中國礦業權重疊問題探析

吳文盛，劉小磊

(1.石家莊經濟學院 博物館，河北 石家莊 050031；2.石家莊經濟學院 研究生學院，河北 石家莊 050031)

中國礦業權重疊問題探析

吳文盛1，劉小磊2

(1.石家莊經濟學院 博物館，河北 石家莊 050031；2.石家莊經濟學院 研究生學院，河北 石家莊 050031)

由于歷史和技術方面的原因，在礦產資源開發中我國長期存在著礦業權重疊問題。礦業權重疊在一定程度上阻礙了礦產資源的合理利用和有效開發，不符合構建資源節約型和環境友好型社會的要求，因此，解決礦業權重疊問題已經迫在眉睫。在分析中國礦業權重疊現狀及后果的基礎上，從管理體制、開發模式、信息管理、礦業權設置與核查技術、法律法規與利益分配等方面探討礦業權重疊的原因，并提出相應的對策建議。

礦業權重疊；原因分析；對策建議

礦業權重疊是礦業權(探礦權、采礦權)之間發生平面交叉或者立體投影重疊的現象。由于礦業權重疊，導致礦業權人的合法權益經常受到侵害，并嚴重影響到礦產資源的合理開發和利用，甚至可能潛在著危險。依據《中華人民共和國物權法》，礦業權屬于用益物權，依法取得的探礦權和采礦權受法律保護，為保護礦業權人的合法權益不受侵犯，為提高礦產資源的利用效率，解決中國礦業權重疊問題刻不容緩。

一、礦業權重疊的現狀和影響

(一)礦業權重疊的現狀

近年來中國礦業權重疊問題凸顯。根據國土資源部全國礦業權實地核查工作的數據，截止到2010年6月，全國礦業權交叉重疊總數達到10 070個。其中，中部地區重疊數量最多，占55.44%；西部其次，占35.64%；東部礦權重疊較少，占8.92%。山西、安徽、云南、貴州礦權重疊總數居前四名，都超過1 000件[1]。河南、內蒙古兩省重疊問題也較為嚴重。從礦業權類型來看，礦業權重疊有采礦權與采礦權重疊、探礦權與探礦權重疊、探礦權與采礦權重疊；從礦種上看，礦業權重疊有能源礦產與非能源礦產之間的重疊，有能源礦產中不同礦種的重疊和非能源礦產中不同礦種的重疊。其中，油氣與煤炭、煤炭與煤層氣以及煤炭與煤炭之間的礦權重疊最為突出。

以鄂爾多斯盆地為例，該盆地的礦業權重疊面積達43 180.94km2，占礦業權總面積的15.39%，占盆地總面積的17.67%。從礦種來看看，煤礦礦業權重疊數量最多，占礦業權重疊總數的7.07%，其次依次為石油天然氣、鋁土礦、巖鹽，分別占礦業權重疊總數的 5.92%、1.87%、1.79%(見表1)；從開發利用上看，鈾礦資源與油氣、煤炭等資源賦存及礦業權范圍在盆地東北部、南部、西北部平面上重疊普遍。從礦權屬性上看，探礦權與探礦權交叉重疊的面積最大，占重疊部面積的70.85%，但重疊的礦業權數相對最少，占31.31%；采礦權與探礦權交叉重疊的礦業權個數最多，占78.27%，但重疊的面積不大，僅占34.39%，采礦權與采礦權交叉重疊的面積最少，占6.46%，但重疊的礦業權數卻占41.43%[2]。

表1 鄂爾多斯盆地礦權重疊情況

資料來源：國土資源部油氣中心.〈鄂爾多斯盆地礦產資源勘查開發區劃〉2011年項目設計，2011-04-16.

(二)礦業權重疊的負面影響

礦業權重疊帶來了許多負面影響，主要表現在以下三個方面：

一是帶來嚴重的安全隱患。不同的礦業權在勘探或開采中相互影響，給安全生產帶來嚴重威脅。比如，煤炭采礦權與石油采礦權重疊區域，采油需要人工地震，而人工地震很可能破壞煤礦的礦井，給煤礦安全生產帶來隱患；在煤炭采礦權與油氣探礦權重疊區域，油氣鉆探會給煤礦生產帶來涌水、天然氣泄漏等安全威脅；在縱向上多層疊加產出的采礦權重疊區域，由于不同層位的采礦權屬于不同的主體，同時開采作業存在著崩塌等安全隱患

二是影響正常的生產。由于勘探開發主體多，不同類型礦業權范圍重疊往往引起礦權糾紛，嚴重影響正常的勘探和開發；復雜的外部關系也給礦產資源勘探開發部署和現場生產組織帶來了極大的困難。

