民主治理理念下實現公共利益與平衡多元利益訴求問題析論

摘要：現代化進程高速推進和社會急劇轉型衍生出眾多階段性、復合型治理難題，政府往往在實現公共利益與平衡多元利益訴求的雙重目標下陷入兩難困境。鄰避沖突的發生和蔓延主要是因為鄰避項目的成本——收益分布失衡，因而治理鄰避沖突的關鍵在于建構經濟——心理——文化的復合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，從而實現公共利益和社群利益的雙贏。伴隨著公民權利意識、個人意識的覺醒，缺乏民意吸納機制的管制決策模式呈現出政策合法性下降和公民參與乏力的弊端，誘發了鄰避沖突的升級。因此，實現鄰避沖突的有效規避，應摒棄封閉決策模式，創新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益訴求，通過拓寬公民制度化參與決策渠道，構建深度參與模式，完善參與機制，實現政府、企業和社群的合作共治。

關鍵詞：創新政策工具；利益分布；多元利益訴求；鄰避沖突；民主行政；治理模式

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）-06-0008-04

基金項目：江蘇省教育廳重大項目“推進政務公開與陽光政府建設問題研究”（2013ZDAXM006）中期成果。

作者簡介：梁新（1989-），女，遼寧盤錦人，南京大學政府管理學院研究生，研究方向：公共政策。一、引言

我國的改革開放和現代化轉型在推進城市化、工業化進程帶來經濟騰飛與社會富足的同時，也催生了公民環境意識、權利意識的覺醒，促進了公民社會的進步。在經濟可持續發展與環境保護、威權政體與公民社會之間一系列矛盾交織的宏觀背景下，衍生出城市治理中的鄰避沖突現象。

鄰避沖突是指伴隨著城市人口的擴張而引起公共服務的需求提升，而作為滿足公共需求的鄰避設施（即一些有污染威脅的公共設施）①卻遭到了設施選址附近居民的強烈反抗和抵制的現象，即“Not In My Back Yard”(NIMBY)，“不要建在我家后院”。由于鄰避設施對社會整體福利有其必要性，而對附近社區居民會產生財產、心理和健康損失等負外部性，因而在建與不建上引起了相關利益群體之間的博弈與沖突。從近年來頻發的鄰避沖突事件中可以看出，我國正在進入一個鄰避現象的井噴期，當地社群基于共同的鄰避情節極易誘發“鄰避型”群體性事件，不僅對正常的社會秩序造成沖擊，甚至威脅到政府的合法性權威。審視國內學者對鄰避沖突的現有研究，往往側重于對鄰避相關概念的界定和對沖突事件過程中雙方認知、資源、心理機制與行動特征等微觀個案生發機理的透析，而缺乏對鄰避沖突防范與治理的深入探究。本文并不滿足于對社會抗爭的描述性闡釋，而以建構有效的治理模式契合政府治理實踐為旨歸：以公共政策的利益結構分布理論為依據，探討鄰避沖突的癥結，并論述現有鄰避沖突治理模式的不足，進而在民主行政理念下建構和促生新的治理模式，以期為化解多元利益沖突，實現公共利益和社群利益的雙贏提供有益的參鑒。

二、鄰避沖突闡釋：政策利益分配結構失衡

“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”［1］轉型社會中的高復雜性和不確定性極易引發社會沖突和動蕩。近年來，數量不斷增加、規模不斷擴大、頻率不斷提高的鄰避型群體性事件就是一個明證。而伴隨著社會秩序失衡的常常是公共事務治理失靈的困境：在鄰避沖突事件中，由于鄰避項目遭到選址附近社群的強烈反對和大規模的群體抗爭而造成鄰避設施的停滯或遷移，由此或造成廣大公眾的公共利益受損，或侵蝕成本承擔群體的環境權益，致使鄰避沖突的治理陷入兩難境地。基于公益取向的鄰避項目為何會遭到社群的強烈反對乃至大規模的鄰避沖突？本文試圖引用詹姆斯?Q?威爾遜（JamesQWilson）的政策分類模型來探討鄰避沖突的內在癥結，進而為化解鄰避沖突提供理論依據。

