宜賓縣的強縣之路

盧錦根　車文斌　潘興揚

行走在宜賓縣這塊風物繁盛的物華天寶之地，感受著鄉親們純粹的鄉情，緬懷當年的僰人往事，傾聽縣域經濟的改革之音，不能不讓人感慨萬端。

探究其強縣之路，不止息的改革是其發展之基，富有激情的創新是動力之源，而其近年來戳力推進的擴權強鎮探路實踐，以多點多極協同發展的方式強大各重點鎮經濟，夯實縣域發展的根基，其路徑和成效可圈可點。

“改革縣”探路擴權

宜賓縣，從來不缺敢為人先的改革精神。30年前，有膽識和擔當的宜賓縣就已是全國農村學習的好榜樣——四川宜賓縣“下食堂”大隊。1992年，宜賓縣又搞出企業產權制度改革，成為全國工業企業產權制度改革的探路者。

2011年，新一輪經濟發展潮由東南沿海向中西部推進，承接產業轉移成為時下熱門的話題，四川省會成都，世界500強企業紛紛登陸，經濟如火如荼。發展浪潮，已延伸至西部，中國西部已成為中外企業搶灘的熱土。

此時的宜賓縣，已抑制不住快速發展的熱望。可是，作為典型的西部丘陵地區，農村經濟占主導，該怎樣尋求突破，從而吸引資金和技術的入駐？

鋪開地圖，宜賓縣18鎮、8鄉、613村從金沙江畔往北，綿延至自貢市榮縣、富順，將宜賓市中心區翠屏區半幅環圍，一朵上大下小的“蘑菇”赫然成形。菇桿中部處就是縣城所在的柏溪鎮，菇傘是縣域的大部。很多鄉鎮，到宜賓市中心的距離，比到縣城的距離還近。

很多鄉鎮雖有地域優勢，卻被縣域捆住，只有解開束縛，向鄉鎮放權，才能釋放活力。一場釋放鄉鎮經濟發展活力的“擴權強鎮”，探路鄉鎮經濟發展新路徑的行動在宜賓縣悄然展開。

2011年3月，作為四川省首批27個擴權強縣試點縣之一的宜賓縣，縣委、縣政府審時度勢，主動“革”權，在宜賓全市率先出臺了《關于開展擴權強鎮試點工作的實施意見》，按照“責權統一、放權搞活、富民強鎮”的總體思路，將人權、事權、財權三個大項，63個小項的行政管理事項下放試點鎮，賦予試點鎮更大的經濟社會管理權限，有效增強鄉鎮作為一級政權組織的經濟社會管理和服務功能。

通過競爭，該縣觀音、孔灘等經濟條件和區位優勢明顯的10個鄉鎮，成為首批擴權強鎮試點鄉鎮，“擴權強鎮”改革大幕由此拉開。

此時，向鄉鎮擴權，在西部尚屬先例，但在全國，一些東部沿海發達地區早已展開。正是因為發達地區的探路，給了宜賓縣更大的信心和決心。

從2006年開始，“強鎮擴權”這項涉及政府縱向權限調整的改革就在浙江等省逐漸展開。2010年開始，全國層面試點啟動。中央編辦等部門聯合下發通知，在13個省的25個經濟發達鎮進行行政管理體制改革試點。

全國試點之外，多個省份也宣布了相應的試點計劃：江蘇省宣布將在全省16個經濟比較發達鎮開展試點；山東省宣布在10個經濟發達鎮展開“強鎮擴權”試點。

發達地區的“擴權”是倒逼式的，一些強鎮“富可敵市”，其原有的管理模式及權限已遠遠不能適應，不能不“擴權”。原有的機制和權限，常常被比喻成“小馬拉大車”“大腳穿小鞋”“責任如西瓜、權限如芝麻”。

而宜賓縣的改革是主動為條件適宜的鄉鎮“擴權”，賦予試點鎮更大的經濟社會管理權限，全面激活縣域經濟底部發展活力，成為縣域經濟增長新“引擎”。

“擴權強鎮后，鄉鎮財政收入多了六大項，第一年我們就新增可支配財力500萬元?！币速e縣觀音鎮黨委書記曾曉東說。

“擴權強鎮后，鎮里的財力大幅增加，過去不敢想、不敢辦的事情，現在很順利的就辦成了?！币速e縣永興鎮黨委書記朱文菊說。

該縣明確規定，擴權試點鄉鎮新辦的規模以上工商業企業繳納的、歸縣級所得部分稅收全部返還補助給鄉鎮。不到兩年的時間，10個擴權試點鎮累計新增綜合財力7577.3萬元。

鄉鎮財力的大幅增加，帶來的是民生大投入、基礎設施大改善，鎮域經濟取得巨大發展。

“革權”就是強權

“擴權強鎮改革，改出了鄉鎮的活力，改出了新氣象，實踐證明，這一步我們走對了?！币速e縣委書記王光柱告訴記者。回想幾年來宜賓縣“擴權強鎮”走過的路程，王光柱感慨萬端。

