區塊公平準入：破解油氣改革的關鍵

張抗

中國油氣上游的管制由來已久，嚴重影響了開發進程。只有將區塊實行公平準入，才能夠讓整個油氣產業鏈充滿活力。

油氣產業鏈是貫穿上中下游的系統，常被比作為河流，當上游有大量活水不斷進入時，整條河流才有了生命力的源泉。如果上游缺乏水源，下游自然就會失去活力。目前油氣產業的主體處于行政性壟斷制約下，導致上游和源頭死水一潭。

行政性壟斷的形成

我國油氣上游的管制由來已久。在中央集權的計劃體制時代，關系到國計民生的石油工業處于行政性壟斷中是順理成章的。第一批改革的浪潮沒能觸動它，反而在一定程度上加強了它，使其合法化。反映這個時期現實和認識的法律以《礦產資源法》為主，相應法規主要有《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《地質資料管理條例》等。其核心條款是油氣屬特殊礦種，實行國家一級管理，具有區塊申請權者僅為由國務院批準設立的石油公司或有同意進行油氣勘查的批文。于是形成了少數國營石油公司獲得了當時認為有油氣前景的幾乎所有區塊，在油氣上、中游形成行政性壟斷的局面。

令人詫異的是上述條文得到“堅持”貫徹的同時，一些可能對上述公司不利的條文卻形同虛設。上述法規中在區塊準入的同時，規定的區塊管理和退出機制卻未能實施。區塊持有的公司多未按規定上交礦區使用費和年度的工作情況報告，即使越過規定年限沒有完成規定義務工作量時也沒有依法縮小和退出其區塊。致使區塊成為該公司事實上的“終身占有”。

按法規，區塊可以依法轉讓，但要經區塊管理部門監督和備案。在區塊長期無償占有的后期卻出現了一個奇怪的現象：占有者將部分區塊轉包給民營小公司經營，所產油氣計入國營石油公司業績，所獲利潤按自定的合同分成。眾所周知，其中的灰色地帶滋生出大量的腐敗現象可以想見。

至于按規定上交地質和油氣開發資料更無人問津，致使不同公司間、甚至同一公司的不同分公司間都無法利用本應屬于國家所有的資料。這也致使新成立的公司獲得區塊，卻無法獲得反映前人工作和認識的地下資料。按規定，代表國務院實施管理的單位（最初的地質礦產部和后來的國土資源部）應負責相應的工作。他們沒能完成此任務的表面理由有二：一為沒有相應的法規（細則）使其可依法管理；二是缺乏相應的監管機構和專門人員。

放開準入是關鍵

勘探和開發必須依托具體的區塊。在依法取得的區塊上進行勘探開發作業可不受他人干擾，所取得的成果也受法律保護、不受他人侵害。在正常市場運作中，眾多從事此項經濟活動的法人可依法取得、轉讓、退出區塊。于是形成眾多公司進行工作、競爭、合作的活躍局面。如果說存在眾多的經營主體是任何市場運作都必須具備的條件，那么對于向地下未知領域探索的勘探來說，就更應強調區塊的靈活準入（準出）。

無數事例表明，面對復雜的地質情況和其中流體的運聚，不同人或公司有不同的認識和技術路線，這個主體勘探開發失敗，而另外的人（公司）改變思路或創新技術往往就可取得成功。這也許正是油氣勘探開發引人入勝的魅力所在。

恰在這個關鍵問題上，中國實施的是行政壟斷。法律限定了只允許少數幾個國家公司有區塊申請權，于是長期以來中國只有“三桶半油”（中石油、中石化、中海油的三大國營公司和屬于地方國營的延長石油公司），主要按政府的“計劃”在活動，他們實現了“上下游、內外貿”的一體化。這種局面長期延續，事實上己形成對認為有油氣前景區塊的全覆蓋，使其他公司難有置喙之地。但是，只有三個人的街市叫市場嗎？上游難以實施市場機制，即使下游有限的開放也難于改變整個系統的冷清場面。顯然，這種僵化體制難以適應目前經濟發展的要求，也與使“市場在資源配置中起決定性作用”的改革方向格格不入。

上游的市場化、區塊的依法開放成為油氣改革的重頭戲和關鍵，但它也因牽扯到目前作為中國油氣工業主體和支柱而成為難點。有人說，它難在觸及利益集團；也有人說，難在怕不慎影響了現實擔負著生產供應重擔的公司運作而影響經濟穩定發展。于是，在改革上出現了不同的構思和線路圖。

有人繞開主體的常規油氣，從尚無法律明文限定、未形成壟斷的非常規油氣入手。于是有了把頁巖氣列為新礦種之舉，實行了只要注冊的油氣公司都可以申請頁巖氣勘探開發區塊的改革舉措。但允許以頁巖氣為名進入油氣勘探開發的區塊，大都是從常規油氣角度缺乏前景者，因而也是非常規油氣賦從條件不夠理想之處。俗話說，萬事開頭難。對于難度往往比常規油氣大的非常規油氣，特別對經驗缺乏、取得地質資料困難的新油氣公司來說，卻偏令其從難啃的骨頭入手是不合情理的。從這條路起步欲令中國頁巖氣快速發展是很難做到的。兩年來的事實也證明了這點。

另一線路也是試圖繞著走，先從“容易改革”的中下游入手。于是有了在油氣管輸上“公平準入”的改革新條例出臺，有了在液化天然氣（LNG）進口和下游經營上更加靈活的準入政策。顯然，他體現了促進改革的良苦用心，也會帶來一些發展的機遇，如允許多類經營者參與不同方式的儲氣調峰設施建設，其供氣價格可在保證儲、供氣成本的基礎上議定，有利于下游發展。但輸氣干線仍在三桶油掌控中，“條件許可時應允許第三方公平進入管線”的條件誰說了算？誰來依法依規監督裁決？因此，僅從中下游入手難從根本上推進油氣市場化進程。

令人關注的是，近來的改革討論集中在混合所有制上。它將是今后我國市場上主要的經濟形式。關鍵不在于誰和誰混合，也不在于各占多大比例，而要通過這個方式改變國營經濟的管理體制。實施現代化的公司管理，政企分離，投資者和經營者分離，“國進民進”，國營企業去行政化、民營企業去家族化，使我國企業獲得發展創新的內在活力、動力。

混合經濟體的實現也必須通過市場，行政化的規定某時要完成其多少百分數的運動式運作注定要失敗。回顧改革歷程、分析目前形勢，使越來越多的人認識到：改革進程若要加快，必然要觸動上游的行政壟斷，這個關隘是繞不過去的。不解決勘探開發區塊的公平開放問題將是“一夫當關，萬人莫入”，改革之路難以暢通，下步棋無論怎么布子都難辦。