美國著名的公共管理學家詹姆斯?Q?威爾遜于1989年在《美國官僚政治——政府機構的行為及其動因》中提出：由于政府機構所面臨的是由不同利益集團所組成的相異的政治環境，因而可以形成四種不同的政治氣候：“被保護人”政治、“倡議人”政治、“利益集團”政治和“多數人”政治，［2］94-102而每一種政治氣候反映著預期中政策成本與收益是相對集中還是分散的不同組合。由此引出了基于收益——成本為劃分維度的政策分類模型。如表1所示：

由于資源有限、對弱勢群體的扶持和政府自利動機等原因，“政府在施行一項公共政策時，總有一部分人的利益需求得到滿足，從而獲得一定的收益；而另一部分人的利益需求則會被抑制，從而為該項公共政策的實施支付一定的成本。政府

表1基于收益——成本的政策分類模型成本

收益集中分散集中收益集中，成本集中（1）收益集中，成本分散（2）

施迪格勒模式（尋租）分散收益分散，成本集中（3）

奧爾森模式(搭便車)收益分散，成本分散（4）

正是通過公共政策中收益與成本分布的不均衡性來調整利益關系，在原有利益格局的基礎上形成新的利益結構。”［3］由此可見，作為價值分配權威的政府為了協調和平衡多元利益訴求常常會輸出政策利益結構分布不同的公共決策：

1.收益集中、成本集中型。此種政策類型的政策收益集中于某一群體，而政策成本集中于另一部分群體。由于該類政策既造成了高額人均支出又造成了高額人均受益，因此雙方都能克服搭便車行為，產生強大的動機參予集體行動。在這種利益格局下，兩個相互對立的利益集團相互博弈，同時向政府展開游說，其結果是一種零和游戲。例如在職業安全領域勞工組織和商業團體之間的尖銳對立常常伴隨著相關法律條款的出臺和新的管理機構的設置，形成了一種“利益集團”的政治氣候。

2.收益集中、成本分散型。即施迪格勒模式。“當一個工程的大部分或全部好處都落在了個別小利益集團（一個產業、一個行業或一個地區）身上，而大部分或全部開支由眾多人（比如所有納稅人）分擔時，被保護人政治就會出現。”［2］94-102這種高水平的人均收益促使利益集團產生了向政府游說并俘獲公共決策的原動力，導致尋租的發生，而低水平的人均成本則使廣大公眾不易察覺而缺乏集體行動的原動力。此外，有時國家出于政治性目的或維護社會公平的需要，也會出臺此類政策。

3.收益分散、成本集中型。即奧爾森模式。在“倡議人”政治環境下，政策成本由某一小部分群體承擔，而政策收益卻在許多人中分享。在缺乏相關規制約束下，高額的人均成本會導致成本承擔者的集體抗爭，而低額的人均收益使利益享有者失去集體行動的原動力而產生搭便車的行為。為了防止環境污染、管理藥品、維護高速公路交通安全等分散性公共利益的需要，政府會將成本置于某一利益群體之上，使得這種政策始終面臨一種危險的境地，當最初的公共利益倡導者失去熱情的時候，該類政策就會因成本承擔集團的強烈反對而時常面臨政策失敗的危險。

4.收益分散、成本分散型。收益與成本同時分散于廣大公眾之中，“由于人均獲利額較低，所以無人刻意追求；由于人均支出額較低，所以也無人極力反對。”［2］94-102這種政策的虛弱性和模糊性使合作有可能展開也可能沒有，不會產生搭便車行為。如反托拉斯法，由于這項法律的模糊性使其不會受到強烈的反對或支持。

通過對當下鄰避型群體性事件生發機理的審視和透析，我們不難發現，一方面，鄰避設施是具有非排他性、非競爭性的公共產品，由其所帶來的公共收益由廣大公眾共享，因而，誰都主張興建鄰避設施；另一方面，鄰避設施可能引發的環境污染、風險負擔和經濟損失等負外部性則由選址區域的社區居民承擔，因而，誰都拒絕建在自家后院。基于此，比照上述政策類型的劃分，鄰避項目的規劃是屬于“收益分散、成本集中型”的公共決策，即“倡議人”政治。在這種政策環境下，鄰避項目的規劃政策因低水平的人均收益而導致廣大利益享有者的搭便車，而高水平的人均成本則誘發了部分社群的集體抗爭。正是鄰避項目的成本——收益分布失衡導致了鄰避沖突的發生。

