遼中南城市群新型城市化戰略研究

王曉玲

(東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025)

遼中南城市群新型城市化戰略研究

王曉玲

(東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025)

傳統城市化模式在發展過程中暴露的缺陷顯示出其難以為繼，新型城市化是我國經濟結構轉型、城市可持續發展的必然選擇。遼中南城市群作為東北地區最為重要的增長極，其新型城市化道路將推動老工業基地振興戰略的深化。通過文獻法分析了新型城市化的內涵、目標、動力、特征和指標體系，探索了遼中南城市群走新型城市化之路所面臨的困境，得出如下結論：遼中南城市群新型城市化之路應以中、小城市優先發展戰略為突破，以大、中、小城市和小城鎮協調發展為主導，以全面提高城市化質量為最終目標。

遼中南城市群；新型城市化；發展戰略

遼中南城市群是遼寧省內經濟實力最強，區域帶動力最大的城市群區，在推動全省乃至整個東北地區的經濟社會發展方面，發揮著舉足輕重的作用。遼中南城市群的新型城市化道路，必然決定著遼寧省和整個東北地區新型城市化道路的走向。為此，確定遼中南城市群的新型城市化戰略，將引領東北老工業基地走上新型城市化之路。本研究所指的遼中南城市群，由沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、盤錦、鐵嶺10個省轄市、12個縣級市和18個縣，共計40個大、中、小城市組成。

一、文獻綜述

自我國提出走新型城市化道路以來，不論是理論層面還是實踐層面，對新型城市化的關注不斷升溫。目前，國內已經涌現出一批研究新型城市化的文獻，觀點紛呈，有共識也有分歧。可以肯定，對新型城市化的研究，將隨著實踐的深入而深化。歸納起來，現有文獻研究主要集中于以下幾個方面：

(一)新型城市化的內涵

關于新型城市化的內涵，學界并未形成較為一致性的結論，代表性觀點有四種。第一種觀點認為，新型城市化是以科學發展觀統領的城市化，其基本內涵為增強產業集聚功能，形成合理的城市體系，實現城鄉一體化，走集約式、內涵式發展之路。[1]第二種觀點認為，新型城市化是可持續發展的城市化，以全面協調的可持續發展為科學理念，堅持實現人口、資源、環境、發展的互相協調，實現政治、經濟、文化、社會的四位一體，實現資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧，大、中、小城市和小城鎮協調發展，實現工業化與城市化、農村與城市、農業與工業協調發展，實現城鄉統籌和公共服務均等化，以城鄉之間和城際之間攫取財富和分享財富的機會平等為標志，逐步減緩和解消城鄉二元結構，達到社會和諧的城市化之路。[2-6]第三種觀點認為，新型城市化是結構轉型的城市化，發生在城市非農人口超過農業人口，即城市化率到達50%之時。此時，經濟社會的發展就步入以城市為主導的階段，結構轉換型的城市化也就大面積出現。結構轉換型城市化就是通過區域經濟、社會、文化、管理與空間布局等結構向城市轉型而提升城市化水平。[7]第四種觀點認為，新型城市化是內涵型城市化，它囊括了城市發展的多重內涵，包括人口轉移與結構轉型，建立政府引導、市場主導、民營經濟推動的城市化機制，推進城鄉統籌、集約發展、制度創新、環境友好。[8-9]

(二)新型城市化的目標

有研究者認為，新型城市化的發展目標是以人為本，應以社會公正為價值導向，以全面、協調、可持續、和諧發展和促進人的全面發展為終極目標。[10]還有研究者將以人為本的目標更加細化，認為新型城市化的目標就是為了人，具體來說，就是為了使廣大市民享受現代城市文明的成果，以及科學技術進步和現代生產力發展所帶來的生活便利和品質提升，享受城市經濟發展帶來的收入和幸福指數的提高。在新型城市化過程中，要特別關注進城農民的訴求，要使他們走進城市、融入城市，通過教育、培訓掌握勞動技能，享有城市各項公共服務和社會保障，實現生活方式、思想觀念的根本轉變，成為真正的城市居民。因此，凡是離開人的需要和全面發展的城市建設，都是不合理的，[11]這不但不能推進城市的發展，有時還會造成一定程度的浪費。

