如何在政績考核制度創新上實現較大突破？

李克軍

2013年年底，中組部下發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》）。這一《通知》對解決政績考核中存在的一些問題，扭轉實際工作中片面追求GDP增長的傾向，將起到積極的推動作用。但應當引起重視的是，多年來的實踐一再證明，地方工作導向的偏誤，絕不是一紙文件就能解決的。筆者認為，克服現行政績考核制度的弊端，必須以貫徹落實中組部的《通知》精神為契機，以轉變政治壓力型領導體制和領導方式為落腳點，努力在以下幾個方面尋求突破：

其一，擺脫“一味加強”的思維定式，逐步減輕政績考核對下級的政治壓力，讓民主、法治成為引導和制約官員行為的主要因素。

30年來，從中央到地方的各級組織部門，對政績考核工作的改進和完善盡了很大努力，也取得了一些成效，但總體上并沒有達到預期目標，其中一個重要原因是沒有擺脫自上而下全面管控的路徑依賴。上級領導機關不斷向上集中權力，向下施加壓力，致使考核內容越來越龐雜、考核程序越來越繁瑣，而實際作用卻越來越孱弱。還有一個原因不能忽略：即社會治理和行政管理工作的評價具有難以量化和效果滯后的特點，以分數體現的考核結果當然難免失真。

現在，我們通常面臨著兩難選擇——如果弱化政績考核，上級對下級的激勵和約束力度就可能減弱，在監督缺位、法治不彰的現實環境下，政令不暢的問題可能日趨嚴重；如果繼續依靠自上而下的政治壓力來強化管控，則難以革除下級片面對上負責、官僚主義和形式主義等體制性弊端。這既需權衡利弊，更需另辟蹊徑。上級對下級的政績考核不能完全取消，但也不應迷信考核的威力和作用，不應擴張其層級和領域。

從時代發展的客觀要求上看，應努力創造條件，讓四種力量發揮更大的作用：一是人大方面（包括常委會和人民代表）。憲法和法律賦予的權力應該在選舉、任免、管理、監督政府官員方面充分體現出來。二是司法機關。政府的涉法行為，特別是環境保障、行政執法、社會保障等事項，應由司法機關依法監督，約束官員行為，保障公民權利。三是新聞媒體。創造寬松的輿論環境，讓包括網絡在內的新聞媒體履行監督職能成為常態，以促使公共權力在陽光下運行。四是民間組織。按照黨的十八屆三中全會提出的要求，創新社會治理體制，大力提高民眾的組織化程度，建立官民互動機制，提高政府的治理績效。筆者認為，為避免政績考核泛化和破壞基層自治制度，應明令取消對村級“兩委”（黨支部委員會和村民委員會）及城鎮社區組織的政績考核。

其二，在調整考核指標的同時，盡快解決“幾項經濟指標定乾坤”的問題，努力使考核結果接近被考核對象的工作實際。

在確定指標時，應充分考慮兩大要素：一是政府不應該是全能的，黨委更不應包攬一切。黨和政府領導體制改革的一個重大取向是轉變職能，構建小政府、大社會的治理格局。不能把所有現代化建設的任務都列為黨委和政府的考核內容，更不能隨意簽訂責任狀。二是政績考核不是萬能的。有些工作雖然應由政府承擔或與政府關系密切，但凡事都要有個輕重緩急。如果考核項目過多過細，必然導致形式主義的泛濫。所以，考核指標的調整，不能只做“加法”（即增加一些有關科學發展的項目和權重），還應該做好“減法”，使考核項目控制在二三十項以內（包括子項目）。

為防止考核結果偏離指標設計的初衷，可以試行兩種辦法：一是除統計部門法定數據以外，不搞量化計分，也不計總分，不排名次。二是制定各項經濟發展指標得分的最高限額，防止GDP 增長“一俊遮百丑”和分差過大；增加社會發展指標的得分權重，并通過嚴格考評，力求拉開檔次，杜絕“全滿分”。同時，按照中組部的要求，搞好對政績的綜合分析。

其三，降低考核工作頻率，提高考核工作質量。

2006年，筆者曾被組織上派到某市進行換屆考核工作。考核組成員以組工干部為主，還包括統計綜合、經濟管理部門的業務骨干。在兩個多月的時間里，盡管我們下了很大功夫分析黨政兩個班子的特點和作用，也注意對個人與整體、顯績與潛績、成效與成本等各種要素的辯證分析，但是，由于該市的權力運行與其他地方一樣，透明度有限，加之考核組掌握的資料有限，考核組成員的閱歷和綜合分析能力有限，參與考核的干部群眾雖然表面態度積極，但實際上很少有人愿意說真話。由于種種主客觀條件的限制，最后形成的考核報告和以往相比差別不大，并沒有準確反映考核對象的真實狀況。近年來，雖然組織部門的人力有所增加，干部素質有所提高，但要對其下屬單位領導班子及其成員進行一年一度的政績綜合分析，恐怕也難以勝任。另外，當期的工作績效往往需要三五年后才能顯現。

基于以上經歷和思考，筆者認為，應按照中組部的要求，“精簡各類專項業務工作考核，取消名目繁多、導向不正確的考核，防止考核過多過濫、‘一票否決泛化和基層迎考迎評負擔沉重的現象”。同時，應對組織部門牽頭的“主體考核”頻率進行大幅度調整。為了尊重黨代會、人代會的選舉結果，應大幅度減少對干部的屆中調整。對黨政干部的政績考核，應由每年一次改為一屆（五年）一次。在考核程序和具體方法上，應從各地實際出發，不搞“一刀切”；應注意簡便易行，不能不計成本；應堅持嚴格的結果問責追究制度，避免因過分重視形式完美而掩蓋或忽略內容、結果上的偏誤。

其四，改變組織部門單打獨斗的現狀，努力形成多元化的考評工作體系。

對地方黨政領導班子和領導干部的管理制約，不能過度依賴政績考核，而應發揮其他渠道的作用。就政績考核本身而言，也應努力實現主體多元化。

要讓人大常委會在政府及其成員的業績評估中體現“權力機關”的地位。黨委確定的考核指標和辦法，應該征得人大常委會的同意；對于人大常委會組織的視察和對政府成員的評議，黨委及其組織部門應派人參加，把視察和評議結果作為考評的法定依據；重要考核活動，特別是任期綜合考核評價活動，必須有人大常委會工作人員參加，也可以試行對政府的評估由人大常委會按統一方案組織實施，黨委組織部門參與。

要真心實意、循序漸進地擴大干部考核中的民主，讓更多的普通百姓切實參與到黨政領導班子績效評估中來。特別是民意調查，不能為了迎合上級的要求走過場。要精心設計問卷內容，適度擴大參與范圍，營造民眾表達真實意愿的環境，力求取得實際效果。如果委托第三方機構評估政府績效，要注意同黨委組織部門的考評結果相銜接。也就是說，要形成黨委領導，組織部門牽頭，人大常委會、政府及有關部門共同參與，下級干部和廣大群眾能夠充分表達意愿的考核評估體制。