城市發展基金

林舒

城鎮化建設被認為是放大了公共福利的一項事業。城鎮化建設不但關系著城市居民的健康生活水平和幸福指數，也是調節城鄉二元結構，縮小城鄉之間差距，解決我國“三農”問題和實現農村現代化的有效路徑。它不但是現階段中國經濟增長和社會發展的強大引擎，在未來相當長的一段時期內，更是我國全面建設小康社會的重要載體。基于此，黨和國家一直把城鎮化建設作為新時期工作的重點。黨的十八大和2014年中央經濟工作會議均明確指出要實施新型城鎮化規劃，積極穩妥地推進城鎮化建設，并將此定位為我國長遠發展的重大戰略。因此，如何順應城鎮化建設的發展、探索助推城鎮化建設的融資創新路徑，是一項值得研究的重大課題。

城市發展基金優勢

城鎮化建設將伴隨著大量的農業人口向非農產業轉移，以及農村人口向城市人口轉移。伴隨著城鎮人口的增加，道路交通、電力水利、信息通訊、園林綠化、燃氣熱力、道路橋梁等市政公共設施的建設，以及教育、社保、醫療、住房、養老和公共衛生等公共服務建設都需配套跟進。但是，這些項目均具有較強的公共產品屬性，公益性大于盈利性，社會效益大于經濟效益，投資額大、建設周期長。在有限的公共財政資源條件約束下，建設資金保障將是擺在各級政府眼前的一個重大課題。但是，由于受到市場環境、政策制度以及平臺渠道不完善等條件的限制，目前地方政府的城鎮化建設資金來源比較單一，除依靠政府財政之外，債務則主要來自于商業銀行的貸款，這就造成了地方政府財政壓力過大。與此同時，隨著中央對地方政府的擔保行為和集資方式逐步給予制度性的限制安排，金融監管部門對地方政府投融資平臺公司，以及地方出資設立的國有企業的融資行為逐步嚴格規范，傳統的政府融資將逐漸遭遇瓶頸。因此，城鎮化建設需要轉變思路，由以往單純依靠政府財政和商業銀行貸款轉向由財政引導、商業銀行推動、社會其他投資方參與的多元化的融資體系，走出一條多方參與城鎮化建設的新路子。

設立城市發展基金這一產業基金模式，可以較好地緩解地方政府的財政融資壓力。產業基金指的是向特定機構投資者以私募方式籌集資金，主要是對未上市企業進行股權投資，并向其提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資方式。城市發展基金屬于產業基金的一種，其主要服務對象就是城市建設。在參與方安排上，投資人通常包括公司法人、金融機構和事業單位等機構投資者。以商業銀行參與作為投資人為例，城市發展基金參與方主要包括商業銀行主導成立的有限合伙人、作為普通合伙人的政府旗下的城投公司、作為產業基金受托管理人的信托公司和被投資人。在運作模式安排上，若由商業銀行主導資金募集，通常由商業銀行通過發行理財產品形成理財資金池，運用資金池的資金和城投公司的出資共同成立發展基金，將基金交予受托人——信托公司進行管理。在對城市建設項目進行充分論證的基礎上，對項目主體即被投資人進行股權融資，并通過合理的退出機制安排，由普通合伙人在合伙契約中承諾在一定的時間內以特定的方式結束對創業企業的投資與管理，收回現金或有流動性的證券，給投資者分配項目收入作為基金的投資收益來源。城市發展基金有如下優勢：

對政府的優勢。首先，可以有效緩解政府財政資金緊缺與大量社會閑置資金之間的矛盾。目前我國居民的儲蓄增長率為28.64%，遠遠超過了居民收入16.2%的年增長率，這一數據說明我國目前居民的社會閑散資金較多，城市發展基金這一模式正好可以充分利用社會閑散資金投入城鎮化建設。其次，建立城市發展基金，可以為政府提供長期的融資來源，有效對接城鎮化建設以中長期項目為主的期限結構，減少資金期限錯配帶來的流動性風險。最后，建立城市發展基金，可以為政府帶來招商引資的機遇，引進多元化投資者共同參與到城市基礎設施建設和經濟建設過程中，更好地利用社會閑散資金為城市發展盡心盡力，并減少社會上的非法募集資金的行為。

對投資人的優勢。首先，中國城鎮化建設具有長期性，也是未來黨和國家經濟建設的重心，因此，通過設立城市發展基金長期投資于城鎮化建設可以為投資人帶來長期、穩定的收益；其次，中國幅員遼闊，這也決定了城市發展基金投資區域的廣闊性，城市發展投資基金有足夠的市場容量和投資機會；第三，城市發展基金主要投資于我國經濟較發達城市的基礎設施建設和民生工程等，與國家政策導向一致。城市發展基金是以政府信譽作保障，相對投資風險較小，同時采用高信用評級的方式，可以有效提高投資人投資的安全性。此外，對于商業銀行來說，通過參與發展基金，可以轉變商業銀行賺取存貸款利差的傳統經營模式，逐步向通過資產管理業務賺取中間業務收入的經營模式轉變。

