黨內巡視制度能走多遠

陳水生

巡視制度是指中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度，本質是黨內監督的一種形式。從1990年開始，中國共產黨黨內巡視制度迄今經歷了三個階段，在發現黨員領導干部違法違紀的苗頭、為查處大案要案提供線索方面發揮了重要的積極作用。

這項制度未來將怎樣發展？

巡視制度四功能

黨內巡視制度的作用，首先是助推制度反腐建設。

巡視制度發展至今，最大的成果是能夠監督黨員領導干部尤其是“一把手”的廉政作風。巡視工作的重點已偏重反腐。

強化反腐制度建設，構建制約權力之“籠”，是未來中國反腐的基本路徑，而巡視制度就是制度反腐的一個重要的嘗試。巡視制度的主要作用是主動發現問題，從“治標”角度打擊腐敗行為，強化對權力運作的監督。

巡視制度完善了領導干部選人用人機制。

巡視制度能夠發現“為民、務實、清廉的優秀領導干部，為地方政府換屆和配好班子、選好干部提供重要的參考”；也能夠“發現領導班子不夠團結”從而進行談話、建議；還能夠“對一些不適合擔任現職的領導干部提出調整交流的建議”，更能夠防止干部“帶病提拔”。

巡視制度是對擬推薦任用領導人的一種非常規化考核。通過深入實際、深入群眾的走訪、座談，巡視組能更進一步發現擬提拔干部在政治紀律、組織原則、工作作風、廉潔自律等方面存在的問題，特別是能夠了解黨員領導干部中出現的行賄買官、受賄賣官、違法違紀等行為。

巡視監督在一定程度上彌補了現行紀檢監察體制非垂直領導的缺陷。

一地區（單位）的黨組織領導尤其是一把手，擁有本區域內黨內的最高權力，受到有效監督的可能性較小。因此，由上級進行的監督能夠克服一定利益裙帶關系和地方保護主義，相對于同級紀委和常規監督來說，能夠發揮更真實的作用。由于黨內上級不能客觀地掌握被監督對象的全面情況，上級紀委、組織部門間的監督存在著壁壘，不能有效溝通協作，無法將監督結果落實。因此，在黨章框架內，著重解決上級對下級的監督尤為重要。

黨的紀律檢查委員會與行政監察體制，實行以“條塊分割，以塊為主”的領導體制，即由同級黨委或政府和上級紀委、監察共同對紀檢監察進行雙重領導，但以同級黨委和政府領導為主。其弊端是紀檢監察的人、財、物權都掌握在同級黨委手中，紀檢監察監督缺乏獨立性，重大案件的查處要先向同級匯報，無法對同級進行有效的監督。

在目前情況下，黨內巡視制度滿足了實際操作中的需要。

巡視制度規定，“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構對下級黨組織領導班子及其成員進行巡視監督”，即由上級紀檢部門設立巡視組，直接對下級黨委班子進行巡視監督，客觀上起到了紀檢機構實行垂直領導體制所能發揮的作用。

巡視制度發現問題的重要途徑來自社會監督，尤其是群眾監督。巡視制度的順利實施，也集中顯示著民眾的意志和力量。

作為紀委乃至中國共產黨的權威代表，巡視制度能夠給群眾一個近距離與“中央”“上級”聯系，表達意見、行使監督權利的途徑，同時也促進了損害人民群眾切身利益的某些突出問題的解決。

加強權力監督體系的整合

就目前來看，巡視工作取得較大的成果，但也存在一些問題。筆者認為，這項制度未來的發展可從幾個方面強化。

因巡視制度本身具有的內在弱點和功能局限，所以不能簡單地認為用巡視工作就可達到治理腐敗、制約權力的目標。一些群眾將巡視組當作“欽差大臣”，將與巡視組的接觸認定為同“中央”的接觸，這說明對巡視制度的定位出現了誤差。巡視制度只是黨內監督制度的一種，其主要作用在于發現問題，搜集資料。要達到對權力運行的有效監督，需要黨內其他監督制度、黨外監督制度的共同作用。

從加強黨內監督看，需要改變黨內監督的重心。黨內權力中心應向黨代會轉移，以黨代會為中心，黨委和紀委并行且相互獨立，紀委向黨代會匯報而不用受制于同級黨委領導，這樣就能加強紀委的獨立性，使得黨委和紀委的工作避免交叉重疊，從而發揮紀委的真正作用。

從我國既有的權力監督體系看，還需要大力加強法律監督系統、政治和政府監督系統、社會監督系統的協同建設，使自上而下的監督、同級監督、自下而上的監督結合起來，形成強大的監督合力。

唯有如此，巡視工作才能夠得到來自群眾監督、輿論監督更有力的支持，在處理巡視中所發現的問題時，才能得到人大監督、政協監督、紀檢監察部門監督的積極回應，有利于將巡視工作的成果轉化為有效反腐的證據，使巡視制度成為反腐的真正利器。

加強巡視工作透明化

巡視工作自身的公開透明是保證巡視制度得到真正貫徹落實的關鍵，因為很多腐敗行為都是在信息高度壟斷的情況下形成的。唯有巡視工作透明化，才能使群眾了解巡視工作的任務和進展，從而拓寬信息的搜集渠道。

2013年6月，十個中央巡視組工作的開展受到了廣泛的報道，巡視對象、巡視時間、組長信息、聯系方式等信息充分公開。

這得益于新一屆領導集體對巡視工作的重視和社會監督的加強。但是巡視領導小組、巡視組的工作過程還是蒙著神秘的面紗，群眾反映的意見是否被受理、如何被受理、多久被受理仍沒有明確規定。

為了獲得“自下而上”的信息，并且強化對巡視組成員的監督，應該更加注重加強對巡視組工作透明度的展示。

建立民主參與的監督機制

調動黨員群眾參與到權力監控機制中來，依靠政務透明化、巡視工作透明化還不夠，還需要有更完善的民主參與機制。巡視制度中的民主參與機制，就是要建立黨員和群眾的利益表達機制，形成權力監督主體之間的良性互動體制。

巡視制度主要針對權力高度集中的“一把手”，而為了防止巡視過程中權力的干預，需要通過強化黨員群眾的民主監督和民主批評，健全黨員群眾的利益表達機制來實現。

同時，良好的利益表達機制、民主參與機制的建立，才能真正調動群眾參與政治生活，培養公民意識和社會責任感。除了能夠增強對被巡視對象的監督，彌補巡視工作缺乏常規性的不足之外，完善的民主參與機制本身還能成為巡視工作監督的一種有機組成方式。

此外，還需處理好巡視制度的短期效用與制度建設之間的關系。

巡視制度作為一種非常規的權力監督方式，最近幾年在中央的重視下，運作得有聲有色，在實踐中也發揮了重要的反腐敗和威懾等作用。但不可忽略的是，巡視制度及其大規模的運轉還是一種運動式治理而非制度化的治理模式。

因此，如何解決好權力監督的常規化、制度化和維護制度的權威性是一個值得深思的問題。

反腐敗和對官員的監督最重要的，也是最需要的，是要從源頭和制度建設的角度去系統審視官員選拔及權力監督等重要問題，如果僅僅追求短期內的治標效果而忽略治本，巡視制度會不堪重負。

（摘自《瞭望東方周刊》）