城鎮化的歷史、現實與路徑

陳江　胡玲

歷時3年，由國家發改委會同公安部、財政部、國土部等14部門編制的《國家新型城鎮化規劃（20142020）》于2014年3月16日正式發布。這一被稱為“新型城鎮化轉型之路的風向標”的《規劃》，圍繞的主線就是全面提高城鎮化質量和加快轉變城鎮化發展方式。而從理論脈絡探尋，城鎮化包含產業發展、人口轉移集聚和城市農村雙繁榮的多重要義。

從傳統城鎮化到新型城鎮化，從粗放的工業發展到轉型期的工業未來籌謀，方方面面都關乎著未來中國的經濟前景。多數學者認為，城鎮化的道路抉擇，關系到國家經濟命運、產業革新、人民生活幸福等宏觀微觀的各個層面，這也顯示出研究城鎮化歷史與現實的意義。

城鎮化源流與要義

從概念上來講，城鎮化就是農鄉格局進一步提高綜合配套設施，個體人員各司其職，以提高現代化的進程。從源流上看，“城鎮化”一詞是中國學者創造的一個新詞匯，在實踐中逐漸發展并賦予其中國特色。1991年，學者辜勝阻在《非農化與城鎮化研究》中使用并拓展了“城鎮化”的概念，在后來的研究中，他力推中國的城鎮化概念，并獲得一批頗有見解、影響較廣的研究成果。據粗略估計，在2012年之前，關于城鎮化的概念至少有20種以上。具有代表性的并符合中國西部地區現實的觀點是城鎮化是由農業人口占很大比重的傳統農業社會向非農業人口占多數的現代文明社會轉變的歷史過程，是衡量現代化過程的重要標志。

中共第十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》正式采用了“城鎮化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮化”。

回顧國內外學者們的研究，發現大體上是從產業結構與城鎮化是否相協調、產業結構與城鎮化影響機理兩個方面來論述的。分析中國的經濟結構與城鎮化問題必須充分考慮所處的中國經濟轉型周期。在經濟的轉型過程中，中國的經濟結構調整及城鎮化發展主要是政府作用的結果。在不同的經濟發展階段，中央與地方政府之間的財政分權決定了地方政府根據個地方的不同資源狀態，采取不同的經濟支持計劃，實現了不同時期、不同省份的產業結構及城鎮化發展的不同特色。

改革背景下的城鎮化與工業發展

從我國經濟發展過程中總結，可以看到政府對經濟結構調整及城鎮化發展作用的三個關鍵之處：第一是中央政府與地方政府之間關系，第二是政府政策對產業結構調整及城鎮化發展影響，第三則是產業結構與城鎮化之間的關系。

傳統計劃經濟體制時期——中央政府主導經濟的發展模式。新中國成立后，我國通過社會主義改造，用了不到三年的時間就形成了集中的計劃經濟體制。雖然在1958年到1978年改革開放之前，中國采取了多次分權化改革，但是由于存在著意識形態上的障礙，市場化改革很難在政治上被接受，社會主義只能采取行政命令配置資源。在傳統計劃經濟體制下，中央政府與地方政府之間是上下級關系，地方政府及企業只不過是執行上級及中央政府的計劃而已。在計劃經濟體制下，中國政府通過行政干預的方式實現了重工業優先發展。但這種發展模式并不符合我國的國情。

改革開放時期——地方政府主導經濟的發展模式。傳統計劃經濟體制下由于信息及激勵不足必然導致效率低下，出現財政危機。為緩解財政危機，中國政府試圖通過分權改革解決出現的問題，但是由于意識形態的影響始終沒有在體制上實現突破。財政壓力的進一步加大催生了財政分權改革，突破了體制障礙。以1994年為分界線，劃分為兩個不同階段。

第一，20世紀80年代，計劃與市場并行配置資源的“雙軌制”形式大大調動了地方政府的積極性，有利地促進了地方工業的發展。當時所處的宏觀環境下，中國政府實行的是增量改革戰略，即在大體上維持國有經濟現有體制的條件下，容許私有經濟的發展和引入部分市場機制，使中國出現計劃與市場并行配置資源的“雙軌制”形式。地方政府地區間的競爭，促進了民營企業的產生和發展。而價格“雙軌制”下的“財政包干”在制度上為促進地方政府有動力去增加地方財政收入、發展地方經濟提供了激勵。但這一階段的改革，由于主要發生在農村和小城鎮地區，鄉鎮企業的發展吸引農村勞動力的工業化并沒有對城鎮化發展產生較大影響，因此，這一時期的城鎮化水平仍然沒有調整到與工業化水平相適應的程度。加之，我國以戶籍制度為核心的二元經濟體制的延續，造成地方政府沒有足夠權利推動城鎮化。

第二，20世紀90年代，伴隨著中央新一輪的改革，建筑業與地產業異軍突起，帶動了城鎮化的迅猛發展。經過多次的嘗試與反復的爭論，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》，這標志著財政體制全面改革的開始。這一階段的財政改革主要是以“分稅制”代替“財政包干”?！胺侄愔啤备母镆幏读说胤秸男袨椋凑帐聶嗯c財權相結合的原則按稅種劃分中央與地方的收入。實行“分稅制”直接導致了企業大部分收入劃歸中央政府，地方政府開始尋求其它增加財政收入的方式，繼而把精力放在了發展建筑業上。與之相伴而生的是城鎮化迅猛發展。

