基于戰略數據平臺的上海城市空間發展質量指數（SQI）探索*

周文娜

0 引言

總體規劃一直以來存在重規劃編制、審批，輕實施、維護的問題。總體規劃以往更側重于是美好愿景描繪式規劃，但實施過程中會發現城市建設持續性與總體規劃的“藍圖式”規劃存在很大矛盾。國外城市在城市轉型時期，積極探索城市總體規劃之后動態評估體系的建立。通過年度實施評估，監測總體規劃目標的實現程度，有效促進規劃實施，并實時發現問題，為規劃調整做儲備。可以預見，城市總體規劃從“藍圖式”規劃轉向“動態過程式”的規劃是必然趨勢。在此規劃轉型的背景下，基于戰略數據平臺的定量評估就顯得尤為重要①倫敦2001年12月著手建設倫敦發展數據平臺（London Development Database）（簡稱LDD），香港為“地理空間信息樞紐”（GIH）的系統，紐約公共戰略數據平臺（NYC Open Data）、新加坡戰略數據中心（Data Center Singapore）。倫敦自2004年LDD建成以來，每年發布一次AMR（London Plan Annual Monitoring Report），支撐了2008年規劃評估與修訂，以及2011年新一屆政府的城市發展規劃的編制。頒布年度監測報告，建立動態評估體系，成為規劃轉型的一大特點。。

上海已經進入了創新轉型的攻堅期，規劃的轉型亦刻不容緩。上海的規劃領域一直在探索戰略數據平臺的建設，從1997年初始，于上一輪城市總體規劃時期首次利用GIS技術形成1997年版現狀圖，之后完成4版土地使用現狀數據庫。至2012年，又完成與相關委辦局的對接，在人口、文化、體育、養老等數據方面對接并形成共享機制②2011年，為了建立多部門之間數據對接和聯合應用，市規土局組織開展《上海城市發展若干基礎數據對接與聯合應用機制研究》重大課題研究，就人口、商業、工業、稅收、文化等方面重點數據完成與相關委辦局的對接及入庫。。同時，嘗試建立起對全市和各區縣的年度動態評估和跟蹤體系。在工作開展之初，大家認識到評估工作若要客觀和科學，評估就要具備可測度性、動態性與持續性，必須形成標準的、統一的定量評價體系，因此，提出了空間發展質量指數的構建。首先，它是立足空間視角，運用空間數據，有其特殊性；其次，它是立足于特定背景，有其時代意義及明確指向目的；再次，它是一套完備的指標體系并運用量化模型計算得出的相對指數。總而言之，空間發展質量指數正是為了體現規劃評估的客觀性與科學性。

1 國內外空間定量評估方法的綜述

國內外定量空間統計的方法主要應用于客觀描述空間發展的現狀，并且不同學科領域的學者在空間定量研究上側重點不同，經濟學家側重于城市空間拓展機理的研究，地理學家側重于城市空間擴展現象的研究，規劃學者側重于通過規劃設計手段定性評判城市空間績效，社會與環保學家側重空間結構對應的社會與生態問題研究。具體而言，有對城市緊湊度的定量描述，也有對空間蔓延的各種測評；另外，國內外近年來也發布了許多指標體系，比如宜居城市指標體系、生態城市指標體系、可持續發展指標體系等。總體上來說，以上各種定量方法基本是聚焦于某一具體問題、單一維度和視角的測度與評價。除此以外，規劃領域出現了較為全面的評價體系，總體規劃指標體系就是較為全面的定量評價，盡管上海早在1999年總體規劃時就提出了總體規劃指標體系，但在總體規劃實施過程中發揮作用有限。近年來，倫敦、紐約等國際城市探索了年度監測指標體系，是具有較為全面、多維度的評價。綜上各類定量評估和指標體系都有些共同特征可供借鑒。

首先，要建立以基本導向為統一前提的體系框架。比如，西雅圖可持續發展指標體系構建“綠色、效率、公平”的城市愿景，形成一套可評估的指標體系。可持續發展自1992年來成為世界主題，檢測和引導城市是否朝著可持續方向發展有重要意義，但如何細化到可操作層面進行衡量尚不清楚，而美國西雅圖市的城市可持續發展指標體系研究與實踐就是其中的成功范例。圍繞“可持續發展”定義制定指標，指標致力于對保持生態環境、經濟發展和社會進步之間的平衡發展，基于社區層面、至下而上形成，是由市民自愿者組成的、非盈利性質的研究機構的項目。據1997年美國調查機構統計，美國有超過一半的社區的可持續發展指標是以S2指標體系為模板指定的，主要得益于其直觀性和通俗性。

