鄉鎮財政面臨的困難及對策分析

【摘 要】近些年來我國鄉鎮財政面臨諸多困難和挑戰，債務增長較快，稅源基礎薄弱，財政收支失衡，已影響鄉鎮行政組織的正常運轉甚至威脅到我國農村的穩定和發展以及社會主義新農村的建設。造成鄉鎮財政困境的直接原因是鄉鎮財政支出的過快增長及支出結構的不合理，深層原因是“分稅制”不完善、財權與事權不對稱、行政改革不到位。要使鄉鎮擺脫財政困境，必須進行機構改革，減少政府層級和財政層級，適當調整利益分配關系，多留一些財力給鄉鎮，進一步完善財政轉移支付制度和地方財政管理體制，健全財政債務管理制度，大力培植稅源。

【關鍵詞】鄉鎮財政困難；成因；對策；分析

一、引言

在我國財政體系中，鄉鎮財政是不可或缺的組成部分，建立和發展鄉鎮財政具有重要意義，它不僅有利于鞏固地方政府的政權建設，維護農村穩定和社會和諧，而且對建設社會主義新農村起著重要作用。稅費改革以來，特別是取消農業稅后，農民負擔大為減輕，可支配收入穩定增長。但近些年，鄉鎮財政赤字嚴重，債務負擔沉重等問題日漸凸顯。鄉鎮財政是我國財政體系中最基礎的一環，它的牢固與否決定了整個宏觀財政體系的好壞。

東至縣是安徽的西南門戶，是皖南糧食生產基地，也是承接江浙滬一帶產業轉移的皖江城市帶的重要樞紐，因此有著一定的工業基礎。東至縣共有10個鄉鎮，人口56萬，2011年城鎮居民可支配收入15493元，農村居民人均純收入9054元。其中A鎮財政收入從2009年的3856萬元到2011年的6378萬元，經濟發展增速明顯。但同時隨著基礎設施建設的投入不斷增加，支出也越來越高，入不敷出困境愈加嚴重，財政赤字呈現逐年擴大局面。正如上述所說，如果鄉鎮財政遇到問題，對農村社會穩定以及新農村建設有不小的負面影響。當務之急是解決A鎮的財政收支困境，繼而發散到全國范圍內同A鎮類似的鄉鎮的財政困境。所以，本文在當前重視民生和發展鄉鎮地區經濟的大背景下尤其具有現實意義。

二、文獻綜述

1.國內相關研究及其文獻綜述

王紹光（2007）發表了《鄉鎮財政問題的觀察與思考》一文，提出我國鄉鎮財政現狀的主要困境表現為收支失衡，其次是財權事權不對稱，即要給鄉鎮財政釋放更多的財權。文章指出，狹義上財政收支與支出平衡，這是因為它把以前的負債轉嫁給了縣級財政。這會給原本脆弱的縣級財政帶來破產的危險。他還指出財政收支困境中財權事權不平等，不一定要向鄉鎮下放更多財權，可以采取逆向思維，就是將更多事權上移給縣級財政，這樣就緩解了鄉鎮政府的財政困境。王蕓（2009）發表了《鄉鎮財政困難問題分析研究》一文，對鄉鎮財政困難形成的原因進行了深入的分析，指出我國鄉鎮財政現狀的困難主要由兩個原因構成：一是盲目上項目所致，大多數鄉鎮為了加快城鎮化建設，加大基礎設施投資，使鄉鎮政府背上了沉重的抱負。另一個是“寅吃卯糧”所致鄉鎮政府由于財力緊張，應由機關事業單位繳納的養老保險金、失業保險金以及住房公積金均未足額繳納，從而形成鄉鎮政府的財政負債。

閆錫杰、盧丙文（2010）在《加強鄉鎮財政建設的對策研究》中指出，要解決鄉鎮財政困境要做好以下幾點。第一，轉變職能，鄉鎮財政工作的重點由“收稅斂費”逐漸轉移到推進農村綜合改革、加強財源建設、強化收入征管、服務農村經濟、落實惠農政策上來。第二，培植稅源，就要增加財政收入，就要大力發展鄉鎮經濟，努力培植新型稅源。第三，加強稅收征管，要在培植財源的基礎上，逐步增強鄉鎮財政的稅收征管能力，要不斷挖掘增加地方稅收的潛能。第四，控制支出，鄉鎮財政在加強支出管控方面要努力做到“支出一個漏斗，核算一個平臺”。

在國內學術界關于鄉鎮財政研究最具影響力的文獻無疑是賈康、白景明（2002）年發表的《縣鄉財政解困與財政體制創新》一文，該文重點分析中國基層財政困難加劇的三個財政體制性因素的基礎上， 著重提出配套改革、調整政府體制和省以下財政體制的三條建議：（1）減少政府層級和財政層級；（2）按照“一級政權、一級事權、一級財權、 一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”思路推進省以下財政體制改革， 同時健全自上而下的轉移支付， 完善以分稅制為基礎的分級財政（3）按市場經濟客觀要求積極推進農村區域和基層政府轄區內生產要素流動的制度創新。