(三)新型城市化的動力

有研究者認為，新型城市化是以新型工業化為基礎、為動力的，新型工業化與新型城市化是辯證統一的關系。[12]工業化和城市化是密切相關的，從二者的邏輯關系看，工業化是內容，城市化是形式，內容和形式不可分割。[13]從二者相互作用的角度來看，工業化是城市化的基本動力，城市化是工業化的載體和持續動力。[5]

不過，也有研究者對新型城市化的動力機制給出完全不同的解釋。他們認為城市化動力機制分為自上而下型和自下而上型，即政府主導型和市場主導型。推進新型城市化的發展，單純依靠政府主導或市場主導都是不可取的。新型城市化的動力機制為市場主導下的政府適當干預，由政府來解決新型城市化推進過程中暴露出的許多深層次的矛盾。[14]

(四)新型城市化的特征

有研究者將新型城市化的特征概括為：城鄉統籌，并逐步實現城鄉一體化發展；環境友好，建設綠色生態城市和良好人居環境；集約發展，構建資源節約型和空間緊湊型城市發展模式；社會和諧，謀求社會和諧公平和城市包容性增長。[15]這一論斷從多個方面概括了新型城市化，是有別于傳統城市化最為顯著的特征。還有研究者將新型城市化的特征描述為：以大、中型骨干城市為重點，城市集群與產業集群協調發展；以新型工業化為基礎, 注重資源節約和生態平衡；產業結構合理, 城市有恒久活力；設計規劃科學, 城市發展有規律；以城帶鄉, 城鄉互促共進；城市功能健全, 能為生活方式文明化提供物質支持。[16]這一描述對新型城市化的外延進行了更為細致的刻畫。

(五)新型城市化的指標體系

牛文元通過研究，提出了中國新型城市化戰略的設計要點，認為大、中、小城市與小城鎮協調發展進而實現城鄉統籌發展，是中國新型城市化戰略的核心；以組團式城市群代替單一城市擴張，是加速消除二元結構、緩解城市生態環境壓力、便于文化多樣性交融的有效途徑；構筑開放、流動、有序、互補和共享的中國城鄉體系，是解決中國“三農”問題的根本戰略出路。[2]牛文元帶領的科研團隊，還以城鄉發展動力、城鄉發展質量、城鄉發展水平3大指標為框架，建立了中國新型城市化指標體系，并對中國內地50個代表性城市的新型城市化水平進行排序，每年發布《中國新型城市化報告》，這是我國學界專門研究新型城市化指標體系及應用的年度報告。