其次，要注重指標體系的動態跟蹤與修訂。大倫敦市政府自2004年《規劃與強制法》法案出臺以后，至2012年3月已發布了8版AMR，每年確定20余個核心指標（Key Performance Index，以 下 簡 稱KPI） 進 行監測，并伴隨規劃實施環境的變化在每一年略有微調。2012年的監測報告是首次針對2011年新修訂的《大倫敦規劃》而制定，明確了24個核心監測指標。新一版的大倫敦規劃在2008年新一任倫敦市長約翰遜上任后開始編制，主要應對人口的增長、人口結構的變化（年輕化、家庭小型化）、氣候的變化以及持續增長且多變的經濟環境等一系列背景，在這些因素的影響下，新的規劃定位為“應對增長的規劃”，同時更重視生活的質量。為此，2012年新一版的年度監測報告一方面保留了原有KPI中有用的指標并部分進行修訂。另一方面針對規劃目標的調整新增了8個核心指標，聚焦公共服務供給、經濟增長和環境保育。

同時，也要注重軟實力指標對空間評價的重要性。1970年開始，城市緊湊度引起政府和各學科專家廣泛討論，多種概念中有2個基本點：（1）以較少的土地提供更多城市空間；（2）城市空間承載的生活內容必須是高質量的。如果將城市看成人（主體）與土地（客體）相互作用的產物，那么城市空間就是這種相互作用的媒介。“緊湊度”可以闡釋為：城市空間相對土地利用的高效率（客體緊湊度），城市空間相對市民行為的高質量（主體緊湊度）。

圖1 不同層次的出行需求管理

2 技術路線的思路與借鑒

指標測度的空間范圍、指標選取的標準以及指數制作是3個關鍵問題。

首先，關注指標測度的分類分級框架。不同大小范圍的空間會呈現特異性，不能放在同一平臺上考慮，并且由于發展階段不同，也會存在差異性。因此，建立的體系框架必須是具有共性的特點，同時也要有相近似的空間尺度。因此，空間質量指數評價的空間單元是與規劃編制體系的空間層次統一考慮，并結合行政單元進行構建，針對不同空間層次特征考慮評價的特異性，選取不同類型的評價框架和指標。宏觀層面，以全市為單位，用以評價不同城市的空間發展質量水平，可進行上海與全球城市的比較。中觀層面，以區縣為空間單位，用以評價不同區域空間發展狀況（研究中稱為空間戰略指數）。微觀層面，以各類主導功能片區為單位，用以評價不同類型的重點區域空間發展狀況（研究中稱為空間品質指數）。

其次，建立起“目標-績效指標”的指標體系框架。要評價就要有一定的標準，有標準就有明確的導向。研究中充分考慮現有上海城市空間發展問題，結合國際發展趨勢，明確符合上海要求的空間發展目標，根據目標內涵確定指標庫。

最后，依據“指標庫-指標運算-公眾參與-指標優化”的技術路徑進行選取指標（圖1）。借鑒國內外戰略規劃、總體規劃指標、國內外可持續發展類指標體系選取標準，結合上海實際情況，構建空間指標庫；然后以可獲取的數據來源選取指標，進行指標運算，并將運算結果通過上海市城鄉規劃年度報告（2012）進行試發布，以區縣反饋意見來檢驗指標的可行性，并于第二年完善指標。

3 上海城市空間質量指數（SQI）的構建

3.1 空間質量的評價標準

空間發展質量的核心關鍵是空間可持續發展。21世紀的人類社會能否實現可持續發展的戰略目標，其成敗的關鍵將取決于世界范圍內的可持續城市建設進程。可持續城市作為一個前瞻性的理論議題，與傳統城市發展理念的本質區別，在于它嘗試超越城市自身的經濟利益，在廣闊的空間尺度當中、多維的價值訴求之下，探索出能夠滿足可持續發展目標的城市理想運行模式。對于任何國家、地區而言，如何規劃設計出科學合理的可持續城 市運行模式，推進城市地區邁向可持續發展目標，將成為城市規劃人員及地方管理者必須應對的一項艱巨挑戰。聯合國人居署發表《可持續的城市化：溝通環境議程和發展議程》，指出“追求可持續發展就是要追求可持續的城市化”，提出城市可持續發展的核心是經濟維度、社會維度、環境維度、形態維度、體制維度的行動框架。遵循以上規律，可以繪制出空間可持續發展的多維化框架。

