政績考核：“考什么”與“如何考”

馬國鈞+薛萬博

中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），進一步樹立了政績考核的新導向。經濟社會發展不再“唯GDP”，干部考核不再簡單以GDP論英雄，可謂牽住了樹立正確政績觀的“牛鼻子”。為深入探討“不以GDP論英雄”之后政績考核“考什么”與“如何考”的問題，本刊特邀黨建學者馬國鈞博士結合工作實踐，從管理學的角度談談對這些問題的個人觀點。

記者：績效考核屬于管理學范疇。近年來，“一把尺子量各地，一個標準量眾人”的考核方式備受詬病。您在地方擔任過組織部門的主要領導，想必也聽到過基層的各種聲音。在您看來，如何調整干部考核指標體系才能優化政績評判？

馬國鈞：多年的實踐表明，橫向“一刀切”、縱向“一般粗”的績效目標很難發揮導向和激勵功能。因此，從改進政績考核工作的實際需要看，我覺得首先要對領導班子和領導干部實行分類管理——對相同類型的領導班子或領導干部，根據其地域特點、資源稟賦、區域功能、主導產業、發展戰略等要素，確定大致相同、各有特色的績效內容和績效目標，以便進行比較和評價。

記者：中組部的《通知》提出，要根據不同地區、不同層級領導班子和領導干部的職責要求，設置各有側重、各有特色的考核指標。就我省的情況來看，您認為怎樣才能體現這一要求？

馬國鈞：從原則性思路上說，可以把哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、綏化五個區域中心城市劃為一類，把雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗四個煤礦城市劃為另一類，再把大興安嶺、伊春兩個林區劃為一類；也可以把“兩江平原”農業區歸為一類，把大慶、牡丹江、齊齊哈爾等工業城市歸為一類。通過交叉分類，找出各類地區的共同點和公約數，據此確定相應的績效內容及其目標。再比如，對省直各部門，可以劃分為黨務、群團、政法、工業、農業、商貿、社會管理等類別。這樣，既便于設置共性目標和個性目標，也便于比較分析和形成激勵，從而更好地發揮績效考核的作用。同樣的道理，對各級領導干部，除可以劃分為正職、常務副職和一般副職外，還可以按黨務、群團、政法、工業、農業、商貿、社會管理等類別細分，從而使績效考核的內容和目標更加合理。

記者：在“考什么”的問題上，您認為怎樣才能使考核工作更加科學化？

馬國鈞：我想，只有設置系統、科學的績效目標體系，才能形成積極健康的行為導向。從總體上說應該做到“三個堅持”：

一是堅持考整體。要按照中組部《通知》要求，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等，作為考核評價的核心要素和重要內容；強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重；更加重視科技創新、教育文化、勞動就業、居民收入、社會保障、公眾健康狀況的考核。此外，還要注重考核各地各部門發展思路、發展規劃的連續性，考核積極化解歷史遺留問題的情況，把是否存在“新官不理舊賬”等問題，作為考核評價領導班子和領導干部履職盡責的重要內容。

二是堅持考重點。比如，地方財政收入是比較實的發展成果，抓住GDP對財政收入的貢獻率、稅收占財政收入的比重等要素，就可以考核清楚經濟發展速度背后的質量和效益狀況，從而抑制形式主義、弄虛作假等行為；再如，教育、醫療、住房等是主要的民生事業，把教育、醫療、住房等民生支出占財政支出的比重作為重點考核指標，既能引導、也能看清一個地方民生事業的發展狀況。當前，我國面臨生態環境惡化和地方政府舉債過多的風險，使環境保護和控制債務的壓力不斷加大，這就要求加大環境質量和生態效益在考核分值中的占比，加大對造成霧霾天氣的主要排放物削減率、空氣質量改善率的考核。應當加強對政府負債狀況的考核，防止地方政府盲目舉債、寅吃卯糧，引導領導干部多做打基礎、利長遠、可持續的實事。鑒于促改革、轉方式、調結構、保民生的特殊重要性，在設置績效考核指標的時候，應當合理賦予這些要素的權重，引導各地各部門努力做好全面深化改革、推動科學發展、促進社會和諧的各項工作。

三是堅持考個性。確定和考核領導干部工作績效，既要突出整體，也應注重個性。比如，對限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，要分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價，不考核地區生產總值、工業增加值等指標；對禁止開發的重點生態功能區，要全面評價其自然文化資源原真性和完整性的保護情況；對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣，取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。