2.本文的理論研究與創新

在了解之前學者的研究與著作后，會發現所研究角度的差異所得出的結論也不盡相同，本文也有自己的創新之處。其一，本文著眼于受農業稅費改革影響較大的中部省份安徽省的某一個典型代表的東至縣，該縣較長時期都依賴于農業稅，是糧食生產縣，只有一定相對較為薄弱的工業基礎，所以對鄉鎮財政困難研究更有針對性，更具有說服力。其二，針對新形勢下財政政策方面的建議，就是當“營改增”在全國范圍內實行時，適當提高增值稅的地方分成比例，這樣將在很大一部分緩解“營改增”給鄉鎮財政帶來的負面影響，逐步改變目前的地方財政困境。

三、鄉鎮財政困難的典型案例分析——以安徽東至縣A鎮為例

1.東至縣A鎮財政困難的現狀

（1）稅源短缺嚴重

從2008年到2011年雖然財政收入有所增加，但主要稅源還是相對短缺，財政收入主要集中在增值稅、營業稅、契稅、國有資產有償使用稅。而企業所得稅、個人所得稅、資源稅、耕地占用稅、罰沒收入都只占小部分，也就是說主要稅源也就是營業稅，契稅，國有資產有償使用稅以及增值稅這四種。

（2）農村地區公益性基礎設施建設面臨資金困難

稅源短缺和債務嚴重，自然會拖累農村公益性基礎設施的建設。借鑒東部和沿海城市的農村發展歷程，在它們經濟發展的過程中完善的基礎性設施極大的推動了農村經濟的發展，加快了城鎮化建設。而縱觀近些年東至縣，基礎性設施并未得到相應的發展，這也制約了鄉鎮經濟的發展，必然導致稅源增加乏力。農業稅這個大塊頭缺失后，鄉鎮財政的收入減少直接導致公共產品供給不足，農村基礎設施建設支出缺口較大，在D縣的廣大農村地區幾乎沒有基建可言。沒有足夠資金用于基礎設施建設，而基礎設施建設對于拉動農村經濟具有決定性作用，所以這也阻礙了農村經濟的進一步發展，這樣就形成了一個惡性循環。

（3）收支失衡，鄉鎮債務負擔重

近三年A鎮財政收入顯著增長，2009年3856萬元到2010年4963萬元，再到2011年6378萬元。但是支出增長幅度也較高，在一般公共服務，農林水事務，社會保障與就業方面增加較快，結果收支失衡，財政赤字逐年增加，2011年甚至過千萬。鄉鎮負債主要用于彌補行政經費不足，普及九年義務教育，而這些幾乎沒有什么回報率，鄉鎮政府擔保的企業行情不景氣，大量破產造成債務難以收回，很難消化。鄉鎮的負債原因是多方面的，絕大部分是前些年積累以及償債能力顯著降低造成的負債。據相關數據統計，截止2011年底，東至縣鄉鎮平均負債680萬元。

（4）鄉鎮財政體制不完善，行政成本偏高

在類似東至縣的廣大中西部地區鄉鎮財政所人員素質普遍不高，自我約束能力較差，制度建設停滯不前，沒有很好的適應鄉鎮經濟的發展，難以對所屬鄉鎮企業單位進行有效的管理和監督。基層財政單位面臨財力減少支出銳增的窘境，而行政成本又沒有得到有效控制。主要原因在于鄉鎮機構臃腫，設置很多沒有必要存在的崗位，有些崗位人員偏多，甚至有些財政所人員只是“掛名”。財政供養人口過大，“吃飯財政”讓鄉鎮財政管理更加混亂。

2.A鎮財政困難的原因分析

（1）鄉鎮財政困難主因是農村經濟發展水平不高

東至縣是農業生產縣，A鎮主要經濟來源依然是農副產品生產。第一、第二、第三產業規模很小，產業結構過于單一，市場化程度低。總體來說，幾個鄉鎮的經濟發展水平滯后，再加上經濟大環境欠佳，部分地方企業瀕臨破產，鄉鎮財政困難也不可避免。另外，從事農業生產的收入相較于其他行業收入偏低，生產成本隨著物價逐年提高，越來越的村民選擇外出務工，造成鄉鎮勞動力匱乏，經濟活力降低，稅收收繳難度增加。東至縣總人口56萬，除去縣城12萬外，有44萬多人分布在十個鄉鎮。據統計，D縣在外務工人員多達16萬之多，也就意味著鄉鎮和農村地區勞動力缺口巨大，這也使得第二三產業發展滯后，經濟結構不合理。