在上述框架中，空間可持續發展的出發點就是經濟可持續發展帶來的“空間效率”，著重評價城市結構的變化和產業調整導致的空間效率狀況。隨著經濟結構的轉型升級，人的生存發展狀況和社會結構關系也會發生進化意義的轉變，即“空間公平”，著重評價城市空間分配的公平程度。“空間安全”是指在社會經濟發展的過程中，能源開發方式、生態保護意識的轉變對城市生態環境格局帶來的影響，著重評價城市基礎空間對城市發展的安全保障程度。“空間魅力”是城市可持續發展的突破點，在國際競爭日益激烈的情況下，著重提高空間形態品質是城市發展的必要條件。而在城市轉型的關鍵時期，如何引導城市平穩有序的發展，避免經濟衰退和社會動蕩，需要合理體制的有效保障，城市規劃的作用也隨之凸顯出來。上述4個方面構成了城市空間可持續發展的“多維化”的框架（圖2）。

圖2 多維化的空間可持續發展評價框架

3.2 指標選取的原則與方法

綜合考慮上海問題、國際趨勢，從“空間效率”、“空間魅力”、“空間公平”、“空間安全”4大空間維度，通過空間結構、產業、文化、社會設施、生態等領域研究，形成具體可供衡量的目標和指標（圖3），通過指標及排名，對區縣形成定量的評價。以長寧區為例，其可通過與其他區縣在同一指標、領域的比較發現差距，亦可以通過年度更新數據發現自身的變化（圖4）。

圖3 空間戰略指數（中觀層面）評價體系與指標

圖4 長寧區SQI分項測評（2012）

在指標選取過程中考慮了以下4個原則：第一，要符合國際上空間發展質量評價標準的趨勢，能夠體現規劃引導，即引導性原則；第二，要能夠體現空間質量特征和空間領域的問題，可反映空間規劃績效，即典型性原則；第三，要能夠縱向檢測，即每年數據可獲得；能夠橫向比較，與同樣發展階段的國內外城市具有可比性，即可比性原則；第四，要體現專業部門的核心數據，即權威性原則。

3.3 指數模型與計算方法

SQI應是一個指標體系，由一系列的子指數所構成。指數分解的最基層為指標，涉及指標到分指數至綜合指數的過程。從統計學角度來說，指數是一個統計指標，是一種表明社會經濟現象動態的相對數，國際上常見指數有空氣質量指數、物價指數、生活費指數、貨幣購買力指數等，是定量評價該領域變化情況的重要評價方法。

從一般指數的算法來看，有加權和法、幾何平均法、極值法等③人類發展指數HDI采用的是幾何平均法，幾何平均數是求一組數值的平均數的方法中的一種（還有算術平均數，調和平均數及其他類型的平均數）。極值一般指最大值或者最小值，用以反映眾多指標中最優勢和劣勢。空氣質量指數（Air Quality Index，簡稱AQI）是定量描述空氣質量狀況的無量綱指數，運用的是極值法。。本指數采取加權和法，即賦予空間效率、公平、魅力、安全4個維度不同子指數以權重，加權和得到總指數SQI（SQI=魅力指數×權重1+安全指數×權重2+效率指數×權重3+公平指數×權重4），該方法目前在各類指數中較多運用，比如上海市創新轉型發展指數、城市綜合競爭力指數、國際金融中心指數等。

圖5 全球城市評價（2012） 資料來源：根據70多個指數自繪。

3.4 實證研究與初步結論

因為數據的原因，全球層面的比較不適宜用以上中觀層面的空間戰略指數構建的方法進行測評，但又需要通過相關比較獲得對城市發展總體上的認識。因此，課題研究通過對全球100多個城市的指數案例和排名跟蹤研究，經過篩選，最終確定其中的71個作為重點研究對象④研究跟蹤研究了100余個指數、排名和標準值。經過篩選，最終確定其中的71個作為重點研究對象，標準如下：1）權威機構的研究報告；2）樣本城市超過30個（含有少數例外）；3）擁有超過3年（含）數據。，建立了在宏觀經濟、金融環境、生活質量、人力知識、生態環境等8個方面的評價方法和框架，運用各指數的排名結果進行統計分析（圖5）。通過將幾大全球城市⑤此處全球城市為格拉斯哥大學拉夫堡學院在GaWC手冊2012中列入alpha++、alpha+ 排名的城市，包括倫敦、紐約、香港、巴黎、上海、東京。格拉斯哥大學拉夫堡學院的GAWC研究，由Peter Taylor創立，是針對全球城市的排行榜，反應各城市在全球城市網絡中的地位。放置于全球諸多城市中比較發現：從競爭力維度來看，幾大全球城市普遍在宏觀經濟、金融投資等經濟競爭力方面存在優勢；從可持續維度來看，普遍在環境、生活質量等可持續方面均存在短板；從特色創新維度來看，均在某一領域具有特長，如巴黎在文化多樣性、城市形象方面特色明顯，而倫敦在知識、人力方面存在優勢。總體顯示，上海在后兩個維度的排名有待提升。