三是不利于礦產資源的合理利用。比如，鈾礦資源賦存于煤炭資源的上部，煤田開采頂板采用自然陷落法，將造成對鈾礦資源的破壞；煤炭與油氣重疊區，在油氣井附近需要預留礦柱，造成大量的壓煤即儲量浪費。

三、中國礦業權重疊的原因分析

(一)多頭分散的礦政管理體制

根據《中華人民共和國礦產資源法》及其相關法規，中國的礦業權管理實行分類分級管理體制，勘查許可證由國家和省兩級發放，采礦權許可證分國家、省(自治區、直轄市)、市、縣四級審核發放。石油、天然氣、鈾礦、煤層氣等礦產采礦權由國土資源部頒發，煤炭、油頁巖等資源采礦權則由地方發證。這種多頭分散的管理體制，使信息資源分散，資源勘探、開發等環節的管理權限分散在政府的不同部門，缺乏集中統一的協調和管理，容易造成礦業權疊加和重復勘探、不合理開發等問題。比如，煤與煤層氣礦業權的疊加，煤層氣屬于氣體礦種，煤炭屬于固體礦種，在礦業權管理上，煤層氣礦業權屬于國家一級發證，煤炭礦業權則由國家和省兩級發證(即年產120萬噸以下的煤礦由各省市批準登記發證，年產120萬噸以上的煤礦由國土資源部批準登記發證)。1998年以前擁有煤炭礦業權的企業由于經營困難或缺乏意識等原因并未去重新登記煤層氣的礦業權，于是未登記的煤層氣礦業權都被國土資源部收回，實行一級管理，由國土資源部審批[3]。自2005年以來，在我國能源供應緊缺、煤炭生產規模迅速擴張的背景下，新設置了大批煤炭采礦權，與已發證登記的煤層氣探礦權、采礦權重疊。

(二)單一的礦產資源開發模式

中國礦產資源的特點是貧礦多、富礦少，難選礦多、易選礦少，共生礦多、單一礦少。如有色金屬礦的85%以上是綜合礦，共、伴生鐵礦約占其總儲量的31%。顯然，共伴生礦產的開發利用更適合采用綜合開發模式。然而，中國長期采用的是單一的礦產資源開發模式，這種開發模式不可避免地造成在同一地區不同產出層位的礦產在空間上的礦業權重疊。比如，在鄂爾多斯盆地，由于受到構造多旋回運動的影響，在同一礦區內不同時代的地層出現了多層系成煤、多層系生油氣、多旋回成煤、油氣和鈾礦疊加富集的規律，不僅有有機能源的疊加(油氣疊加，煤氣疊加，煤油氣疊加)，還有有機能源與無機能源的疊加(鈾煤氣疊加，鈾煤油氣疊加),以及能源礦產與非能源礦產(煤礦與鉀鹽、高嶺土等)的疊加[4]。按照傳統的礦產資源開發模式，不同礦產在同一礦區的疊加產出，實際上被看作是多個礦床分別進行開發利用，于是在鄂爾多斯盆地，形成了除油、氣綜合勘探開采外，其他礦產單一礦種開發普遍存在的現象，相應的共生或伴生礦產資源沒有得到綜合開發。采煤的企業只開采煤，忽視煤層氣開發，亂采濫挖，導致煤礦事故頻發和資源浪費，而油氣勘探開發企業則側重于常規油氣開發，不重視非常規資源的開發，而且開發水平不高，不少地方仍存在打井無設計、開發無方案的現象，導致資源浪費。同時，缺乏對伴生、共生的礦產資源實行綜合開發[5]。

(三)礦業權信息化管理滯后

由于我國信息化建設相對滯后，各地礦業權登記管理信息化水平不一。1987年4月29日國務院頒布了《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》,1987年12月16日國務院批準、石油工業部頒布了《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》，但早期的礦業權登記基本采用紙質的。1998年2月28日，國務院頒布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，礦業權登記進入了信息化軌道，但2007年前，中國的四級礦業權登記管理機關的礦業權審批信息系統一直未能實現全國聯網運行。各級登記管理機關的礦業權登記數據庫長期處于相對分離的狀態，這就造成各地的礦業權信息不能及時反饋和匯總。尤其是在一些偏遠的貧困地區，礦業權的信息化管理水平嚴重滯后，礦業權信息根本沒有登入數據庫。這就容易造成不同級別管理機關所核發的礦業權證存在范圍交叉重疊的現象。