（2）鄉鎮政府機構冗雜，吃飯財政包袱沉重

正如這次國務院機構改革一樣，長久以來，國務院一直提倡精簡機構，但在一些地方政府，尤其是縣級以下政府部門機構臃腫一直未得到改善。就算減了機構但并未減人，這種情況普遍存在，導致人員工資也一直居高不下。財政供養人員過多造成的“吃飯財政”也進一步形成了部門機構支出的剛性增長。公務員成了名副其實的“金飯碗”，這不僅造成資源浪費，更會造成辦事效率低下，缺乏競爭意識，上進心不足。

（3）鄉鎮政府職能過多且缺乏有效的監督機制

鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能， A鎮為了發展經濟，增加農村人民收入，增加農村剩余勞動力就業，鼓勵并興辦了不少鄉鎮企業。但這種盲目舉債上項目， 并不一定都符合市場行情，而且缺乏專業性人才以及不了解行業發展前景，加之銷售渠道未打通等問題導致企業難以為繼， 最后“竹籃打水一場空”，留下的只是一批批的債務。

不顧本地條件大搞“ 政績工程” 、“ 形象工程” 。地方政府工作人員一味的追求政績而不顧及是否適合有利于鄉鎮財政的良性運轉。在東至縣結算中心得到，A鎮僅僅2011年招待費用就有225630.50元，這種費用不僅是用于招商引資，還有用于款待上層領導視察，更有甚者進入干部領導腰包。此外，在一些鄉鎮的招商引資過程中，類似承包森林使用權、水庫使用權、以及一些基礎設施建設過程中，依靠關系承包給施工單位。

四、法國地方財政發展的現狀

1.法國地方財政的特征

法國地方財政經過長時期演變，進入比較成熟的階段。有以下幾個特征：

（1）事權與財權明晰，地方財政有相對獨立性

中央與地方以及地方各級政府之間都有各自明確的事權， 財權的劃分以事權的劃分為基礎。全國性的重要收支歸中央， 與居民生活密切相關的地方性的收支則歸地方。

（2）地方財政自主權受限，受中央政府嚴格控制

地方財政自給自足能力不足，收入來源面窄。因此地方政府收入較大程度依賴中央財政撥款，地方財政收入的三分之一來源于國家的財政撥款。財政大權集中在中央政府，稅收管理權限主要集中在中央一級。一些大宗的，穩定的稅源主要歸中央管理，地方不參與分成。此外，地方政府的預算編制和執行受中央的嚴格監督。

（3）法國地方財政由政府理財，服務于民眾

從法國地方財政稅收和預算的規范性以及預算支出結構可以看出， 用于住房和社區服務、教育、社會福利和保障的財政開支比較重大， 這些公共事業的支出長期以來一直占主體。

2.法國地方財政的現狀

法國地方財政在單一制國家中相對來說地方財政是相當成熟的，但也并非無可挑剔，它也面臨著兩個棘手的問題：

（1）地方公共開支增速過快，財政負擔加重

法國地方財政制度改革最直接的原因就是地方政府支出不斷增加，赤字連年擴大。2007 年地方政府開支高達2000億歐元，占到公共開支的20%，由地方政府實現的公共投資部分接近總投資的3/4。而這些開支只有少部分用于投資，大部分用于維持地方政府功能性的支出。政府組織和機構人員都在不斷膨脹中，不僅行政活力效率也在下降，也導致政府開支結構失衡。

（2）地方稅制老化嚴重

法國的稅種劃分體現了高度的中央集權，在劃分模式上采用的是按稅種專享，不設共享稅。稅制是地方民主的基石， 如果地方政府職能與其財政能力匹配不當，則會弱化地方當選者的責任，同時地區間稅收政策的差異亦會造成納稅人之間的不公平。

3.法國地方財政改革的舉措

針對以上兩個問題，法國進行了新一輪的財政體制改革2007 年時任總統薩科奇與總理菲永一同制定和實施了稱為“公共政策全面修訂”（RGPP）的改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減。這項計劃同時設立了其他目標，如實現政府機構現代化、改善為公民和企業提供的服務、確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰，以及推廣注重效果的文化。正如菲永總理所強調改革的整體目標是“用更少的資源，取得更好的成效”。法國地方財政改革有兩項基本要求，一是不得加重國家（中央政府）預算的結構性赤字， 二是同時保證地方政府有足夠的財源。巴拉迪爾委員會審時度勢，沒有硬性地建議再次修改憲法， 而是注重改革策略與實際狀況的兼容性、匹配性 。