endprint

三、行政管制治理模式的困局

審視近年來鄰避沖突的治理路徑，處于鄰避無意識狀態的政府將鄰避項目的決策看做是政府主導的城市規劃管理，采取“決定-宣布-辯護”這種自上而下封閉的行政管制決策模式。而將鄰避抗爭看作是群眾自私自利的情緒行為，出于“維穩”的考慮只能通過停建或搬遷來迅速熄滅群眾抗爭之火。這使鄰避沖突的治理常常陷入這樣一個怪圈：封閉決策-民眾反抗-政策推銷-反抗升級-停滯（公共利益受損）/項目遷移（另一地域社群反抗）。由于近年來持續生發的鄰避型群體性事件的誘因正是鄰避項目的利益結構分配失衡，而誕生于計劃經濟時代的行政管制決策模式不僅未能有效調和因利益結構分布失衡所帶來的價值和利益沖突，反而加劇了鄰避抗爭的升級而凸顯治理弊端和困局。

1公共政策合法性認同的下降。傳統“中心-邊緣”的治理結構承認政府擁有對公共利益界定和分配的合法壟斷權威，而其他社會群體則處于權力的邊緣地帶。官僚精英“通過分析、研究和調查而將他們所認定的社會利益輸入到公共政策當中去，‘人民的利益是由權力精英‘為民做主”。［4］在議程設置上，由官僚精英主導并有意或無意地將自身的價值偏好輸入到政策之中，而廣大公眾的影響則微乎其微；在行政決策過程中，“主要基于權力精英之間人格化權力結構的互動，精英個人因素對決策的影響至關重要，決策隨意性和非程序化傾向突出……”［5］政治系統中的社會力量則被排除在決策過程之外。然而，伴隨著經濟體制改革和民主政治的進步，社會利益結構逐漸由高度同質性向多元復雜性利益格局轉變：一方面不同利益群體之間的利益矛盾和沖突大量衍生，利益對峙和博弈成為社會常態，缺乏與相關利益群體之間有效互動機制的行政管制決策模式難以起到對不同利益群體之間的利益矛盾進行平衡和緩沖的作用，社會整合機制也常常有失公正，造成既得利益者俘獲政府政策，而利益受損者常以體制外的形式發泄心中的怨恨和不滿，沖擊著社會秩序，威脅著政府的合法性；另一方面，公民意識的覺醒促使具有自利動機的理性公民不僅要求在行政決策過程中充分表達自身利益訴求和政策偏好，更要求其政策建議對決策結果擁有實質影響性。“社會利益的多元化使得對于公共利益的認知并不再像計劃經濟時代那樣具有單一性和直觀性,行政機關作為公共利益當然代表的資格也日益難以被人所接受”，［6］傳統行政機關壟斷行政決策過程的模式越來越受到質疑，缺乏多元民意吸納機制的行政決策越來越難以獲得民眾的認同。

公共政策的合法性是決策程序的合法律性（程序合法）和公眾對政策的可接受性（實質合法）的統一。在行政管制決策模式下，決策程序的合法常常流于形式，而政策的實質合法性則依賴于政策制定者和執行者的權威。“它由權力精英代表黨和政府做出，強有力的政治動員保障了決策執行的效力，良好的政績有助于贏得公眾對政策的支持。”［5］然而在轉型期，由于政府公共服務供給不到位、官商勾結、政府及其內部某些工作人員的失范行為在網絡時代被頻頻聚焦與傳播，造成了廣大公眾對政府及其工作人員的不信任，導致了政府權威的相對下降。與此同時，社會自主性相對增強，公民參與訴求膨脹，表達能力和維權行動能力提升，要求參與到決策過程之中甚至影響政策結果，因而傳統行政決策單純地依靠政府權威就不能自然地產生政策合法性。例如在鄰避沖突事件中，許多項目從設施選址、環境評估到項目審批是符合法律程序的，然而卻遭到了大規模的公眾抵抗和反對。由此可見，傳統封閉、自上而下的官僚管制主義決策模式面臨民主政治時代的挑戰，公共政策面臨合法性危機。