(四)礦業權設置與核查技術落后

礦業權的設置嚴格依賴于技術，但由于歷史原因，中國目前使用的坐標系統，既有建國初期從蘇聯引進的54坐標系、也有比較先進的西安80坐標系和地方獨立坐標系等，多個坐標系不統一，使得測量數據相互間轉換往往存在很大誤差。加上測量手段不一，比例尺大小不同(有1∶1 000、1∶2 000、1∶5 000和1∶10 000),往往造成實際的礦業權坐標范圍重疊。另外，由于核查系統不完備，核查技術落后，即使出現礦業權重疊，也難以檢測出來。

(五)法律法規不健全

法律是解決社會矛盾的有效手段和最后保障，法律法規的不完善和缺失往往是產生問題的重要原因。中國礦業權重疊與相關法律法規的缺位有很大關系，一是現行的《礦產資源法》以及相關法律并沒有關于如何處理礦業權重疊的規定，二是這些專門法律法規大部分都是20世紀90年代中后期制定和修改，出現了法律體系與社會經濟發展不相適應甚至沖突的地方，不利于礦業權重疊問題的根本解決。例如，《礦產資源法》規定:禁止探礦權、采礦權倒賣牟利，與之相沖突的是《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》卻允許礦業權的轉讓，礦業權的轉讓方式包括礦業權的出售、作價出資、合作、出租、抵押、贈予、繼承、交換等形式。雖然《礦產資源法》在第六條規定了探礦權的有限轉讓，但仍沒有規定探礦權的抵押、出租、出資如何管控。這些法律的不足和沖突限制了礦業權的合理轉讓和有效開發，不利于實現礦產資源的綜合利用和開發。[6]

(六)利益分配不合理

礦業權重疊問題的本質，是在礦產資源開發過程中不同利益主體之間的矛盾(其中經濟利益是核心)。在中央和地方政府的礦產資源開發利益分配方面，中央政府長期處在強勢地位，地方政府處于從屬的地位。以“一稅四費”(即資源稅、礦產資源補償費、采礦權價款、采礦權使用費收入、水資源補償費)中的礦產資源補償費為例：中央和地方政府按照5∶5分成(中央和自治區的分成比例為4∶6)，地方所得部分在省(直轄市、自治區)、市、縣中再次分成，縣一級所得的部分很少，而在縣以下的鄉鎮、村基本沒有納入利益分配的范圍。礦產資源財稅體系中的增值稅，75%上交中央，25%留給地方，其中留給地方的25%中有50%分給地市，其余的才分給縣鄉；而礦產資源財稅體系中的企業所得稅，中央和地方的分成比例是6∶4，中央企業的所得稅全部上繳中央，但中央企業礦產開發利用所帶來的污染、破壞卻留給地方，對地方民眾的生活造成不利的影響，地方政府需投入大量資金進行治理。因此，地方政府在解決礦業權重疊上沒有積極性和主動性，甚至阻撓中央關于解決相關問題的政策，造成了礦業權重疊長期無法有效解決。

四、解決中國礦業權重疊問題的對策

(一)進一步修改完善礦業法律法規體系

完善礦業法律法規，一是要結合新的《物權法》和《公司法》以及相關法規，將《中華人民共和國礦產資源法》改成《中華人民共和國礦業法》，并修改與其配套的法律法規，轉變傳統的單純礦產資源管理為礦業活動全過程的管理，建立以礦產資源產權制度為核心，以礦產資源產權保護為重點，覆蓋礦產資源普查、詳查、勘探、開采利用全過程的礦業管理，從產業鏈全過程來提高礦產資源的利用率。二是在新的《礦業法》中明確規定礦業權重疊處理的基本原則和辦法，明確礦業權重疊有關各方的權利和義務，重點修改現行的《礦產資源法》的相關條文規定不符合現實情況和《礦產資源法》與配套法律之間不協調之處，使礦業權更易于操作，使解決礦權業重疊問題有章可循，有法可依。

(二)加強信息體系建設，增強信息溝通和協作

加強礦業信息體系建設，明確礦區內礦業權重疊的具體情況，強化相關部門的信息溝通，是解決礦業權重疊問題的前提條件。中央和地方的礦業權登記管理機關要加強部門信息化建設，實現全國聯網運營，相關部門要及時更新礦業權反饋信息。對于礦業權的新設置、變更，統一使用先進的西安80坐標系測算的拐點坐標，在工作中要逐步排除54坐標系，測量手段則統一使用GPS設備，實現測量標準的統一性。同時，各級礦業權管理機構之間，要加強信息溝通和協調，不斷完善礦業權審批登記流程。