五、解決我國鄉鎮財政困難的對策分析

1.加快發展鄉鎮經濟

積極發展鄉鎮工業和第三產業，調整農業產業結構和產品結構，改變農村產業結構過于單一的現狀。在吸引資金流入的同時，要結合鄉鎮自己的特色，完成區域化功能主體建設。發揮自身優勢，并結合市場供需規模以及行業規律和前景。例如D縣正好位于皖江城市帶承接產業轉移的重要一環，應當充分發揮這一地域優勢，在不破壞農業生產的同時，積極向工業縣方向發展。在活躍市場，發展鄉鎮經濟的同時大力培植新稅源，增加財政收入。對瀕臨破產的鄉鎮企業，要予以鼓勵支持，并加以指導應對市場行情的變化，改進技術企業競爭力，提高創收能力。還要立足實際，以市場為導向，建立農產品示范基地，發揮規模效益，提高農產品生產率，為農民致富創造條件。

2.財權事權要對等

在事權劃分前提下，合理劃分各級政府與之事權對稱的財權，使縣級和鄉鎮政府的財權與事權相對稱。為了緩解鄉鎮財政困難的處境，中央財政應增加對地方財政轉移支付的總量，尤其是對崛起的中部地區以及欠發達西部地區傾斜。更須目光長遠，得學會“割自己的肉”打破既得利益集團的格局，科學合理制定轉移支付辦法。

3.提高增值稅地方分成比例，緩解地方財政困境

地方稅務局主要負責征收地方稅（營業稅、城建稅、契稅、地方教育費附加、印花稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、土地增值稅、資源稅、個人所得稅、資源所得稅城市房地產稅）。其中我國第一大稅種——增值稅當年劃成了中央地方共享稅。增值稅就像天平中最重的一個砝碼，把它放在天平的哪一邊，天平就會向哪一側傾斜。現行稅收體制中，中央財政和地方財政增值稅共享稅分成比例是75%： 25%，而增值稅占整體稅收收入的比重在27%左右。可見，增值稅的絕對數和分成比例都決定了該稅種產生的稅收收入是向中央傾斜的。本次增值稅擴圍的改革，地方稅收勢必會產生損失，而這一部分的稅收損失如何處理將成為改革一大難點。

2012 年8 月，增值稅擴圍試點范圍增大到（ 包括上海） 九個省份，試點地區多為東部沿海發達地區。如果不能提高增值稅地方分成比例，加之失去營業稅這一稅源，勢必會招致來至地方的重重阻力。在中西部地區，大部分縣鄉和D縣類似，主要是第一產業和第二產業，相對東部沿海城市，受到的影響較小。可以考慮將地方增值稅分成比例從25%提高到40%，這可以有效緩解“營改增”帶來的負面影響。

5.加強反腐機制建設

加強財政系統反腐倡廉建設，維護財政資金安全，對于鞏固黨和政府的執政基礎有著重要意義。加強反腐機制建設，要做好以下三點：第一，注重預防，把教育的形式與效果統籌起來。貼近干部職工思想實際、貼近財政業務、貼近日常生活，增強宣傳教育的感染力和實效性，把注重內容與講究形式有機結合起來。第二，加強制約，把權力行使的規范性與財政的公共性統一起來；著力抓好制度建設、執行和監督等關鍵環節，確保財政權力規范行使，以權力的正確行使確保財政公共性的體現；第三，突出重點，把紀檢監察干部職責與地位對等起來。事業的興衰關鍵在人。因此，必須把加強干部隊伍建設作為黨風廉政建設工作的重點。

六、 結語

本文開篇介紹了我國鄉鎮財政的重要地位和作用，談及鄉鎮財政的現狀欠佳，進而引述了相關學者對這一問題的研究及著作。他們主要于鄉鎮財政的研究主要包括以下方面對于鄉鎮財政的界定，鄉鎮財政困難的實證考察，鄉鎮財政困難的原因分析，鄉鎮財政困難的對策等四個方面。以安徽省東至縣A鎮為例，我們了解到典型的鄉鎮財政困難有這幾個方面：鄉鎮政府機構正常運作困難；稅源短缺嚴重；農村地區的公益性基礎設施建設面臨資金困難；收支失衡等。鄉鎮債務負擔重鄉鎮財政困難主要原因是農村經濟發展水平不高、吃飯財政包袱沉重、鄉鎮政府職能過多且缺乏有效的監督機制。要緩解鄉鎮財政困境，財政改革勢在必行。同時，我們還應加快鄉鎮經濟建設，中國農村經濟有很大的提升空間，改變農業生產這一單一經濟模式，要根據地區特征實行第一、二、三產業齊頭并進。此外，我們應借鑒國際上財政改革的先進經驗，建立完善的轉移支付制度。鄉鎮政府有一定的獨立的稅權，有較強控制自己財政的能力。鄉鎮財政支出還應更加關注民生，例如醫療衛生，排污，公共安全，農林水事務等方面，要切實關注村民的切身利益，落到實處，為民服務。

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