二、遼中南城市群新型城市化之困

(一)大、中、小城市發展不協調

大、中、小城市協調發展，是新型城市化的重要內涵之一。遼中南城市群內大、中、小城市并未呈現協調發展的格局，大城市不僅經濟發展速度遠快于中、小城市，城市化水平也遠高于中、小城市。2010年，遼中南城市群內超大城市(2座)的城市化率為85.3%，大城市(2座)的城市化率為88.8%，大城市(5座)的城市化率82.9%，中等城市(8座)的城市化率為35.2%，小城市(23座)的城市化率僅為25.5%。遼中南城市群內中、小城市的城市化水平不僅大幅低于大型城市的城市化水平，也遠低于全省和全國平均水平(如表1所示)。由此可見，遼中南城市群的發展主要依靠大型城市(市轄區非農人口50萬及以上)的拉動。由于國家趕超戰略的需要，遼中南城市群內的大城市成為建國初期一大批工業項目的承接地。工業的強勁發展需要大批就業人口，撫養人口也相應增加。在這種帶動力的作用下城市非農人口大幅增長，中等城市變為大城市，大城市變為特大城市，特大城市變為超大城市，大型城市的發展壯大成為必然趨勢。在振興東北老工業基地的過程中，遼中南城市群中的大型城市又獲得了較多的政策優惠和資金支持，迎來了又一次重大發展機遇。較之于大城市，遼中南城市群的小城市和小城鎮在推進城市化過程中，獲得的外部支持較少，僅靠城市自身的力量很難完成跨越式發展。基礎設施落后、建設資金不足，是遼中南城市群內的小城市和小城鎮發展所面臨的突出問題。由于小城鎮的產業規模過小，布局分散，無法像大城市一樣形成較大的聚集效應和規模效益，必然導致城市化發展的推動力不足。同時，小城鎮還存在驚人的土地資源浪費現象，生態環境損害嚴重，污染治理難度較大。[17]這些問題都制約著遼中南城市群內小城市和小城鎮的持續發展，也加大了其與城市群內大城市的差距。另外，遼寧城鄉統籌發展進程也相對滯后，農村基礎設施普遍落后，建設資金短缺，需要通過城市的輻射和帶動縮小城鄉差距。

表1 2010年遼中南城市群各等級規模城市的城市化率 (單位：%)

資料來源：①全國城市化率為城鎮人口占總人口的比例，根據《中國統計年鑒2011》相關數據。②遼寧省城市化率、各等級規模城市的城市化率均為城市非農人口占總人口的比例，根據《中華人民共和國全國分縣市人口統計資料2010》相關數據計算而得。

(二)城市區域內經濟發展不平衡

和諧發展被認為是新型城市化的終極目標之一。和諧發展，不僅包括經濟、環境、社會的和諧發展，也包括不同地域空間城市的和諧發展。遼中南城市群內不同地域城市的經濟社會發展并不平衡，離區域協調發展還有一定差距。城市區域內經濟發展的不平衡，集中表現在城市人均地區生產總值的差距之上。城市人均地區生產總值是各等級規模城市經濟實力、經濟效率的綜合體現，用于大、中、小城市間經濟發展水平的比較，比總量指標更加公平，具有可比性。從遼中南城市群40個城市的人均GDP來看，城市間的經濟發展很不平衡。2011年，就10個地級市形成的城市區域來說，大連和盤錦城市區域的經濟發展較為均衡，大連市轄區人均GDP達到127 441元，所轄的3個中等城市和1個小城市人均GDP都在67 000～89 000元之間；盤錦市轄區人均GDP為96 113元，下轄的1個中等城市和1個小城市的人均GDP分別為64 185元和54 483元；沈陽雖然是遼中南城市群的雙中心城市之一，但市轄區和下轄的4個小城市的經濟發展水平差異較大，特別是法庫縣的人均GDP只有46 450元，尚未達到全省50 760元的平均水平(如圖1)。此外，鞍山的岫巖縣，撫順的新賓縣、清原縣，本溪的桓仁縣，丹東市轄區及所轄的寬甸縣，營口的蓋州市，遼陽下轄的遼陽縣、燈塔市，鐵嶺的西豐縣、昌圖縣人均GDP也都沒有達到全省平均水平。城市群中人均GDP最低的中、小城市為鐵嶺的昌圖縣和西豐縣，僅為24 221元、21 625元，尚不足全省人均GDP的一半，經濟發展相對落后，與其他中、小城市存在較大差距。

圖1 2011年遼中南城市群內各城市人均GDP

資料來源：中國統計局.遼寧統計年鑒-2012[Z].北京:中國統計出版社，2013.