從發達國家的實踐經驗來看，多個國家都較早開始用設立城市發展基金的模式進行城鎮化建設，成功促進了當地城市的發展。例如，二戰后英國倫敦城區逐漸向郊區發展，導致內城區老舊，為了更好地建設內城區，20世紀80年代，當地設立了城市發展基金，4年的時間建設了近4000套住房，不但改善了倫敦內城區住房緊張的現象，使土地市場和住宅市場活躍起來。而且，在內城區內建設了大量的基礎設施，促進了內城區的復興，同時還提供了20000個就業崗位。而這一過程中，政府通過充分運用城市發展基金，吸納社會資金，降低了內城區建設的成本。再如，澳大利亞從20世紀70年代開始設立產業基金，并投資于收費公路、機場、鐵路和海港等基礎設施，大幅降低了政府財政在基礎設施上的投入，使有限的財政收入投入到更多的社會服務中去。目前，澳大利亞政府在基礎設施上的財政預算占比由14%下降到了5%。

商業銀行助力發展

綜上可見，運用產業基金的模式可以更好地開展城鎮化建設，減輕政府壓力，而商業銀行作為社會資金的募集者和管理者，擁有其他機構無法比擬的龐大社會客戶群體和項目資源，可以在城市發展基金上充分發揮自己的優勢，在有效控制風險的基礎上，有所作為，助推城鎮化建設。

一是在發起設立上，城市發展基金關鍵要搭建資金需求方和社會投資方的橋梁，實現融資人與投資人信息互通、充分對接，幫助投資人及時準確地發現有價值的項目，幫助政府融資方有效解決建設資金需求。而憑借長期參與地方建設、與地方政府保持長期合作關系，同時又擁有龐大的社會客戶群體的商業銀行，就可以充分發揮自己的資源優勢和平臺優勢，在設立城市發展基金上發揮好中介平臺、撮合交易和組織推動的作用。

二是在資金募集上，商業銀行作為專業的資金募集機構，更容易從社會上吸收閑散的資金投資城市發展基金。商業銀行擁有眾多的客戶、網點、品牌信用，確保可以通過發行理財產品在社會上募集資金，通過設立理財資金池，利用募集資金和當地的城市投資公司共同發起設立城市發展基金，對接項目需求。

三是在項目投資上，基金運作的持續性嚴重依賴于投資項目的安全性，如何考察項目和甄別項目，這就需要綜合化、專業化的分析能力和運作能力，而商業銀行在這方面具有先天的優勢。商業銀行有多年信貸經營的基礎，了解投資項目的運作機制，懂得如何把控項目運行中可能產生的信用風險、流程風險和系統風險等。同時，商業銀行具有成熟的風險控制體系和風險文化，這對城市發展基金，尤其成立初期的基金尤為重要。商業銀行可以利用自身的投資能力和信息等資源合理引導資金投入到政府重點支持、關乎國計民生的產業領域，為城鎮化建設盡力，履行社會責任，解決政府財政壓力的難題。

四是在服務投資者和被投資者方面，商業銀行可以利用自己多年的信貸投放經驗，選擇安全穩定的城建項目，從而使得自己獲得較好的收益，并為客戶提供較高收益率的理財產品，提高客戶收入，更好地服務客戶。對于被投資人而言，商業銀行也可以通過為其提供全方位的金融服務和項目經驗，扶持其成長成熟、發展壯大。

那么，商業銀行如何引導投向選擇，助推城市發展基金健康發展呢？產業基金要實現健康、持續發展，關鍵在于投資項目的安全運作和價值提升，需要相應做好區域選擇、項目篩選和風險控制安排等。在區域選擇上，成立城市發展產業基金，商業銀行應引導篩選經濟較為發達，同時，政府信用和償債能力較好的城市。從經濟發展水平、財政和負債三個指標來評價政府的信用。經濟發展水平指標主要包括人均GDP、固定資產投資完成額近兩年的平均增速、人均可支配收入等；財政指標主要包括財政總收入、稅收占比、財政建設性支出占財政總支出的占比等；負債指標主要包括債務負擔、商業銀行不良貸款率等。根據我國現有的數據，目前，江蘇、浙江、上海、廣東、山東和北京等省市信用評分較高，可以將其作為城市發展基金先期投入的重點。

在項目選擇上，城市發展基金應盡量控制政策性風險，選擇國家或地方重點支持的基礎項目建設，以及關系民生的建設，如棚戶區改造項目，保障性住房建設、高速公路建設、教育、衛生和文化的建設等。同時，要合理把握項目投資比例，原則上每個項目投入的資金不能超過基金總資本的20%，并相應設計好投資于項目種子期、成長期、擴張期和成熟期各階段的投資比例。此外，在項目擔保控制方面，應注重項目現金流的測算，對于擬投資的項目應要求項目本身未來產生的現金流，能夠有效覆蓋投資人的本金和預期回報需求。如果未來的現金流不能夠覆蓋基金投資的本息，地方政府應承擔相應的回購，或者將其納入財政預算。如果采用特定財產的收益權進行投資，應將該財產抵押給商業銀行作為風險緩釋因素。同時，投資項目中應至少有20%的資金投資于存款等低風險的產品，以確保投資人收益的安全性。