(三)建立礦業權交易二級市場

由于沒有礦業權二級市場，補償費用的確定就缺乏標準，因此，建立礦業權交易二級市場，可以為重疊礦業權的轉讓確定一個合理的價格，有利于礦業權的順利轉讓。首先，國土資源部要盡快頒布《礦業權評估規范》，建立礦業權價值評估體系，規范礦業權評估收費標準，切斷評估機構與行政權力之間的關聯，使評估機構成為客觀、公正、能夠獨立承擔民事責任的法人組織。其次，建設全國性的多元、多維、多層次的礦業權流轉信息貿易平臺，在這個平臺上可以查詢到礦業權流轉的信息，礦業權人也可以在這里尋找到買受人。第三，建立礦業權交易中心，為礦業權交易活動創造便利和規范運作的條件，提供合法場所和良好配套服務設施。

(四)引導企業共同開發、綜合開發

解決礦業權重疊問題必須重視市場的作用，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分尊重礦業企業的市場主體地位。同時，政府要多用利用財稅等經濟手段，如稅收優惠、財政扶持等，積極引導礦業權重疊各方本著雙贏互利、共謀發展的原則，發揮市場主體的能動，探索聯合開發的新模式，如山西省三交地區的煤炭與煤層氣重疊問題上運用得比較成功的先采氣、后采煤的“三交”模式，協議劃分、分別開采、下游合作的“沁南模式”，青海省油氣與鹽湖資源重疊的承諾制方式，都是在處理礦業權上比較成功的辦法，可以大力推廣。此外，還可以探索礦業權重疊各方以礦業權折價入股形式共同開發礦業權重疊區域的礦產資源。政府還可以支持有條件的礦業企業通過礦業權重組、整合和并購，使礦業權重疊問題的外部性內部化，使礦業企業走上整裝勘查、綜合開采和探采合一的綜合開發道路。當然，政府部門盡量不要直接介入礦業企業的事務。

(五)改革利益分配格局，讓基層政府獲得更多的利益

改革礦產資源開發的利益分配格局，要將利益中心下移，即利益重心由目前主要集中在中央下移到縣級政府。利益重心下移的理由是事權下移，根據權責利相統一的原則，縣級政府也應該在礦產資源開發中獲得相應的利益。為了防止資金被層層截留，建議取消市級分成，直接規定縣級的分成比例。建議礦產資源補償費及探礦權價款、采礦權價款，實行中央、省、縣三級政府各占1/3，專款專用。這樣分成的好處在于：一方面可以加強地方政府礦產資源開發監管能力，也可以解決地方政府由于在礦產資源開發中獲得的利益較少而介入到礦產資源開發中的問題；另一方面，可以避免“資源詛咒”的問題，將礦產資源優勢轉化為經濟優勢，更好地發揮礦產資源開發的正外部性，最大限度地調動礦產資源產地的基層政府在解決礦業權重疊的積極性和主動性。

〔1〕 羅世興，沙景華.國內外礦權重疊勘查開發模式研究[J].中國煤炭，2011(10):28-31.

〔2〕 羅世興，沙景華，呂古賢.鄂爾多斯盆地礦權重疊問題探析[J].中國礦業，2012(8):22-24.

〔3〕 卓琳飛.關于煤層氣礦業權重疊問題的探討[N].中國能源報，2012-04-16(5).

〔4〕 吳文盛.鄂爾多斯盆地疊加型礦產資源開發技術經濟評價研究報告[R].石家莊：石家莊經濟學院，2012.

〔5〕 吳裕根，王越，王楠.對鄂爾多斯盆地能源資源綜合勘探開發的思考[J].國際石油經濟， 2010(7)：1-4.

〔6〕 楊丹萍，王守雷.我國礦業權立法研究[J].法制與社會，2011(3):26-28.

(責任編輯 周吉光)

On the Overlap of Mining Right in China

WU Wen-sheng， LIU Xiao-lei

(Shijiazhuang University of Economics,Shijiazhuang,Hebei 050031)

Because of the history and technology,there exist the overlap problems of mining rights in China in the long-term mineral resources developing.Mining rights overlap,to some extent,has hindered the rational utilization of mineral resources and effective development,and does not conform to the construction of a resource-saving and environment-friendly society.Therefore,it is necessary for us to solve the problems of mining rights overlap.Based on the analysis of the present situation and the consequences of overlap of China’s mining rights,this thesis discusses the reasons of mining rights overlap in the aspects of management system,development model,information nformatization nformatization nformatization management,mining rights setting and verification technology,laws and regulations and the benefit distribution structure.Finally the corresponding countermeasures and suggestions are proposed.

mining rights overlap; analysis of reason; countermeasures and suggestions

2013-12-30

吳文盛(1964—)，男，福建平和人，博士,教授，碩士生導師,主要研究方向：資源經濟、產業經濟、文化經濟、民營經濟。

F426.1

A

1007-6875(2014)02-0055-04