(三)城市化質量有待提高

新型城市化不僅關注城市化水平的提升，更關注城市的和諧與可持續發展，前者只代表城市化的數量指標，后者才是城市化的質量指標，是推進新型城市化的重中之重。遼寧省的城市化水平從建國之初一直高居全國前列，2011年，遼寧的城市化率緊隨廣東之后位居全國第二，而遼中南城市群的整體城市化水平則高于全省。早在1985年，遼中南城市群的城市化率就已達到45.8%，高于全省城市化率5個百分點，高于全國城市化率22.1個百分點；2010年，遼中南城市群的整體城市化率為67.9%，比全省城市化率高6個百分點，比全國城市化率高17.9個百分點。但是，遼中南城市群的城市化質量卻與高城市化率相背離。城市群內的多數大型城市為工業型、資源型城市，經濟發展中的結構性矛盾突出，產業結構升級轉型過程尚未完成，第二產業仍然是各城市的主導產業，現代服務業的發展相對滯后。鞍山、本溪等城市還面臨著雙重任務：不僅要實現經濟結構的轉型，還要實現資源型城市的全面轉型。遼中南城市群作為我國重要的重工業基地，因人口眾多，資源相對匱乏，環境容量有限等原因，使城市群的能源環境效率差，經濟發展與環境保護的矛盾突出，資源環境壓力較大。[18]近年來，冬季嚴重的霧霾天氣又加重了城市群的環境壓力。另外，遼中南城市群在推進城市化過程中，還存在一系列的社會問題，如進城農民未實現完全的市民化，城市公共服務的均等化還需繼續推進；社會保障壓力大，水平有待提高；人口老齡化趨勢加劇，對城市群的可持續發展提出挑戰；城市文化和文明水平滯后，市民素質亟待提升。

三、遼中南城市群新型城市化戰略

(一)大、中、小城市協調發展戰略

促進大、中、小城市協調發展是遼中南城市群新型城市化戰略的重要內容。基于目前大型城市的超先增長和快速發展，要改變中、小城市的劣勢地位，必須通過政府干預加以實現。為此，應實行如下戰略措施。

1.中、小城市優先發展戰略

遼中南城市群應出臺中、小城市優先發展戰略，為中、小城市的中長期發展提供指南。2012年，國務院出臺戶籍分類管理制度，全面放開了對中、小城市的戶籍限制，被視為戶籍制度改革的破冰之舉。但是，此舉并未推動遼中南城市群中、小城市快速發展，因為，這些城市的吸引力并不強。為此，城市群內的大型城市，應將對中、小城市的政策、資金、項目傾斜作為其優先發展的突破口，扶持中、小城市形成與大城市相對接的產業集群，培育內生發展動力，這樣才有助于中、小城市的可持續發展，形成與城市體系內的大型城市相互協調的格局。

2.建設特色小城鎮戰略

目前全省共有607個小城鎮，規模偏小，鎮均人口不足2萬人，人口聚集功能較弱，經濟實力不強，規模效益低下，小城鎮發展缺乏后勁。遼中南城市群應集中打造一批旅游、文化名鎮。

(1)確定培育的類別和重點

遼寧省具有豐富的旅游自然資源，有名山名江，還有國內較長的海岸線，形成山、江、海、峽谷、溫泉和濕地等多元化的旅游資源基礎。根據省內現有的資源稟賦，可將擬打造的旅游名鎮分為：休閑型、度假型、療養型、景觀型、游樂型。另外，遼寧省也有得天獨厚的文化資源，牛河梁文化遺址、滿清文化遺產是其中的杰出代表，這些人文歷史也在一些小城鎮留下痕跡，是開發文化名鎮的獨特資源。按照擬打造的旅游名鎮、文化名鎮的類別，讓各城市自行申報有一定資源優勢的小城鎮，每個地級市可上報2～3個，沈陽、大連市可上報6～8個，每年選出其中的20個作為重點培育對象，用5～10年時間分步實施，有序推進，完成旅游名鎮、文化名鎮的培育。

(2)完成總體規劃的修編

對入選的重點鎮，督促其盡快完成總體規劃的修編，并按照旅游名鎮、文化名鎮的新定位制定分期實施目標。在景觀設計上，要突出自然景觀、人文景觀、生態景觀的和諧，體現人與自然和諧的鄉村美景，切忌盲目模仿大城市，失去小城鎮應有的韻味。[19]