中國特色的城鎮化發展路徑

從《中國統計年鑒2012》等權威資料中可以得知，中國城鎮化水平總體上呈現逐年增長的勢頭，從1949年的10.64%上升到2011年的51.27%。國家統計局的最新數據顯示，中國2013年的城鎮化率已經達到53.7%，再創新高。

但從結構上來看，在不同時期我國的城鎮化水平存在著明顯的區別。大致上以1978年和1994年為界將我國城鎮化水平劃分為三個不同階段。建國后到改革開放這段時期城鎮化水平比較低，去除掉特殊情況，城鎮化率維持在10%—20%之間。如果僅僅考察1950年代到1978年代的城鎮化水平，可以看到這時的城鎮化水平基本是穩定在17%水平上。

背景因素上看，我國為了優先發展重工業而實行的一系列制度安排限制了人口在城鎮（城市）的聚集。從1978年代到1990年代中期城鎮化率維持在20%—30%之間。這一時期的城鎮化水平相對于前一時期有了明顯的提高，但比后一時期低很多，因此屬于中等發展水平。這一時期，國家的政策是發展鄉鎮企業及小城鎮經濟，采取“就地轉移”吸納農村剩余勞動力的方式，因此，伴隨著經濟發展的城鎮化水平雖有上升，但速度還不是很高。endprint

第三階段是從20世紀90年代中期到現在，這一階段城鎮化水平較高，從1996年的30%一直上升到2003年的40%，到2013超過5%達到歷史最高點，年平均增長率達到了41%之多。根據前面的分析可知，產生這一現象的原因為我國戶籍制度的松動，城市產業對勞動力主要是農村勞動力的吸引，導致了城鎮化水平的迅速提高。

從1978年實行農村改革開始，地方政府為了增加財政收入，在“雙軌制”體制背景下，大力促進鄉鎮企業及民營經濟的發展使第一產業產值比重得到明顯的提升，與之伴的是第一產業（主要的工業）產值及第三產業產值比重的相應下降。鄉鎮企業數量從1978年的152萬個發展到1988年的1888個，在整個20世紀的90年代基本保持穩定。企業職工人數從1978年的2826萬人，呈現逐年增長趨勢，到20世紀的90年代達到了近億人的規模。鄉鎮企業總產值也呈現逐年增長的趨勢，從1978年的493億元，到1983年已過千億，并且在1988年之后出現更大幅度的增長，達到了6千億水平，在此基礎上逐年增長，到1990年更是超過萬億元。鄉鎮企業數量、職工人數及總產值數據的變化，反映出在當時地方政府的維護和支持下鄉鎮企業的迅猛發展情景。

城鎮化進程助推產業結構調整

從總體趨勢上看，中國產業結構變動趨勢同城鎮化發展水平基本一致（由于我國原有重工業比重較大的初始條件和特色發展的道路，其變動不符合錢納里模式）。伴隨著經濟發展，我國第一產業產值比重逐年下降和第三產業產值比重逐年上升，城鎮化水平呈現出逐年上升的趨勢。

整體上看，三次產業就業比重隨著經濟發展都呈現出規律性的變動，即第一產業就業比重逐年下降，同時第二產業和第三產業就業比重逐年上升。從1952年至1978年改革開放之前，我國城鎮化水平基本上屬于停滯時期，這一時期實行的是優先發展重工業，并利用各種制度安排勞動力就業，因此，這一時期第二產業以及第三產業就業比重基本沒有太大變動。1978年到1990年代中期，隨著農村改革及鄉鎮企業的迅猛發展，第二和第三產業的發展吸引了大量的農村剩余勞動力及城市失業人員就業，使城鎮化水平得到了提升。20世紀90年代以后，伴隨著經濟體制改革的全面推進，戶籍制度為中心的城鄉二元體制改革的有序進行，我國三次產業結構的調整，農村人口得以大規模流動與轉移，使得城鎮化水平得到較大幅度的提升，保持了一個較高速度的增長。

可見，三次產業結構的變動對城鎮化水平有顯著影響，尤其是第二、三產業結構變動對城鎮化發展有較大的作用。因此，在我國新一輪的以城鎮化（城市化）發展促進經濟發展的歷史時期，應當充分重視第二、三產業結構調整，促進二、三產業就業人口比重的穩步提升。這就要求政府政策要以市場為導向，優化工業結構，加快發展第三產業，同時注意農業經濟結構的調整加以適應。面對著現階段地方政府“土地財政”負面效應的不斷加劇，中央政府應當及時進行深入的財政體制改革，調整與地方政府之間的財政關系，使其政策向有益于產業結構調整及城鎮化的方向發展。

作者陳江系黑龍江省綏化學院經濟管理學院副教授，主要從事農業經濟研究

作者胡玲單位系綏化學院檔案室endprint