王光柱，一名從教育戰線出來的領導干部，學術情懷頗重。2006年7月擔任宜賓縣委副書記、縣人民政府縣長以來，將理論方面的研究所得運用到實踐中，積累了豐富的縣域經濟發展經驗。

2011年11月至今，他擔任宜賓縣委書記，對“擴權強鎮”方面的改革有著獨到見解。

“鄉鎮擴權，實際上宜賓縣在‘革自己的權。反過來看，縣上的權雖然‘革掉了，卻做大做強了鄉鎮，最終縣里的財權更強實了?！蓖豕庵f。

如今，當一些縣為財政資金犯愁的時候，宜賓縣一點也不擔心。有的縣被財政負債壓得喘不過氣來，而宜賓縣的財務負債幾乎可以忽略不計，縣域經濟發展得風升水起。

政策全面激活了鄉鎮經濟發展活力，成為縣域經濟發展的新引擎，猶如源頭活水，惠澤百萬民生。

數據顯示，2013年宜賓縣26個鄉鎮完成地區生產總值169.47億元，比擴權強鎮改革前的2010年增長67.96%。兩年來，宜賓縣擴權試點鄉鎮通過BT或BOT模式推進城鎮化進程，協議引資額17.176億元，實際到位資金5.15億元左右。2013年，宜賓縣擴權強鎮試點鄉鎮農民人均純收入9023.34元，增長13.1%。

在擴權強鎮政策促進下，擴權的各試點鄉鎮煥發出新的生機和活力，鎮域經濟得到快速發展，城鎮化建設如火如荼，鄉鎮干部的積極性被極大地調動起來，干事創業熱情高漲，呈現出一片欣欣向榮的發展景象。

在首批10個擴權強鎮試點鄉鎮取得階段性成效的基礎上，2012 年11月，該縣順勢加推，新增李場、雙龍、柳嘉3個鄉鎮為擴權強鎮試點鎮，該縣擴權強鎮規模擴大13個鄉鎮，試點比例達50%。

2013年7月，宜賓縣委、縣政府果斷決定，在全縣26個鄉鎮全面實施擴權強鎮政策，全面夯實底部基礎。至此，宜賓縣“全域擴權”改革步入高潮，點燃了縣域經濟發展的新引擎。

從“等靠要”到“謀發展”

觀音鎮是宜賓縣第一大鎮，四川省首批重點發展小城鎮，宜賓市唯一一個全國試點先行小城鎮。可是，來到鎮上，這個距自貢市70公里，宜賓市56公里，宜賓縣城67公里的“偏遠”小鎮，卻是一派繁華景象，鎮內交通、通訊十分便捷。

在觀音鎮南部新區，一座座高樓拔地而起，老場鎮街道人流如織，浙江等沿海老板來觀音鎮開辦的大型超市生意火爆。觀音鎮黨委書記曾曉東說，擴權后，鎮里率先確定了中心城“南擴、西拓、北延”的發展方針，規劃權限下移，讓鎮里精心“謀發展”“謀未來”，高起點、高標準規劃建設南部新區。南部新區規劃面積達1200畝，鎮上為此專門成立“南部新區開發辦公室”，統籌城鄉發展規劃。并投入120萬元，完成觀音場鎮總規調編，啟動觀音場鎮控制性詳規調編。

2013年，該鎮實施的94個項目，如水、電、氣、路等公共服務項目大都惠及民生，城鄉共享改革成果實現全覆蓋?？偼顿Y5000萬元以上的觀音二小正在擴建；綜合便民服務中心、污水處理廠、環形路網、新區道路正在興建；投資2874萬元的宜賓縣中醫院綜合大樓動工。2013年，觀音鎮完成財政總收入4180.9萬元、同比增長93.87%，宜賓縣北部中心城鎮建設正取得巨大進展，正全力建設縣域副中心。

談起擴權后的變化，蕨溪鎮黨委書記梁奇祖說，以前的蕨溪鎮都是坐等項目前來落地，靠縣上招商引資，或者跑到縣上要項目、要資金、要政策?！艾F在有了擴權強鎮政策的支撐，我們不等不靠，立足自身謀發展、找出路，解決實際問題。”他說，擴權強鎮政策的實施讓鄉鎮思想觀念大進步，破除“等靠要”，實現了自食其力謀發展。

通過擴權強鎮賦予鄉鎮更多、更大自主權，宜賓縣基層黨委政府從領導到一般干部的“思發展、謀發展”意識進一步增強，干事創業的熱情也不斷激發，各鄉鎮你追我趕、爭一流比成績的勢頭空前高漲。

位于岷江河畔泥溪鎮同樣是一個偏遠小鎮，地處宜賓縣西北部，擴權強鎮后，財力大增。過去，鎮上連一個投資100萬的項目都沒有主動權，現在，投資1000萬的項目也敢上。工業、農業、物流業“三業”并舉，工業化、城鎮化和農業現代化“三化”聯動，僅2012年鎮上就啟動投資1000萬以上的項目4個。

