環境司法保護的困境與出路

張 曼

（揚州大學商學院，江蘇 揚州 225000）

1 環境司法保護存在的問題

1.1 環境保護的案件較少

根據環保總局統計，2002年至2006年因環境問題的舉報平均增長率約為87%。但與此形成鮮明對比的是，環境訴訟案件數量并未出現相應的增長，2004年審結環境污染損害賠償案件4453件，2005年只有1545件，2006年略有上升，但也僅有2146件[1]。以云南省為例，2007-2009的三年，全省環保民事案件和行政案件分別僅為37件和7件；又如，昆明市官渡區作為主中心城區和滇池流域主要地區，近些年總共只審理了3件非法占用農用地刑事案件和4件環保行政案件，沒有一件環境污染損害賠償民事案件，行政非訴執行案件僅在2005受理過一批關閉養豬場的同類型案件82件[2]。推表及里，在全國范圍內的環境司法保護的案件也不多。

針對此現象，我們不得不深究其深層次的原因。首先，環保案件數量的限制受到了案件受理范圍的局限。我國《民事訴訟法》強調的是，起訴資格必須“與本案有直接的利害關系”，即依照《民事訴訟法》提起的環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人。《行政訴訟法》第2條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第11條第1款第8項規定“公民認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，可以提起訴訟。但由于環境侵害具有間接性、復合性，其侵害往往通過環境這個載體作用于受害人；環境損害結果則具有潛在性、廣泛性，且對生態環境的損害不一定與個人有直接的利害關系，故環境民事訴訟在立法上缺乏專門、可行的操作程序，其受理范圍在司法實踐中易受到一定的限制[3]。其次，2012年新修改的《民事訴訟》雖然將環境公益訴訟制度納入其中，但對環境訴訟的支持力度還微乎其微，有待進一步改善。修改后的《民訴法》對公益訴訟的原告主體資格的范圍仍較小，將面臨著盡管有新《民訴法》的公益訴訟制度的規定，許多的環境案件仍會由于主體不適格而被駁回起訴。另外訴訟費用的承擔也使得公益訴訟制度的漏洞凸顯。環境公益訴訟是為了維護社會公眾利益，保護生態環境而提起的訴訟，其訴訟利益歸屬于社會，但卻又承擔著敗訴后訴訟成本的風險。這些環境公益訴訟制度上的不完善使得環境訴訟案件數量維持在低谷水平。

1.2 環境訴訟多為調解結案

由于我國的歷史文化傳統和政治經濟體制，以及法院存在的告狀難、執行難和地方保護主義等因素，調解在我國糾紛解決機制中占有重要地位[4]。我國環境訴訟案件受此影響巨大也多為調解結案。調解有力于雙方當事人的利益在一定程度上達到了平衡，但對于環境案件來說，這并不是真正的公平正義。調解的結果多為賠償一定的金錢，但對于環境訴訟中的直接的“受害者”環境本身其實是于事無補的。另外，僅以賠償一定數額的金錢而調解結案，縱容了施害者的損害行為，一定程度上使得環境破壞的進一步加劇，事實上是對公眾利益的間接性損害。

1.3 行政干預和地方保護主義嚴重

法官的職責要求審判人員司法公正，然而由于體制的原因，大陸地區法院的經費、人事等重要事項受制于地方黨委、政府，行政干預和地方保護主義是人民法院依法獨立行使審判權的最大障礙，行政干預和地方保護主義的行為使審判人員難以依法辦案。

當前，在許多地方，黨委、政府首先關注的是經濟發展的硬指標，生態環境保護狀況則無人問責。在有些生態環境保護案件涉及地方重大經濟利益時，為了保護地方經濟發展與穩定的需要，地方黨委、政府動輒干預法院的獨立審判，迫使司法機關為本地區的經濟發展“保駕護航”。因為生態環境損害糾紛的加害人往往是能夠給當地創造稅收和就業機會、拉動經濟增長的企業，既然這個企業能夠給當地帶來稅收和就業機會，帶動當地經濟的發展，因此就會受到當地黨委、政府或暗或明的保護，導致生態環境保護案件起訴難、取證難、鑒定難、審理難、判決難、執行難[5]。

2 環境司法保護的對策與建議

我國生態環境司法保護的當前狀況是司法實踐先行、理論立法滯后，司法保護的現狀滯后于司法實踐的客觀現實需要，故急需對我國生態環境司法保護加以完善和規范[6]。

2.1 完善環保立法工作

2.1.1 正確處理環境保護與經濟建設之間的關系

在我國環境保護的歷史進程中，一直有兩種截然不同的觀點：一種觀點是經濟建設優先，在中國要走先污染后治理的道路；一種觀點是環境保護優先，一切工作都要為環境保護讓路。有學者認為，環境保護和經濟建設同為中國特色社會主義建設事業的重要組成部分，從中國的國情出發，我國新時期的工作必須緊緊圍繞經濟建設這個中心來進行，這是不可動搖的一條原則。但是，環境保護與人民的生命健康和社會進步、社會穩定息息相關，一時一刻也不能放松[7]。筆者同意上述學者的觀點，經濟建設和社會發展應與環境保護相協調，這也是當前《環境保護法》修改的目標方向。