2公民參與訴求與制度供給的矛盾凸顯。公民權利意識、個人意識伴隨著經濟發展和民主政治的進步而逐漸蘇醒，而計劃經濟時代的意識形態教化亦逐漸失效，公民不在聽任政府集體主義價值觀的說教，從一味為集體利益和大局而犧牲個人利益演變成要求并敢于爭取個人正當訴求——知情權、表達權、監督權和補償權。伴隨著互聯網的迅猛發展和結社運動的興起，原子化的公民個人正在逐步集結并基于共同的利益、價值和政策偏好以網民團體、社群組織為強大后盾積極參與到公共政策的制定、執行與監督中，以踐行和維護法律賦予的正當公民權利。

然而，與公民參與意識不斷覺醒、參與訴求不斷膨脹相對應的則是行政管制決策模式下參與制度的欠缺和參與渠道的阻塞，日益增長的公民參與訴求與制度供給不足的矛盾凸顯。首先，我國雖然建立起了多組織、多層次的公民法定表達和參與渠道，如選舉人大代表、推薦政協委員、參加聽證會、信訪等，但這些代表和表達渠道往往被吸納到政黨政治中來并成為“維穩”的工具，法定參與渠道因組織的官僚化時常被堵塞，參與績效很低。法定參與渠道一定意義上的虛置嚴重制約了公民參與的熱情，使得公眾在政治生活中產生挫敗感，增加了對政府的不信任感；其次，受到改革開放前全能政府管理模式的影響，國家權力系統習慣于將自己的權力觸角延伸至社會各個角落，控制著社會的各個領域和層面。社會團體和非政府組織雖然獲得了較為寬松的外部發展條件，但在政府的“雙重管理體制”②下處于發育遲緩和不成熟狀態，難以成為公民利益表達和利益集結的合法組織后盾，無法緩解政府與公民之間的緊張關系。由于社會組織的缺失使得社會成員對權威政府產生過度依賴，而參與渠道的梗阻亦使各種社會矛盾激化并將矛頭指向政府，從而演化成政府與公眾之間的矛盾，加劇了官民之間的緊張關系。總之，行政管制決策模式下精英“為民做主”的決策方式極易忽視公民的權利表達和參與訴求，而排斥公民參與的同時則使精英思維進一步加強。公眾的參與訴求得不到有效釋放就會異化為非制度性泄憤方式，如群體性事件、街頭政治等體制外參與方式，其突發性和破壞性對正常的社會秩序造成了強烈沖擊。

四、民主治理模式的建構

鄰避項目的政策利益分配失衡激發了部分社群的不公平感和受害意識，進而導致了成本承擔社群的強烈反對和抗爭。而作為治理工具的管制式的鄰避項目決策模式所表現出的政府治理失靈、政策合法性下降和公民參與異化不僅使鄰避沖突未能得到有效解決反而加劇了鄰避沖突的升級。基于公共利益和城市發展的需要,鄰避設施的興建趨勢不可阻擋，因而如何平衡多元利益訴求實現鄰避沖突的有效規避，變“鄰避”為“迎臂”便成了政府亟需解決的治理問題。

筆者認為鄰避沖突的解決更應該看做是一個“治理”問題而非“管理”問題。鄰避沖突的治理過程不是鄰避“沖突”的解決或者消散，而是在增進公共利益的同時實現鄰避“沖突”的有效規避，既要保證鄰避設施的順利興建，又要防“沖突”于未然。既然鄰避設施“個人惡”的屬性難以根除，出于“公共善”的考量，政府應摒棄原有的封閉、自上而下的行政管制決策模式，引入民主行政理念，在決策過程中運用不同的政策工具組合平衡鄰避項目的政策利益分布以達到鄰避沖突的有效規避，實現公共利益的帕累托改進。