記者：采用哪些手段才能使考核指標具有說服力和約束力，進而對被考核者起到有效的激勵作用？

馬國鈞：在績效目標的選擇和確定過程中，首先應該由考評對象根據地方和崗位職責、發展戰略和產業政策、外地同等地區或部門發展水平，以及自身前三年工作的平均績效等因素，提出本年度績效目標的初步方案。初步方案經本地區、部門領導班子討論認可后，按工作隸屬關系和干部管理權限報上級主管領導審定，并根據上級主管領導審定的意見報績效管理部門進行綜合平衡。經綜合平衡后的績效目標方案，應當以績效合同、目標責任等契約形式，由主管部門與責任者共同簽字確認，經有效公證后生效。績效契約應當規定雙方的權利、義務以及獎懲措施，并對績效指標進行科學量化，不能量化的也要盡可能具體化，以便于締約雙方或第三方把握、檢查、考核和評價。

記者：習近平總書記強調，“必須健全考察機制和辦法，多渠道、多層次、多側面深入了解干部”。為了把領導干部工作績效考實考準，在考核評價方法上應該如何改進？

馬國鈞：從多年的實踐看，績效目標設置不夠科學，相關考核手段和機制不健全，考核力量相對不足，都是制約績效考核的重要因素，尤其是很難把不同個體在績效達成中的地位與作用考核準。這就意味著，要想把領導干部工作績效考實考準，必須在新時代條件下創新績效考核的方式方法，形成有效激勵干部求真務實的體制機制。綜合地看，當前考核領導班子和領導干部工作績效，主要有三種常用的方法可供參考：

一是參與式跟蹤考核。這種方式，主要適用于對領導干部個人績效的考核，其主要操作要領是：1.實行考核組定點包片跟蹤考核制度，就是按類別把考核對象分成若干片區，每個考核組負責一兩個考核片區，全年跟蹤考核本片區各地方或部門的績效目標實施情況；2.考核組經常深入到負責片區的地方或部門，參加有關會議，參與重點工作過程，通過現場體驗和觀察，了解掌握領導干部在決策和決策實施過程中的作用，并做好記錄和寫實，以此作為年終評價考核對象績效的重要依據；3.以績效契約為基礎建立績效目標臺賬，把觀察和體驗寫實作為臺賬的主要內容，清晰記載考核對象在績效達成中所付出的努力及其取得的效果，據以對照績效目標的內容，綜合分析和評價考核對象的工作績效。這種考核方式的核心與關鍵，是考核組必須經常深入、及時跟蹤、真正參與考核對象的工作過程，如果蜻蜓點水、走馬觀花，就會使績效考核工作徹底失敗。

二是比較式分析考核。這種方式適用于對領導班子和領導干部的績效考核。績效考核是非常具體而復雜的比較過程，沒有細致的比較分析，要想把考核對象的工作績效評價準，無異于天方夜譚。因此，必須既看主觀努力又看客觀條件，既看現任業績又看前任基礎，既看發展成果又看發展成本，既看工作顯績又看發展潛績，既看上級評價又看群眾評價。需要強調的是，在工作績效的考核評價上，必須正確處理個人作用與集體努力的關系，誰出的好主意就是誰的貢獻，誰做的工作就是誰的功勞，決不能搞“一果多用”，更不允許“移花接木”“張冠李戴”。配合績效考核制度，應當制定對違背科學發展行為的責任追究辦法，強化績效責任審計工作，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國家和集體利益造成重大損失、導致資源嚴重浪費和生態嚴重破壞的，都要記錄在案，并視情節輕重，給予嚴肅的組織處理或黨紀政紀處分。

三是多維式立體考核。這種方式主要適用于對領導干部個人績效的考核。這種考核，不但要聽取考核對象的上級組織、平級機構的意見，而且要充分聽取服務對象的評價意見；既請上級領導和同級班子成員參與測評，也通過民主測評、社會調查等方式讓基層干部群眾參與測評；在對工作績效進行正面評價的同時，也對領導干部的績效和德行進行反向測評。近年來，有的地方整合考核力量，充分運用專項考核、巡視監督、責任審計等方面的考核結果，通過綜合分析研判，注重發現品行端正、埋頭苦干、政績突出、群眾擁護的好干部。還有的地方探索委托第三方或中介機構利用民意調查的方法，廣泛征求和聽取社會各方面群眾對領導班子的評價，深入了解領導干部在群眾中的公認度，并將調查結果作為合理評價和使用領導干部的重要依據，效果也比較好。