泥溪鎮黨委書記郭彬說，過去泥溪鎮面臨“小馬拉大車”的困境，管理方式基本上停留在原有的農村小集鎮層面，導致強鎮管理職能、基礎配套設施以及公共服務能力處在“不對等”發展的狀況。如鎮級管理體制中存在的“權小責大、財少事多”，在城建、安全、環保等領域存在“看得見的管不著、管得著的看不見”現象。鎮上所擔負的經濟社會發展及民生、城市管理的任務與其配置的公共管理職能不相適應，導致了最近20多來年泥溪鎮經濟社會基本沒有發展的困局?！皵U權強鎮”后，部分權限與縣級相同，鎮一級的人事管理權、財政管理權、項目管理權、審批權和執法權等權限都擴大了，鎮黨委、政府在地方事務的管理上有了更大的駕馭空間。

從“找縣長”到“找市場”

2011年前，在宜賓市10區縣中，宜賓縣工業經濟常年排名靠后，“進前三就是勝利”，為了要5萬元工作經費，宜賓縣鄉鎮長們幾乎都有過排長隊找縣長要錢的經歷……

人權、事權、財權都集中在縣級政府，鄉鎮黨委政府要辦一件事，得事事權衡、件件審批。以項目審批權為例，由于審批程序復雜、主管部門多等原因，孔灘鎮一屠宰場項目曾十年都未能批下來。為此，當地有“九個部門管不了一頭豬”的說法。政府部門的工作積極性和辦事效率，就消磨在了審批當中。

翻開縣委2011年第9號文件《中共宜賓縣委、宜賓縣人民政府關于開展擴權強鎮試點工作的實施意見》，26頁篇幅中的絕大部分都用于明確“擴權”——人、事、財三大項，63小項權利從縣一級下放給鄉鎮一級。

擴權強鎮試點后，該縣提出，凡符合發展規劃和環保要求，不屬于國家政策限制發展，不需要市以上部門和縣政府審批，且又不需要政府投資的項目，一律由擴權試點鄉鎮政府核準、后報縣級相關單位備案?？诪╂偰莻€屠宰場項目，后來只需要經鎮政府核準，備案后很快就成功落地。

人權、事權、財權下放到鎮后，鎮黨委、政府干事的熱情和積極性高漲，效率倍增，以前不敢想、不敢干的事，現在經黨委、政府集體民主決策之后，很快就可以實施。

觀音鎮南部新區規劃占地1200畝可謂當地的大手筆項目，光土地整理就需一筆不小的費用，還要修橋、建濱江大道等一系列公共設施。觀音鎮利用積累的財政資金和擴權強鎮財稅優惠政策，采取招投標模式滾動開發。

曾曉東說，縣里允許試點鄉鎮引入BT模式、吸引民營資金開發，僅吸引的民營資本就達5000多萬元。按規劃，觀音鎮南部新區將用5—8年建成為一個能容3萬人的現代新城。

高場鎮緊鄰岷江，其場鎮人口的變化標度著這個地方城鎮化進程：2010年，場鎮人口5000余人；2012年，場鎮人口達10000余人；到2016年，場鎮人口預計將超過2萬人，城鎮化率達到50%。為適應場鎮發展，鎮里投入200余萬元修繕、更新了城鎮污水處理系統，實現了達標排放。

擴權試點以來，高場鎮已引進了果王酒業、中綠林業、寶香園食品、群星漁業等農業龍頭企業，原有的好耕農業也擴大規模。通過“龍頭建基地，基地帶農戶”模式，5500戶農戶直接受益，全鎮農業人口從中人平年均增收850元。

“以前我們沒權審批土地流轉，引進老板來，看好了也定不下來；以前大部分稅收都上繳給縣上了，而現在縣上規定新增稅收都返給我們鄉鎮。就憑這些，我們發展的積極性哪有不高的？！”在與鄉鎮黨委書記們的交流中，感受最深、談得最多的就是從“被動發展”到“主動發展”的過程，以及取得的累累碩果。

2013年，宜賓縣完成地區生產總值181.08億元，增長13.2%，增長率居全市第一；公共財政預算收入7.24億元，增長20.32%；全社會固定資產投資175.03億元，增長26.1%；規模以上工業增加值70.91億元，增長24.2%；城鎮居民人均可支配收入21513.33元，增長10.7%，實現了縣域經濟又好又快發展。

2013年7月，宜賓縣委、縣政府果斷決定，在全縣26個鄉鎮全面實施擴權強鎮政策，全面夯實底部基礎。

尤其令宜賓縣鼓舞的是，2014年5月22日，宜賓市委、市政府發布2014年第10號文件，在宜賓全市范圍內實施擴權強鎮試點，選擇不同類型的鄉鎮，下放事權，擴大財權，改革人事權，將工商、稅務、公安等部門機構延伸到試點鎮，并下放規劃建設和國土資源管理權。

拿著宜賓市委、市政府10號文件，宜賓縣委書記王光柱喜不自禁，興奮之情溢于言表。

至此，一場“擴權強鎮”的改革大幕在宜賓市全面鋪開。