自上世紀60年代以來，伴隨著各國政府改革的啟動和民主化浪潮的席卷，在不斷反思和批判官僚行政弊端的基礎上，逐漸發展出一種回歸民主價值的公共行政范式——民主行政。進入90年代后期，民主行政理論因其鮮明的理論主張和可操作性的實踐方案逐漸成為公共行政改革理論的強勢主流話語，成為世界范圍內政府行政改革的理論基礎。民主行政“以社會公正為基石、以公共服務、民主治理和公民參與為內容、以構建和諧的良序社會為目標……”［7］其理念不僅使公共行政跳出了“民主政治”與“理性官僚”的邏輯困境，更追根溯源式地尋找到了公共行政的精神。具體而言，民主行政的核心要義有以下兩點：首先，價值理念上，以“社會公正”為其核心價值。社會公正的特質源于公共行政的公共屬性，民主行政應當以公共利益、公眾意愿為導向，盡心竭力地實現和維護社會公平與正義。而以往“缺乏民主底色而以效率為核心價值的行政思想，已使得公共行政原本應該蘊含的公共性喪失，而此一公共性的喪失導致了公共行政無助于建構良善的社會”；［7］其次，實現途徑上，民主行政的本質在于積極、主動的公民以個體或集體的形式廣泛而直接地參與到政府事務管理中。公民絕不是行政官僚按照自己意愿隨意提供公共產品的消極消費者，而是能夠運用實踐的智慧表達自身利益訴求，擁有強烈的參與動機并能影響政策結果的能動主體。前者意味著盡管相對匱乏的生存資源和空間經常會引起不同群體的利益沖突，但“社會公正”所蘊含的特質可以對人們的價值追求作出適當的限制和協調，從而“將社會從利益競逐的分裂狀態，轉化成為休戚與共、相互包容的命運共同體”。［7］后者則意味著政府作為傳統公共事務的壟斷治理主體地位的喪失，而處于治理邊緣的社會公眾開始進入權力中心并與政府分享治理權，直接參與公共事務的治理，從而更好地踐行公共行政的精神，實現社會公正和良善。

endprint

基于此，在民主行政理念的指引下，鄰避沖突的有效規避需要建構兩大機制：

1選擇性激勵的補償機制。基于鄰避設施“公共善、個人惡”的特征，可以采取“選擇性激勵”措施來有效抑制廣大利益享有者的搭便車，緩解成本承擔者的抵制情緒，實現環境正義。選擇性激勵是根據“成員在集體行動中承擔集體物品供給作用的有無和大小，有區別地給予一定的獎勵或懲罰”，［8］以有效克服集體行動的困境，實現集團中集體利益和個人利益的結合。

對于鄰避設施的成本承擔社群可以給予損失補償加額外獎勵的激勵措施。損失補償基于鄰避設施選址所造成的政策利益分配不均問題，可以看作是對公共政策不可避免的負面效果的有效救濟，用以解決社會公正的問題。由于受到政府財政預算約束、各項規章制度的限制、居民損失計算上的不科學以及法律滯后等因素，現行的法定賠償數額和范圍遠遠低于成本承擔社群的實際損失，更不用說發揮激勵作用了。損失社群除了承擔經濟性成本和損失外，心理和健康損失也同樣值得關注，因而，我們可以采取多種補償方式：一是經濟補償。可以分為金錢補償和實物補償，金錢補償即政府部門給予受影響的社群一定數額的回饋金或減免有關稅費，實物補償是指通過興建基礎公共設施和民生工程供當地居民免費使用和提供就業崗位等；二是心理補償。政府可以主動邀請當地居民參觀和監督鄰避設施的運作情況，主動公開相關信息，真誠與公民代表溝通，努力縮小政府與公民的信任差距，積極宣傳鄰避設施的相關科學知識，消除恐慌言論對居民的心理影響，加大政府對改善環境、民生建設的正面宣傳力度；三是健康補償。定期為當地居民免費體檢和醫療，修建健身中心、球場和游樂場等，提供健康保障。此外還有一些措施有助于解決成本承擔問題。如提供成本承擔社群額外的激勵措施可以鼓勵公民的參與意愿，促成更多的承擔成本者，使“鄰避小區”轉變為“自愿小區”。優先考慮鄰避設施所在區域的優勢發展戰略，引進重大工程和項目，促進當地綜合實力的提升等。

而對于享有鄰避設施收益的廣大公眾同樣要承擔一定成本，例如適當提高鄰避項目的收費成本和補償征收金額，積極承擔鄰避設施所在社區的環保志愿活動，努力實現各社群義務均攤等。