在全市各區縣層面，以上述的空間戰略指數“4個維度、17個發展目標、21個指標”的框架、2012年底各項指標代入，進行測評后發現，中心城各區空間效率指數、空間魅力指數、空間公平指數比較靠前，郊區縣空間安全指數排名比較靠前。

在空間效率維度上，包含5個發展目標，分別為“更具吸引力的城市中心方面”、“更高效的土地使用方式”、“更密集的區域聯動”、“更集聚的開發區布局”、“更有效的工業用地開發”。經指標比較，黃浦區、浦東新區表現出較強的空間集聚度，青浦區、松江區的新城中心表現出較強的人口集聚度；閔行、寶山表現出更強的跨區縣公交聯系；閔行、寶山工業用地更為集中，較好保持與規劃的一致性；閔行、嘉定的單位工業用地績效相對較高。

在空間魅力維度上，包含3個發展目標，分別為“更有活力的文化空間”、“更具魅力的公共空間”、“更有底蘊的歷史空間”。經指標比較，中心城的靜安和郊區的青浦體現出較強的人均文化設施擁有水平；大部分郊區縣則擁有更多的公共空間和水岸空間；中心城各區歷史保護資源更為豐富。

在空間公平維度上，包含6個發展目標，分別為“更充足的住房供應”、“更高品質的住房質量”、“更均等化的公共服務”、“更高品質的公共服務質量”、“更合理的交通資源配置”、“更宜人的出行環境”。經指標比較，閔行、徐匯等人均居住水平相對較高，舊改壓力較小；中心城的黃浦，郊區的崇明、嘉定在養老、醫療、基礎教育設施方面水平較高；閘北、長寧、嘉定等地區的軌交站點高峰小時出入站人流比較為平衡，顯示出較強的地區職住平衡。

在空間安全維度上，包含2個發展目標，分別為“更綠色的城市環境”、“更嚴格的生態底線”、“更低碳環保的環境”。經指標比較，青浦、金山在人均城市綠地、人均古樹名木資源水平較高，崇明、青浦等森林覆蓋率較高；閔行、寶山的水環境、污水處理方面水平較高。

4 研究展望

隨著戰略數據平臺建設的不斷完善，可供測評的指標就越理想和豐富。在指標選取過程中，曾經形成100多個指標的指標庫，最終由于數據獲取等原因，發現理想數據與現實數據存在差距，最終確定21個可獲取指標進行測評。在2012年底完成的上海城市空間發展質量指數（SQI）主要數據來源于上海市規劃國土房產綜合信息系統、上海市建交委、交通信息中心2011年相關數據、《上海市統計年鑒2012》 、《上海市綠化市容局統計年鑒2012》、《上海市水資源公報2012》、上海市公安局2012年實有人口數據庫、上海市規劃設計研究院現狀用地數據庫。所用的基礎數據涉及人口、土地、建筑量、住宅、各類社會設施（文教體衛、基礎教育）、交通、綠化、市政等方面。其中人口、土地、房屋3類相對完善，經濟和社會服務設施仍需要進一步完善和深化。之后在2013版的指數實證運算中對部分指標進行了優化，比如強化了各專業部門的數據對社會設施類指標的支撐，加入了養老設施、教育設施數據的來源等。

經過課題的方法研究和2年的實證探索，對于指標體系的構建仍然有3個方面需要強調：首先，要注重指標的核心價值統一。不同指標的選取體現了不同價值觀和導向，因此選取指標之前的核心價值與發展目標的統一是關鍵。本指數通過對國際城市在轉型階段關注重點、上海的主要問題2個維度，確定本指數中指標選取的前提。建議與國民經濟規劃、城市總體規劃相協調，未來5年內要對本指數中城市發展目標的檢驗和修訂。其次，要注重指標的針對性和延續性。指標體系只有“指向性更加明確，操作性更強”，才有存在的價值。通過對各類指標體系進行研究，發現指標要有重點，并且能夠通過指標能看到明確的改善方向。本指數是重點聚焦空間領域，對空間的優化有明確的定量評價標準，關注指標的可操作性。再次，注重指標的動態性跟蹤與修訂。指標是檢驗城市發展目標實現程度的途徑，在城市目標確定之后，指標的選取也要通過實踐檢驗進行評估和修訂。從大倫敦的年度監測報告可以看到，其指標在年度發布過程中也進行調整和修訂，建議每1—2年對指標進行跟蹤和修訂。

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