城市發展基金蘊含的風險

城市發展基金本質上仍是風險投資，作為投資人的商業銀行應注意以下有可能產生的風險。一是市場風險，主要是指經濟體系的系統性風險，城市發展基金多為封閉式運作，不能像證券市場一樣，可以隨時進行交易，因此城市發展基金的收益與當地城市經濟發展狀況密切相關，因此，如果經濟增速放緩，就有可能不能保證基金預期的收益率。并且，城市發展基金多投資的是公益性質的項目，在項目收益上也缺乏足夠的自償保證。二是政策風險，一旦政府政策出現變動或者遇到政府換屆等情形，造成項目貶值或者中止，不能正常開展，可能會造成投資收不回去。三是經營管理風險，目前，我國城市發展基金的模式還不成熟，正處于探索階段，相關法律法規不健全，缺乏專業的基金管理人才，這在一定程度上會加大基金的風險。四是道德風險，基金管理人若不履行其應盡義務，將影響基金的收益；同時，目前我國社會信用環境還不完善，誠信還較欠缺，如對被投資人的審計結果出現不良等缺乏誠信的現象，就會增加投資的風險。五是流動性風險，由于城市發展基金投資的對象為實業，規模大，周期長，資金流動性低，就給各投資主體帶來了較大的流動性風險。

商業銀行以募集的理財資金進行投資，為確保銀行的信譽和公眾投資的收益，除做好投向分析，選擇好的項目，降低可能會產生的市場風險和政策風險之外，還應從以下幾個手段控制風險，確保公眾投資的安全。

一是就受益人角色來講，應設立優先級和次級受益人，盡可能提高次級受益人的比例。雖然商業銀行和地方政府所屬的投資人（通常是城投公司）的角色均為基金的投資人、委托人和受益人，商業銀行應為優先級受益人，這樣可以確保獲得預期收益，降低社會資金的風險，相對于城投的次級受益人的角色，優先獲得投資收益。

二是商業銀行可以要求劣后受益人（劣后受益人一般與優先受益人相較，指的是信托公司發行的結構化信托產品，在同一款產品中，優先受益人分享較低的收益率，承擔較小的風險，而劣后受益人則承擔高風險獲得高收益）——城投公司，以其投入的本金及其他可追加的項目收益權進行相應的風險緩釋，給商業銀行提供擔保，在地方財力有限的區域，還可以要求提供抵質押物，如土地、房產和上市公司股權等。

三是在基金的管理和所投項目上，應選擇資質良好，經驗豐富、盡責的專業人員作為基金的管理人，減少可能產生的經營風險；還可將資金存放在委托人——商業銀行或者該商業銀行指定的金融機構中，做好對所投項目的實時監管，謹防基金可能會產生的道德風險。

四是在基金規模和期限上應慎重。規模方面，目前我國規定單個產業基金的規模不低于5億元，根據國外的經驗，基金規模一般占居民金融性資產的10%～30%。基于我國目前產業基金剛剛起步的特點，基金規模占居民金融性資產的1%～5%較為合適，單個基金60億～120億元的規模較為合適，每年可以以20億～50億元的規模增加。期限方面，也應合理設定，應根據項目的發展階段，在確保預期收益的基礎上，科學安排退出時機。一般來講，城市發展基金的期限以5～10年為宜，這樣既可以確保投產項目的穩定運行，獲得穩定收益，又可以使商業銀行適時收回投入資產，增加商業銀行資產的流動性。通過基金規模和期限的控制，防范商業銀行因基金規模過大、期限過長而產生的流動性風險。

五是設計合理的退出機制，確保在基金到期后，安全退出被投資項目，獲取高額資本收益。結合國外的模式和發展經驗，目前主要有三種退出模式：一是投資人私下轉讓，二是被投資人回購，三是被投資人上市。就城市發展基金的特點來說，投資人私下轉讓的模式會增加投資人的負擔，同時也不符合商業銀行作為投資人的角色要求，不利于基金的退出。被投資人上市這一退出模式也不適合目前中國的國情，我國目前企業上市要求條件較多，加上上市通道容量有限，短期內企業上市的可能性較小。所以被投資人回購的模式較適合城市發展基金的退出，通過前期的投入與扶持，被投資人發展成熟后，有能力回購股權，使得城市發展基金退出對其的管理和投入，被投資人獲得自身獨立發展，同時商業銀行等投資人也能夠及時收回資產，增強了資產的流動性。

總之，城鎮化建設的資金供給需要政府公共財政增加支持，更需要通過融資創新，合理引導社會資本共同參與，形成合力，共同服務民生建設。商業銀行參與成立城市發展基金，支持城鎮化建設的發展，一方面有效減輕了政府的財政負擔，另一方面對自身的經營結構和盈利模式調整也極為有利。因此，商業銀行應積極調整自身，全力投入城市發展基金的建設中，努力為新型城鎮化建設貢獻力量。