2深度公民參與的決策機制。選擇性激勵的補償機制可以對受損社群的鄰避情節起到一定的緩解作用，從根本上杜絕鄰避沖突的發生則需要建構深度的公民參與決策機制。近年來，伴隨著公民參與訴求的高漲而制度化參與渠道不足的矛盾而衍生出大量的非制度性公民參與的群體性事件，非制度性公民參與雖然在一定程度上起到了替代作用，解決了一些棘手的社會問題，然而其較強的自主性、隨意性以及對社會秩序的沖擊和不良的示范效應卻令人憂慮。

拓寬公民制度化參與公共決策的深度和廣度，可以有效緩解非制度性公民參與頻發問題，實現鄰避沖突的規避。其方式包括：一是構建議程參與機制。在鄰避項目立項規劃階段，以保障和尊重公民知情權為依據，政府通過正式渠道主動公開項目的詳細信息，公眾對政府信息進行討論，提出意見建議反饋給政府，使雙向的信息有效互動成為公眾參與政策議程的前提；二是構建規劃參與機制。在方案制定階段，以公眾表達權為依據，拓寬公民參與渠道，采取多樣化的表達方式，建立平等、自由和包容的協商和溝通機制，通過利益相關者的合作、互動和博弈，最終達成廣泛的共識；三是構建管理參與機制。在項目執行階段，依據公眾監督權，成立專門的群眾監督小組負責定期考察鄰避設施運作情況，定期公布考察報告和結果。暢通公民監督制度和渠道，完善信訪、舉報、批評建議、控告及監督激勵機制，促進和鼓勵社群公民自覺監督；四是構建評估參與機制。在結項審核階段，以公眾問責權為依據，采取公民自愿組織的自下而上的“異體問責”形式，由公民對鄰避項目的建設和運作進行全方位的評價和審查，從而防止項目負責人的失職、瀆職行為。定期對鄰避設施附近居民進行項目評估調查，并及時反饋和回應，從而提高公民的參與意識和能力，形成公民問責的良好社會基礎。

五、結語

現代化進程高速推進和社會急劇轉型衍生出眾多階段性、復合型治理難題，政府往往在實現公共利益與平衡多元利益訴求的雙重目標下陷入兩難困境。鄰避沖突的發生和蔓延主要是因為鄰避項目的成本-收益分布失衡，因而治理鄰避沖突的關鍵在于建構經濟-心理-文化的復合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，從而實現公共利益和社群利益的雙贏。伴隨著公民權利意識、個人意識的覺醒，缺乏民意吸納機制的管制決策模式呈現出政策合法性下降和公民參與異化的弊端，誘發了鄰避沖突的升級。因此，實現鄰避沖突的有效規避，應摒棄封閉決策模式，創新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益訴求，通過拓寬公民制度化參與決策的渠道，構建深度參與模式，完善參與機制，實現政府、企業和社群的合作共治。

注釋：

①本文所指的鄰避設施，是指公益性項目，不包括商業性和工業性項目。

②雙重管理體制是指非政府組織要同時接受民政部門和業務主管部門的雙重管理。非政府組織在成立之前要找到一個黨政機關或黨政機關的委托單位作為其主管單位，然后再向民政部門注冊登記，否則不予以注冊登記。

參考文獻：

［1］塞繆爾?P?亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：31.

［2］詹姆斯?Q?威爾遜.美國官僚政治——政府機構的行為及其動因［M］.北京：中國社會科學出版社，1989.

［3］侯衛偉，李娟. 公共政策實施中的收益與成本不均衡分布［J］.鄭州航空工業管理學院學報(管理科學版)，2004，(3).

［4］梁麗萍. 政治社會學［M］.北京：中央編譯出版社，2009：360.

［5］高傳勇.中國公共決策的內輸入模式及其困境分析［J］.四川大學學報(哲學社會學版)，2009 ，(6).

［6］王錫鋅,章永樂.我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式［J］.法商研究，2010， (5).

［7］顏昌武，劉亞平.公共行政學的邏輯困境及其化解［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2007， (11).

［8］付剛.選擇性激勵：走出集體行動困境之路徑選擇［J］.長春教育學院學報，2012，(9).

【責任編輯：孫巍】

endprint