挪騰等工作，各權利主體將土地所有權移交至單一權利主體。最后，市場力量（開發商）與土地新權利人形成一個實施主體，全面展開土地整理、拆遷安置、土地協議出讓和開發，實施項目更新改造。

一般而言，突破上述重重障礙，最終走向實施的城中村改造如同鳳毛麟角，該項目的順利實施得益于相關各方的積極推動，尤其是政府扮演了不可或缺的角色：省市“三舊”改造政策提出的“政策創新”是項目立項、更新單元劃定、拆復建補償和土地開發利益分配前提和依據，而深圳市在“大運會”開幕前對重點地區城市更新的積極推動的政治決心也促成了利益各方的協調一致。

即便如此，項目整個過程中多方博弈一刻未曾停止，集中體現在規劃編制中對于公益用地用貢獻率、公共服務設施的配建和建筑開發量等核心要素和相關指標的確定過程。最終，實施方案落實了地方政府對于道路、綠地等各項公益用地無償移交和公共服務設施、保障房配建等公共利益要求，同時也在容積率、道路線性線位等方面根據市場開發的規律對法定圖則做出了調整。實施中的博弈復雜程度遠不止于此，但各方在現行土地制度框架下圍繞利益分配的博弈與合作體現了類似城市更新項目的核心環節。

3 結論

珠三角2009年來的“三舊”改造項目實質在既有法律框架內通過政策創新展開的“自下而上”的漸進式改革。在用地指標緊缺條件下，土地內涵挖潛幾乎成為城市未來發展的“唯一出路”，面對土地二元市場格局，地方政府通過“三舊”改造政策這一帶有妥協色彩的“政策行政”，從長期發展累積形成的大量缺乏合法手續的土地支配人手中“部分收回”土地開發主導權或收益，其核心環節是土地資源重組中的利益再分配和再平衡問題。從廣州、深圳等地“三舊”改造項目“三年政策期”的試驗情況看，在房地產業過度發展和近期收緊的政策風險下，更新改造項目土地重新整合的難度巨大。舊廠房更新是“三舊”改造項目中唯一相對易于實施并能夠在規劃技術層面進行良好管理控制的項目類型，而舊城、舊村（尤其是舊村類項目）由于涉及多元利益主體，在現行相對低效的土地經濟權利制度下難以僅僅從規劃的技術層面攫取高效的應對和實施策略，在實踐中只有特定時段下政府對“獨特區位不可復制的個案項目”實施改造的政治決心方可能有效促成利益各方“通力合作”的局面，而上述項目往往在技術指標上形成較極端的案例（超高或超低容積率，最終政府妥協），村民通過改造獲利逐漸成為城市的“土地食利階層”其本身也面臨巨大爭議，問題的根本解決還有待于我國土地制度頂層設計的進一步改革完善。

從空間視角看，“三舊”改造項目可以理解為珠三角城市空間長期以來“自組織”發展路徑被“指標約束”外力驅使下展開的一場空間“自修復”過程，政府、市場力量、土地權利人的多方博弈左右著空間自修復的績效。城市規劃是關注空間問題的公共政策，基于“三舊”改造政策的城市更新必須以各方利益訴求為基點，兼顧城市公共利益，在規劃和管理實踐中處理好諸如更新單元劃定于權屬邊界的矛盾、個案項目的“自由裁量權”與整體控制的矛盾，以及促成更新改造意愿目標下規劃的公眾參與等具體規劃和管理環節的技術問題，并通過遠超傳統規劃的協調工作引導各方訴求，最終達到“提高土地集約利用水平、改善人居環境、產業轉型升級、保障公共利益”等城市更新具體目標。

（衷心感謝同濟大學趙民教授的指導，以及廣州市城市規劃勘測設計研究院區域所諸位同事對本文的幫助和貢獻。）Foshan[J].URBAN PLANNING FORUM，2010（2）：14-20.

[2]國務院辦公廳. 國務院關于促進節約集約用地的通知（國發[2008]3號）[R]. 2008.General Office of State Concil. Notice for promoting conservation and intensive land use by State Council[R]. 2008.

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[4]雷誠. 珠三角大都市區土地“配置問題”研究[D]. 上海：同濟大學，2010.LEI Cheng. Research on Land Assignment issues of Metropolis in the Pearl Delta Region[D].Shanghai：Tongji University，2009.

[5]陳晨，趙民，劉宏. 珠三角“三舊”改造中的土地利益格局重構及其運作機制——以佛山市“三舊”改造經驗為例[J]. 中國名城，2013（1）：33-40.CHEN Chen，ZHAO Min，LIU Hong. Research on the Reconfiguration of Land Interest Pattern in the Context of“Sanjiu”Reconstruction in Pearl River Delta Region and Its Operating Mechanism—— The Foshan Case[J]. China Ancient City，2013（1）：33-40.

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[7]深圳市人民政府. 深圳市城市更新辦法實施細則（深府[2012]1號〕[R]. 2012.Government of Shenzhen. Implementing Rules for Urban Renewal Means in Shenzhen[R]. 2012.

[8]深圳市人民政府. 深圳市城市更新辦法（深府[2009]121號）[R]. 2009.Government of Shenzhen. Urban renewal means in Shenzhen[R]. 2009.

[9]關于加快推進三舊改造工作的補充意見（穗府[2012]20號）[R]. 廣州市人民政府，2012.Government of Guangzhou. Additional Opinions for Accelerating“ Sanjiu”Renewal [R]. 2012.

[10]廣州市三舊改造辦公室. 廣州市舊廠房改造專項規劃[R]. 2011.Sanjiu Renewal Office of Guangzhou. Planning for Renewal of Old Factories in Guangzhou[R]. Urban Planning Bureau of Guangzhou，2011.