2.1.2 建立專門的環境保護法律法規體系

我國現有的生態環境保護立法主要散見于與環境保護相關的法律法規和地方法規、規章中，這些立法為生態環境保護提供了一定的法律依據，但無論是在環保理念、效力位階或是立法內容上，這些立法都與生態環境司法保護的要求存在著很大差距。目前，我國環境保護法律法規體系以《環境保護法》為基礎，依靠國務院及各部委頒布的龐大的行政法規維持運行，環境保護法律法規的效力級別較低、可操作性不強，且這類法律法規中缺乏許多配套的技術性標準，環境保護標準偏低，影響了環境保護法律法規的執行。對現有環境保護法律法規進行清理、修改，盡快制定有關水污染、大氣污染、土壤污染、環境損害賠償的法律法規，制定配套的技術性標準，提高環境保護標準，以求我國生態環境司法保護做到有法可依[8]。

2.1.3 完善環境公益訴訟制度

新民訴法規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。對此相對籠統的規定，有必要進行進一步的完善。

1）原告主體的確定

《民訴法》中法律規定的機關和有關組織的概念相對模糊，需要法律或司法解釋的進一步釋明。此次民訴法的修改，并沒有將個人作為公益訴訟的主體予以明確，但介于公益訴訟的應有之義和環境公益訴訟制度的完善，待時機、條件成熟，個人并將納入環境公益訴訟主體之中，自己為自己和公眾生存環境的保護盡一份心力。

2）訴訟費用的承擔

環境公益訴訟的核心是為了維護社會公共利益，保護生態環境而提起訴訟，訴訟利益歸屬于社會公眾，訴訟成本應當由社會承擔。因此，可以規定原告起訴時緩交訴訟費，若判決原告敗訴，則應免交訴訟費，若判決被告敗訴，則應判決由被告承擔。

2.2 加強環境司法的能動性

人民法院對生態環境司法保護案件的立案審查應當限于程序上的審查，而非實體上的審查。否則，既不能實現訴訟效率的目的，稍有不慎還會將應當受理、立案的環境保護訴訟案件拒之門外，以致當事人的合法權益無法得到司法救濟，生態環境遭到嚴重破壞也無法得以司法保護。

司法保護作為當事人的合法權益得以實現的一種重要的手段與途徑，不僅直接的利益受到侵害之后應當得到司法的救濟，而且間接的利益受到侵害之后也應當能夠得到司法的救濟。人民法院需要充分認識生態環境司法保護案件受理工作的重要性，不得隨意限縮生態環境司法保護案件的受案范圍或者違法增設受理條件，不能為了防止訴權的濫用就將與當事人具有間接利害沖突的糾紛排斥在訴訟的立案范圍之外，而應當按照法定的受理范圍和受理條件辦理生態環境司法保護案件的立案工作，依法抓好生態環境司法保護案件的受理工作，切實解決生態環境司法保護案件的“訴訟難”問題[9]。

2.3 加強環保法制宣傳教育

生態環境的保護需要司法部門加強對社會公眾的環保法制宣傳教育，通過多種形式廣泛宣傳環保法律、法規，破除某些人或單位關于生態環境保護的錯誤觀念與意識，形成人人重視和參與生態環境保護的良好氛圍，為生態環境司法保護創造良好的法治環境。

加強生態環境保護法制宣傳教育，著力提高全社會的環境保護法律意識，是做好生態環境司法保護工作的重要基礎。生態環境保護法制宣傳教育既可以強化全社會的環境保護意識與觀念，也可以加強公民對環境保護法律法規的學習和了解。更重要的是，通過廣泛的宣傳教育，結合輿論媒體的監督形成生態環境司法保護的強大合力，可在一定程度上促使企業履行社會責任、保護生態環境和督促環境監管部門依法糾正生態環境侵害行為。

筆者建議，應深入開展生態環境司法保護警示教育，完善社會公眾參與機制，使人們逐漸摒棄“先污染，后治理”、“重經濟、輕環保”、“經濟利益至上、經濟發展優先”的錯誤環保意識與觀念，進而打破對生態環境司法保護的行政干預和地方保護主義，引導、鼓勵廣大人民群眾提高參與保護生態環境的熱情，把保護環境工作變成全社會的自覺行動，生態環境司法保護的重任就會得到社會公眾的支持與擁護，更多污染環境和破壞生態的行為才能及時得以發現和制止。

［1］孫文祥.“環境司法保護”蹣跚起步[J].滬港經濟,2009(11).

［2］況繼明,沈競舟.云南法院環境司法保護實踐與探索[J].中國環境法制,2009.

［3］劉輝.生態環境司法保護的困境與出路——我國大陸地區生態環境司法保護若干問題研究[J].法制與社會,2012(28).

［4］齊樹潔.論我國環境糾紛解決機制之重構[J].法律適用,2006(9).

［5］孫文祥.“環境司法保護”蹣跚起步[J].滬港經濟,2009(11).

［6］劉輝.生態環境司法保護的困境與出路——我國大陸地區生態環境司法保護若干問題研究[J].法制與社會,2012(28).

［7］孫佑海.改革開放以來我國環境立法的基本經驗和存在的問題[J].中國地質大學學報:社會科學版,2008(4).

［8］劉輝.生態環境司法保護的困境與出路——我國大陸地區生態環境司法保護若干問題研究[J].法制與社會,2012(28).

［9］劉輝.生態環境司法保護的困境與出路——我國大陸地區生態環境司法保護若干問題研究[J].法制與社會,2012(28).