(3)進行專項資金扶持

省級財政應對入選且已完成總體規劃修編的小城鎮，撥付專項資金，市級財政按照1∶1配套，以貸款貼息、以獎代補等方式，扶持重點鎮建設。使其完成污水、垃圾處理，鎮內道路建設和園林綠化，給排水等市政基礎設施建設，以及醫療、衛生等公共服務設施的建設。

3.促進城鄉統籌發展戰略

遼寧不僅是國內工業大省，也是農業大省。遼中南城市群內農村在經濟發展、農民收入方面優于全省平均水平，但與江蘇、浙江、山東等省份相比，農村經濟還存在較大差距。2011年，遼寧省第一產業的產值比僅為8.6%，就業比卻高達29.6%，農業生產率和產業化程度亟待提高。另外，中、小城市和小城鎮，是離廣大農村腹地最近的城市區域。由于前者發展落后，對農村的輻射力和帶動力極為有限。使遼寧農村并沒有像江蘇、浙江、山東那樣依靠集體經濟、民營經濟、特色產業的帶動，實現跨越式發展。為此，遼中南城市群應利用其較好的農業資源優勢，實行集約化生產，加快農業產業化步伐，重點打造一批名優農產品。應繼續推進農業基礎設施建設，逐步更新農田水利設施，為農業產業化經營打下基礎。還應探索農村土地改革路徑，建立土地流轉機制，為農村剩余勞動力進入城市創造條件。

(二)城市區域內部共同發展戰略

1.建立城市區域內部協同發展機制

遼中南城市群內有8個城市存在區域內部發展的非均衡，為打破這一格局，這8個城市應建立區域協調發展機制，將市轄區與所轄市、縣的發展進行統籌規劃。首先，城市規劃應將所轄市、縣納入其中，將其視為與市轄區同等重要的經濟區域，從區域的大視角出發進行產業轉型以及城市轉型的謀劃，在區域內進行產業轉移和重新布局；其次，要聚集區域內的優勢資源，形成打破行政區域束縛的產業集群，強化市轄區與城市區域內不同市、縣的分工協作，最大限度減少重復投資，由相互競爭變為協同合作。最后，促進城市區域的一體化。在信息、人才、醫療、社保、交通等方面，大力推進地級市與所轄市、縣的一體化發展，為資源在區域內自由流動奠定基礎。

2.探索城市區域內的幫扶機制

除了大連和盤錦外，其他8城市都應制定對口幫扶機制，促進所轄區內城市的協同發展。幫扶機制包括接受落后市、縣干部到市轄區或發達市、縣掛職鍛煉，培養他們管理經濟和社會事務的能力和創新水平，提升落后市、縣干部的整體素質，為落后市、縣的跨越式發展打下人力資本方面的基礎；其次，對落后市、縣的城市基礎設施建設提供幫扶。落后市、縣在城市化進程中資金缺乏，城市基礎設施建設的資金壓力較大。市轄區應依據各市、縣財政收支狀況，確定每年幫扶規模，幫助落后市、縣盡快構建較為完善的城市基礎設施。

3.通過城市群平臺帶動落后城市發展

遼中南城市群雖然已經成為我國繼長三角、珠三角、京津冀之后重要的城市群區，但城市群區內部的互動合作仍然有待加強。應借助城市群市長聯系會議這一區域合作平臺，制定城市群內的扶助計劃，分步驟加以實施，每年扶持城市群內最落后的3個城市，在城市群同城化進程中提升大城市對落后城市的帶動作用，促進生產要素向落后城市流動，幫助落后城市完成產業集群構建，實現人均GDP超過全省平均水平的目標。

(三)提升城市化質量戰略

1.繼續深化經濟結構轉型

遼中南城市群內的大、中、小城市都面臨著經濟結構的轉型，突出問題是重工業所占比重太大，擠占了服務業的發展空間，導致第三產業發展相對滯后。今后應大力推進生產性服務業的發展，政府應通過取消部分行政審批，停止或降低部分行政收費，鼓勵大學畢業生和城市居民自主創業。有條件的城市，還可以成立創業孵化基地，培育一些有市場需求的新型服務業，成熟后推向市場。對進入孵化基地的大學畢業生，政府應提供基本生活費用，為其解決后顧之憂。此外，還要堅定不移地淘汰落后產能，在產業轉型中實現結構優化和升級，推進三次產業的協調發展。

2.全面治理城市群環境污染

遼中南城市群內各城市水污染、空氣污染防治任務艱巨。應通過城市間相互合作，對跨城市流域污染進行治理。還應大力發展環保產業，提高城市污水處理率。同時，加強環保監測力度，懲處不達標排放企業。對于近年來日趨加重的空氣污染，特別是霧霾對居民健康的危害，應有清醒的認識。要鼓勵市民選擇自行車、步行等綠色出行方式，為綠色出行提供相應的保障措施，使綠色出行安全、舒適。為了減少機動車通行量進而減少尾氣排放量，在城市中心區域，應盡量以公共交通方式代替私家車出行。為此，應提高城市中心區域停車收費標準，在大型交通樞紐站建立停車場，方便私家車、自行車使用者換乘公共交通。

3.構建新型城市社會

新型城市化要求構建全面的新型城市社會，遼中南城市群應率先嘗試。首先要為進城農民工提供與市民相同的醫療保險、社會保障等各項福利待遇，讓他們實現市民身份的徹底轉換。其次，要進一步提高市民收入，特別是企業離退休人員的收入，縮小不同行業間的收入差距。再次，為應對遼中南城市群的人口老齡化問題，要鼓勵社會力量發展養老事業，創建多層次、多方式的養老體系。最后，大力提高市民素質，提高城市文化和文明水平，建設和諧社區，使城市成為居民的美好家園。

四、結語

遼中南城市群的城市化是自上而下發展型，也是典型的大城市推進型，大城市、特大城市、超大城市的城市化率均已超過80%，進入城市化發展的后期階段，而中、小城市和小城鎮的發展卻較為緩慢，目前只處于城市化的中前期。因此，遼中南城市群新型城市化之路應以中、小城市優先發展戰略為突破，以大、中、小城市和小城鎮的協調發展為主導，以全面提高城市化質量為最終目標。

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(責任編輯 周吉光)

Research the New Type Urbanization Strategy of Urban Agglomeration in Central and South Liaoning

WANG Xiao-ling

(Dongbei University of Finance and Economy, Dalian, Liaoning 1160025)

Defects of traditional urbanization mode in the development process displayed it was difficult to continue. New type urbanization is an inevitable choice for economic structure transformation and city’s sustainable development in China. As the most important growth pole, the road of new type urbanization of urban agglomeration in central and south Liaoning will promote deepening of revitalization of old industrial base. The paper analyzes the connotation, the goal, the motivation, the characteristic and the index system of new type urbanization through literature method, explores the plight of urban agglomeration in central and south Liaoning towards new type urbanization. It draws the following conclusion: the new type urbanization of urban agglomeration in central and south Liaoning should take the strategy that medium and small cities will be given priority to develop as a breakthrough. It also should take harmonious development of large, medium and small city as the lead, and take the improvement of city quality as the ultimate goal.

urban agglomeration in central and south Liaoning; new type urbanization; development strategy

2013-11-20

遼寧省社科基金項目“以遼中南城市群為主體的新型城市化道路研究”(L12BJL017)。

王曉玲(1966—)，女，內蒙古呼和浩特人，經濟學博士，研究員，主要研究方向為城市經濟。

F291.1

A

1007-6875(2014)02-0032-06